《上海市城市道路精細化管理導則》解析

彭慶艷

［上海市城市建設設計研究總院（集團）有限公司，上海市 200125］

0 引 言

2019年8月21日，《上海市城市道路精細化管理導則》（滬道運規[2019]19 號文）（以下簡稱《導則》）發布實施。作為國內首部道路精細化管理導則，它體現了上海市“像繡花一樣精細”的城市管理和道路建設水平。解讀其編制目的、技術要點和主要條文內容，有助于更好地理解和執行該《導則》。

1 編制背景和適用范圍

1.1 編制背景

2016年1月，上海市開展了綜合交通管理補短板工作，著力解決交通中的難點問題、焦點問題[1]。2017年3月，習近平總書記在十二屆全國人大五次會議期間參加上海代表團審議政府工作報告時強調“城市管理應該像繡花一樣精細”，上海應走出一條符合超大城市特點和規律的社會治理新路子，提升社會治理能力，增強社會發展活力。2018年1月，上海市委辦公廳發布了《貫徹落實〈中共上海市委、上海市人民政府關于加強本市城市管理精細化工作的實施意見〉三年行動計劃（2018—2020年）》。2018年起，上海市交通委員會陸續開展了樣板路、示范路、精品示范路創建工作。為了總結上海市近年來城市道路精細化管理的經驗，更好地指導城市道路的精細化管理工作，上海市道路運輸局組織開展了《導則》編制工作。

1.2 精細化管理的含義

道路精細化管理的目的是為各種出行者提供更好的服務，涉及到道路的硬件設施和軟件管理，單單依靠道路的日常養護管理遠遠不夠。因此，精細化管理是一個廣義的概念，既包括道路設計、施工、養護和管理全過程全壽命周期，又包括道路范疇內的人行道、非機動車道、機動車道、公交站、附屬設施等全要素。

同時，精細化不是一個一成不變的標準，它是一個隨著時間發展和需求調整而變化的動態目標。本次《導則》編制通過案例總結和城市對標兩種手段，結合近年來的工程實踐及效果評估，對標東京、廣州等國內外城市管理最高水平，提煉總結了適用于上海市，且可復制、可推廣的精細化管理理念和手段。

《導則》遵循高質量、高標準、高水平的要求，旨在打造品質更高、環境更優、體驗更佳的具有上海特色的城市道路。

1.3 適用范圍

《導則》是上海市城市道路精細化管理工作的技術性文件，指導上海市城市道路設計、施工、養護、管理全壽命周期和全要素的精細化管理工作，適用于全市城市道路精細化管理工作，包括道路新建、改建和整治工程。建筑前區等非市政道路空間的建設和管理可參照本《導則》[3]。

2 編制理念和章節安排

2.1 編制理念

按照精細化管理的含義，本次編制遵循以下六大理念：

（1）以人為本。以公眾對城市道路空間的感受為準繩，充分考慮大眾活動的舒適性、安全性、便捷性。

（2）綠色生態。倡導鼓勵綠色低碳出行，促進城市道路環境與自然和諧共存。

（3）安全有序。整理優化城市道路地面空間，集約設施整合，引導有序出行。

（4）設施友好。從使用者的需求出發，統籌設施類型、樣式及布置位置。

（5）全壽命周期。精細化“設計—施工—管理—養護”全壽命過程，提升城市道路使用性能。

（6）全要素管理。實現城市道路空間內各類要素一體化，提升道路設施全要素管理水平。

2.2 與相關規范的關系

《導則》以現行標準規范為基礎，對涉及到城市道路精細化管理的內容進行重點提升和強調，并推廣當前城市道路管理新理念。條文主要分為以下4 類情況：一是現行規范、標準不一致的條款，一般取較高標準，同時現行規范、標準不能滿足精細化管理要求的，提高相關技術標準；二是現行規范、標準中僅作原則性規定的，因地制宜地進行細化；三是現行規范、標準缺少規定的，進行補充完善；四是針對目前道路設計、施工、養護和管理工作在執行規范、標準過程中的薄弱環節，重點強調規范指標和技術要求。

2.3 章節安排

《導則》以道路設施的不同空間為載體，統一編寫全壽命周期所涉及的設計、施工、養護和管理條文。在設計、施工階段就考慮后期管養的需要，并按照道路服務對象“行人—非機動車—公交—小汽車”的綠色交通優先次序編排[4]。

《導則》共設置7 個章節，其中：“總則”明確編制目的、原則和適用范圍；“慢行交通”“公共交通”“機動車交通”“附屬設施”“交通管理”“掘路和日常養護”6 章的主要內容，從一般要求、補充要求、細化要求、提標要求、強調要求和養護要求等方面進行規定。

“總則”以外的6 個章節分別針對現狀短板和使用需求實現以下6 個精細化管理目標：一是大力提升慢行交通出行品質；二是優化完善集約便捷的公交設施；三是適當提高道路設計養護標準；四是有效協調附屬設施的相互關系；五是著力加強交通精細化管理水平；六是著重強調道路掘路與日常養護要求。

3 主要技術要點解讀

3.1 慢行交通

3.1.1 細化人行空間，保障步行路權

為強調街道公共空間功能，提高步行交通出行品質[5]，規范人行道空間利用，《導則》在人行道的一般規定中細化界定了步行空間組成，補充提出了“人行空間”的概念。“人行空間”概念包括設施帶和人行有效通行空間兩部分，其中人行有效通行空間由人行道及建筑前區的有效通行空間共同組成，如圖1所示。

圖1 人行道及建筑前區空間布置示意圖

《導則》改變了以往僅規定人行道最小寬度值的做法，給出了不同地段道路人行空間寬度、人行有效通行寬度兩個最小值，補充規定各級道路的人行有效通行寬度均不得小于1.8 m，并強調行道樹、市政桿件、非機動車停車位應集中布置在人行道左側的設施帶內，嚴禁侵占人行有效通行空間的凈寬、凈高等限界。

3.1.2 改善人行道鋪裝，提高步行舒適度

上海市既有的人行道鋪裝多采用200 mm×100 mm規格的混凝土質磚，存在板塊小、縫隙大、基層易損壞、面層平整度低等問題。為了改善人行道鋪裝平整度，《導則》推薦，一般地區采用500 mm×500 mm 水泥混凝土預制板，并參照日本人行道設計標準提高材料和施工的相關指標：單塊磚抗壓強度由現行規范的30 MPa 提高到35 MPa，拼接縫寬度由5 mm提高至1～3 mm，黏結層水泥砂漿由M10 提高到M15，路基壓實度由90%提高到92%。

針對道路不同路段和節點鋪裝風格不統一、標高不一致的問題，《導則》補充提出：人行道應與建筑前區一體化設計，相交道路的鋪裝宜合理過渡；人行道修復采用的面層鋪裝的材質、尺寸、色彩等均應接近原有材料，并應保證施工質量和周期。

《導則》強調，行進盲道應保持連續、順直，桿件、電箱、井蓋等障礙物設置應避讓盲道，確有困難時應采用“隱形井蓋”以保證盲道的連續性。為減少地塊出入口與盲人之間的沖突，推薦行進盲道一般設置在靠近行道樹樹池一側，距離樹池25～50 cm 為宜。當人行道外側有圍墻、花壇或綠化帶時，行進盲道可靠近人行道外側設置。

3.1.3 補充非機動車道設計參數，改善騎行條件

為完善上海市既有的約100 km 禁非道路的非機動車道[6]，避免今后新建道路禁非現象發生，《導則》強調，除快速路和特殊區域外，城市各等級道路均應設置連續的非機動車道，并補充提出不得隨意壓縮非機動車道寬度，其最小寬度不宜小于2.5 m，在中心城區特別困難的情況下，其最小寬度可壓縮至1.5 m。針對個別路段平縱線形較低的問題，《導則》補充提出，非機動車道平面最小半徑不應小于40 m，最小坡長不宜小于30 m。

3.2 公共交通

為落實上海市創建公交都市的總體要求和公交優先的發展理念，結合上海市道路設施條件、交通運行特征，《導則》補充細化了港灣式公交站微更新改造的設計方法，包括利用人行道、非機動車道、機非分隔帶及部分機動車道寬度，采用微更新手段增設港灣式公交站，以及增加保障行人和自行車交通安全的相關措施。《導則》細化了港灣式車站寬度指標：主、次干路和交通量較大的支路上的車站，宜采用港灣式停靠站，站臺寬度應取2.0 m，當條件受限制時，最小寬度取1.5 m，極限值可取1.0 m。

《導則》補充細化了公交站點周邊換乘接駁配套設施布置要求，提升公交乘客的出行體驗。軌道交通車站周邊宜緊湊布置公交車站、出租車限時停車區、非機動車停車區等設施，任意兩種交通方式間的步行距離不宜大于100 m。軌道交通出入口所在道路的最小人行有效通行空間寬度提高至3 m，非機動車道最小寬度提高至3.5 m。

3.3 路面質量

為延長道路使用壽命，需提高或強調路基路面的設計及養護標準，因此在設計施工技術指標選取時就要充分考慮后期養護管理的要求。《導則》提高了機動車道的技術指標：主干路、次干路、支路的最小路基回彈模量由現行規范的30 MPa、20 MPa、20 MPa 提高至40 MPa、30 MPa、25 MPa；次支路橋臺與路堤相鄰處使用年限內的容許工后沉降由0.2 m 提高到0.1 m；路面壓實度馬氏密度由96%提高到98%。《導則》在機動車道養護標準方面，提高了路面行駛質量評價指標RQI 和IRI，以及路面損壞狀況評價指標PCI 和路面綜合評價指標PQI，提高幅度為5%～10%。

3.4 附屬設施

3.4.1 整合附屬設施布置，優化空間布局

針對人行道上附屬設施雜亂、人行有效通行寬度不足的突出矛盾，集約節約用地，協調管線、桿件、箱體、交通安全設施、無障礙設施，以及道路綠化、非機動車停車等相關附屬設施之間的關系，采用合桿、合箱[7]等手段，將相關設施集中布置到人行道設施帶內。

3.4.2 協調道路綠化布置，確保交通安全

道路綠化帶是道路分隔的一種形式，針對現狀道路空間資源有限的實際困難，《導則》補充提出了不同道路分隔帶綠化設置要求：車道規模6 車道及以上的主、次干路宜設置中央分隔綠化帶，條件受限時也可設置花箱等形式的隔離欄；車道規模4 車道及以下的次干路和支路一般不設分隔帶、分隔欄。當采用綠化分隔帶時，分隔帶寬度一般不小于1.5 m，分隔帶寬度不足1.5 m 時，宜采用分隔欄、花箱等進行分隔，花箱寬度宜不大于0.5 m，花箱宜采用整體性較強的材質，并應設置反光標志，反光標志高度應不低于0.5 m。

針對行道樹遮擋交通標志牌的問題，《導則》細化了道路交通綠化與交通標志之間的協調關系：行道樹設置時，應充分考慮與交通標志牌的相對關系，交通標志牌前的樹木間距可放大至18 m 左右；現狀已形成遮擋的，應根據實際情況，對喬木進行修剪或調整標志牌位置。

為保障道路基本功能，《導則》強調了道路綠化與道路限界、行車視距和路面質量之間的協調關系：宜選擇分叉較高的喬木，機動車道邊緣樹木分叉不得低于4.5 m，非機動車道和人行道邊緣樹木分叉不得低于2.5 m；視距三角形范圍內不得種植高于路面標高1 m 的喬木或灌木；采用根系處治等手段解決行道樹樹池處路面起拱、不均勻沉降等問題。

3.4.3 交通標志差異化，滿足使用功能

針對交通合桿過程中交通標志牌小型化，引起信息過載以及標志牌字體偏小、識別性低的問題，《導則》認為：交通標志牌與行車速度有關的，需滿足標志牌識別要求；指路標志的種類及尺寸應滿足《城市道路指路標志設置規程》；其他禁令、警告、指示標志具備小型化條件的，尺寸可按現行《城市道路交通標志和標線設置規范》的規定設置。《導則》強調，交通標志牌設置應綜合考慮、合理布局、集約減量，防止出現信息不足或過載的現象。

3.5 交通管理

從慢行優先的角度，協調路內停車與非機動車道的關系。《導則》補充提出內嵌式停車等路內停車與非機動車道協調布置的方法；提出路內停車分時段管理要求，以降低路內停車對非機動車通行的不利影響，提高路內停車周轉率。強調設置路內停車后非機動車道寬度不宜小于2.5 m，極限困難情況下不應小于1.5 m。

從人行道上非機動車停放規范角度[8]，《導則》強調，按照《道路非機動車停放點設置技術導則（試行）》要求, 寬度不小于3 m 的人行道應設置非機動車停車泊位。當人行空間寬度小于3.8 m 時，宜設置斜列式非機動車停車區，停車區最小寬度不應小于1 m；當人行空間寬度不小于3.8 m 時，宜設置垂直式非機動車停車區，停車區寬度宜取1.8～2 m，單個停車位寬度宜為50 cm。

為方便交叉口步行交通，《導則》細化了交叉口的道路時空資源綜合利用方案，補充提出了次支路宜設置小轉彎半徑、抬高式人行過街橫道等穩靜化設施，有非機動車道的交叉口緣石半徑由現行規范的15～20 m 調整至5～10 m[1]。《導則》強調，二次過街安全島寬度不應小于2.0 m，極限困難情況下不應小于1.0 m。

3.6 掘路和日常養護

針對道路平整度、清潔度、局部路面破損等常見問題，《導則》對掘路修復與日常養護的技術要求和標準進行了著重強調。

掘路管理方面，《導則》補充提出：修復工程在竣工1 a 以后進行復驗收，復驗收標準不低于原有標準5%折減率；各級道路兩次掘路間隔時間一般不小于1～3 a。《導則》細化了掘路修復工程在材料選擇、結構強度、施工工藝、管線保護和交通保障等方面的技術要求，強調修復后的道路狀況和技術標準應不低于原道路。

日常養護方面，《導則》補充提出了道路空間范圍內各項設施全要素管理和建立道路運營大數據系統的要求。《導則》提高了道路養護的日常巡查周期頻率要求：II 等養護的道路由每兩日巡查一次提高到每日巡查一次，III 等養護的道路由每三日巡查一次提高到每兩日巡查一次。《導則》還細化了道路橋梁日常保潔，橋頭路基沉降修復，橋梁附屬結構、地道和橋涵排水等方面的要求。

4 結 語

本文界定了精細化管理全過程、全要素的定義，對《導則》主要技術要點進行了解析，有助于對相關規定的理解和推廣，有助于推進道路精細化管理工作。