農村食品安全軟治理研究

黃 軍

(興義民族師范學院政治與歷史學院，貴州 興義 562400)

農村食品安全軟治理是相對于硬治理而言的，就是以軟權力、軟規則為支撐的全新農村食品安全治理模式，具有食品安全治理主體更加多元化、治理手段柔性化、考核評價的人性化等特征，有利于彌補現行農村食品安全硬治理存在的不足。在國家推進食品安全治理體系現代化進程中，農村相對于城市食品安全治理而言，仍然處于薄弱環節，形式不容樂觀。首先，農村地廣人稀，信息相對閉塞，基層政府監管人員短缺，執法力量薄弱，對一些游離于監管之外的“三小”食品經營主體治理不到位。其次，村級組織受人力、財力資源的缺失導致治理能力有限、自主性缺失，對食品安全無心無力開展治理。再次，農村食品行業協會、社會組織監管機制發育不成熟，對食品安全缺乏監督。另外，農村食品生產經營主體在經濟利益驅使下和消費者自身文化水平的低下，缺乏食品安全意識和維權意識落后等問題，導致一些在城市無法銷售的假冒偽劣產品，諸如“雷碧”“冰動”“歪歪爽”“康帥博”等山寨食品在農村市場肆意橫行，嚴重侵害了村民的生命和健康權，影響農村社會秩序的穩定和人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

加強農村食品安全治理，事關農村社會和諧穩定和鄉村振興大局。黨的十八大以來，習近平總書記對食品安全治理高度重視，提出“四個最嚴”，要求全社會建立食品安全現代化治理體系，十九大報告也提出了“實施食品安全戰略，讓人民群眾吃得放心。政府也切實將農村食品安全治理扛在肩上、抓在手上、落實在行動上，出臺了《中華人民共和國食品安全法實施條例》《關于進一步加強農村餐飲食品安全監管工作的指導意見》《關于加強農村假冒偽劣食品治理的指導意見》《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》等政策文件，始終把保障人民群眾“舌尖上的安全”放在首位。

近年來，農村食品安全問題已成為社會公眾和學者研究的焦點之一，研究視角往往聚焦于農村食品安全的公眾參與和監管體系的構建。劉文萃[1]認為要從協同共治視角鼓勵公眾參與農村食品安全監管制度建設；吳林海等[2]認為農村食品安全治理力量薄弱，要引入社會力量的參與，村民自治組織是重要的力量之一，要加強自身建設，厘清與政府關系，發揮主體性作用，引導村民參與食品安全自治。范海玉等[3]認為傳統的農村食品安全治理面臨困境，要引入公眾、食品行業協會參與治理，構建政府與公眾合作構建模式。張志勛[4]認為要從日常監督、利益驅動、考評獎懲、信息公開、爭端解決構建農村安全多元治理模式。李蛟[5]認為要從立法、資源投入、信息公開、信用體系構建等方面加強監管，構建農村食品安全監管體系。張蓓等[6]提出農村食品安全供應鏈、物流、市場信息、監管體系不完善、村民食品安全觀念意識缺乏，是一個系統工程，需要實施社會共治。現有農村食品安全治理的研究側重于不同主體的監管，提出了不同的監管方式和監管體系，為解決農村食品安全治理提供現實指導和深化相關研究奠定理論支撐。但從軟治理視角對農村食品安全治理研究的相關學術著作、論文尚未見。為此，文章擬以社會共治理念為基礎，對農村食品安全軟治理的概念、軟治理主體和必要性、可行性進行研究，并提出相應的路徑。

1 農村食品安全軟治理概念、特征

農村食品安全軟治理是指多元主體在共商共議基礎上，和軟權力為主要治理手段，利用協商、指導、調節、說服、關懷等方式，制定完善食品安全村民自治章程、村規民約等“軟規則”體系，以規范農村食品生產經營運輸主體行為，解決農村食品安全問題的過程。與傳統政府“硬治理”相比較，具有以下特征。

1.1 治理主體的多元化

傳統的農村食品安全治理主體主要是以掌握行政管理權的鄉鎮政府，在農村食品安全治理中處于主導地位、權威地位。鄉鎮政府利用手中掌握的“硬政策”“硬制度”“硬權力”采取各種“硬措施”對農村食品安全存在的問題進行“硬治理”，而村委會、食品行業協會、社會組織等其他社會主體在治理中屬于被管控對象，二者之間關系不平等。而從軟治理出發，可以鼓勵多元主體平等參與治理，充分激勵了大量不擁有正式權力的社會主體，如自治組織、食品行業協會、家族宗族、新鄉賢、村民個人等，利用自身掌握的資源優勢，充分發揮主人翁精神，積極參與農村食品安全治理，呈現多元共治格局。這就要求鄉鎮政府在農村食品安全治理中要轉變角色，從管控型政府向服務型政府轉變，與多元主體在平等協商基礎上，共同推進農村食品安全治理。

1.2 治理手段的柔性化

過去，鄉鎮政府對農村食品安全治理主要采取對違法食品生產經營運輸者進行罰款、沒收銷毀、責令停止違法行為、刑事處罰等“硬性”事后處理手段。而隨著農村小康社會的全面建成，鄉村振興戰略的實施，農村通行條件、信息化快速發展，社會環境發生了巨變，農村食品安全“硬治理”也暴露出其弊端和局限性，正在加速終結。多元共治時代，解決農村食品安全問題主要依靠協商、指導、調節、協商、說服、關懷等方式。如，鼓勵多元主體在平等協商的基礎上參與制定農村食品安全管理制度；依托村委會、食品行業協會、家族宗族、新鄉賢等社會主體進行情感動員，鼓勵村民參與農村食品安全治理；利用信息化手段加強農村食品安全信息公示制度建設；開展村民食品安全知識培訓，提升村民食品安全意識等等。為此，推進農村食品安全軟治理要充分利用平等協商、情感動員、文化熏陶、人文關懷、倫理黏連等軟機制來推動農村食品安全治理。

1.3 考核評價的人性化

農村食品安全治理的本質是保障農村居民食品安全，杜絕食源性疾病的發生，維護廣大村民的身體健康和生命安全，讓村民過上“美好生活”，這就要求在農村食品安全治理中要堅持以人為本原則，把村民身體健康、生命安全放在首要戰略位置。在農村食品安全軟治理模式下，鄉鎮政府對農村食品安全工作的考核評價要改變過去單純依靠各種可量化的硬指標，如數量、比例等，要以農村多元主體滿意為導向，組織自治組織、食品行業協會、家族宗族、新鄉賢、村民對其開展農村食品安全治理工作進行滿意度測評，旨在從農村多元主體的角度，掌握農村食品安全治理工作存在短板，以便采取措施加以整改，提高村民對農村食品安全工作的滿意度。

2 農村食品安全軟治理的必要性和可行性

在國家優先發展農業農村，全面推進鄉村振興戰略的背景下，把軟治理嵌入農村食品安全治理，既是穩定農村社會秩序和維護村民生命健康權的現實需要，也是促進農村治理體系現代化需要。實施農村食品安全軟治理，能有效彌補單純依靠“硬治理”的不足，激發多元主體參與農村食品安全治理的內生動力，降低治理的成本，增強治理手段的靈活性和適應性，維護村民生命健康權益。

2.1 激發多元主體參與農村食品安全治理的活力

構建多元共治農村食品安全治理體系是實現農村“治理有效”“善治”目標的必要舉措。軟治理就是整合多方之力，將基層政府與村級組織、社會組織、新鄉賢、公益骨干、村民等多個體視為地位平等的治理主體，充分尊重他們的主體性地位，激發他們參與食品安全治理活力，群策群力共治農村食品安全。

2.2 彌補單純依靠“硬治理”的不足

國家制定的“硬法”和政府的“硬行為”雖然長期是農村食品安全治理的壓艙石和穩定器，但農村社會存在的村規民約、行業協會章程等“軟規則”同樣具有約束力，具有巨大的治理效能。將這些軟規則嵌入農村食品安全治理，鼓勵多元主體共商共治，合理分配食品安全治理權利與義務，并與國家制定的“硬法”和政府的“硬治理”有機結合起來，塑造剛柔并濟的治理風格，有利于對“硬治理”進行超越和糾偏，降低治理成本，提升農村食品安全治理成效。

2.3 增強農村食品安全治理的靈活性和適應性

農村食品安全軟治理主張在遵守國家制定的食品安全法基礎上，遵循新時期農村“自治、法治、德治”治理要求，結合農村實際，制定食品安全村民自治章程、管理規范、農村食品行業自律制度等。同時，通過構建農村食品安全自治制度、鼓勵農村多元主體參與、充分發揮村民自治作用，能有效分析并解決農村食品安全存在的問題，健全完善農村食品安全治理體系。

2.4 維護村民生命健康權

生命健康權是人生存和發展的基礎，沒有了這項權利，一切都是空談。農村地廣人多，蘊藏著巨大的消費潛力，一些山寨假冒偽劣食品在城市難以銷售，流向農村市場，加之農村食品經營者、消費者安全健康意識淡薄，成為了非法食品傾銷之地。一些“黑工廠”“黑窩點”“黑作坊”在農村的非法生產經營食品行為，在一定程度損害了村民的生命健康權。吸納社會多元主體參加農村食品安全治理，能及時發現農村食品生產加工、運輸、銷售等環節存在的違法和犯罪行為，消除安全隱患，最大限度地維護村民生命健康權。

3 推進農村食品安全軟治理的路徑構建

3.1 厘定政府屬地責任、強化政府農村食品安全治理職能

從硬治理到軟治理，首先要鼓勵多元主體參與農村食品安全治理，打破政府唱“獨角戲”和“一家獨大”的格局，通過厘定政府屬地責任、建設服務型政府，強化政府農村食品安全治理職能，有序推動軟治理的實施。推進農村食品安全軟治理，就是政府在農村食品安全治理過程中必須有位、有為、有責，從治理理念、安全行政執法、宣傳教育、安全考核等層面對傳統的治理思維和治理方式進行革新，強化政府農村食品安全治理職能。這是基于在農村食品安全多元共治體系構建中，政府是最大責任主體，這就要求政府要設立農村食品安全治理機構、建立一支“愛農村、愛農民、懂食品”的治理隊伍，開展農村假冒偽劣食品治理行動、運用“互聯網+大數據”建立農村食品安全可追溯體系；另一方面，構建和諧穩定農村社會秩序和實施農村食品安全治理離不開政府的指導和引導，政府要嚴格履行屬地管理責任、加強農村食品安全治理能力建設、強化對農村食品生產經營主體的全面監管，按照“四個最嚴”要求抓好抓實抓細農村食品安全治理。

3.2 加強村級組織食品安全治理能力建設

村級組織是農村治理的核心，是鄉村振興的保障。提升村級組織食品安全治理能力，關鍵在人。一是村級組織要以黨建為抓手，吸收本村優秀人才加入黨組織，吸引高校優秀畢業生、科技致富帶頭人、新鄉賢到村任職，選優配強村黨組織書記和村級班子，建設一支懂治理、素質高、本領強，能適應新時代鄉村治理要求的村級干部隊伍。二是村級組織要盤活農村集體資源資產、激活生產要素、發展壯大集體經濟、增強自身可自由支配財力，才能拓展村級事務治理范圍，做到食品安全有錢可治。三是鄉鎮政府要減少對村級組織的行政干預，強化業務指導，保障村級組織自治權的獨立行使，增強村級組織在食品安全治理中的獨立性和自主性。

3.3 加強農村食品安全宣傳教育，培育農民的食品安全觀

在加強農村食品生產經營主體監管的同時，也要加強食品安全知識的廣泛宣傳，提高村民的食品安全保護意識和自我防范能力，從源頭上杜絕食品安全事故發生[7]。首先，把食品安全知識納入農村中小學相關課程，并實行食品安全校長負責制，實施食品安全教育從娃娃抓起；實施食品安全知識進村莊、進農戶，做到家家知、戶戶曉。其次，要加強食品生產經營主體的學法、懂法、守法教育，自覺落實食品安全主體責任、規范食品安全市場行為。再次，加強《消費者權益法》在農村的宣傳力度，提高農村居民的維權意識；建立完善維權途徑，在村民權益遭受損害時合法維護自身利益；利用假冒偽劣產品開展現場辨別教育，提高村民的辨別產品能力，引導村民購買食品單純注重價格便宜向質量、價格并重轉變，培養科學的消費理念。最后，加強信息化和網絡化建設和村級網站、微信公眾號等智慧鄉村平臺建設，通過宣傳欄、廣播、電視、微信公眾號等媒體做好食品安全宣傳工作，讓村民在潛移默化中形成良好的食品安全觀。

3.4 構建農村食品安全治理軟機制，促進社會合作

硬治理強調以“硬法”為基礎和政府治理行為的“硬”；軟治理強調以“平等協商”“達成共識”，注重多元主體的共同利益，這種柔性手段積極鼓勵農村多元主體積極參與食品生產加工流通銷售各環節的監督，參與食品安全村規民約的制定，配合政府做好食品安全宣傳和行政執法工作，形成良好的農村食品安全共治格局。如何構建這種共治格局，需要從以下幾方面著手：① 建立健全農村食品安全村民自治機構，制定村民參與食品安全相關制度，賦予村民相應職責、權利，明確參與流程和方式，提升村民參與率，突出村民食品安全自治主體地位。② 搭建多元主體參與村級事務協商民主平臺，實現協商主體多元化，針對農村食品安全等公共問題進行共商共議，實現農村食品安全社會共治。③ 建立村務信息資源共享機制，建立農村食品生產經營主體信息數據庫，定期公布農村食品監督檢查結果，接受村民監督，保障村民的生命健康權益。④ 建設農村食品信用體系，建立食品生產經營者信用檔案，推行農村食品生產、加工、經營戶“紅黑榜”制度，對獲得“紅榜”主體進行廣泛的宣傳和扶持；對“黑名單”主體進行曝光并給予嚴厲懲處，督促農村食品生產、加工經營主體提高誠信守法意識。⑤ 建立農村食品安全有償舉報制度，鼓勵多元主體參與農村食品安全治理。

4 結語

2018年修正的《中華人民共和國食品安全法》強調“食品安全工作實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治”，提出堅持多元主體參與食品安全治理，打造農村食品安全社會共治格局。可見，社會共治是農村食品安全治理的必然選擇。實踐中，政府為主導的硬治理和軟治理是農村食品安全治理的主要模式，硬治理主要依靠政府通過權力下沉、資源下沉等方式開展農村食品安全治理，具有治理主體單一性、一元化特征，治理手段管制性、壟斷性特征；與硬治理不同，軟治理主要依靠多元主體在平等交流、民主協商基礎上制定普遍認同的內部規范，依靠自律互律機制、利益驅動、社會輿論、道德評價、制度約束、協商合作等途徑實施農村食品安全軟治理，對構建社會共治格局，激發農村食品安全治理內生動力，具有適應性較強、執行效率高，是未來農村食品安全治理的發展趨勢。

需要強調的是，提倡農村食品安全軟治理并不排斥硬治理，二者相互依賴、剛柔相濟的關系，在全面推進鄉村治理體系現代化都是不可缺少的。因此，在保證硬治理有效運行的前提下，在農村食品安全治理中靈活嵌入軟治理，能有效增加治理的靈活性和韌性。概而言之，構建農村食品安全軟硬協同共治格局，做到軟硬兼容，有利于實現農村食品安全“善治”目標。