消防安全管理業務外包工作探索

常海軍

摘要：近年來，各級消防部門圍繞構建社會化消防工作格局，不斷創新工作方法，消防安全管理工作的模式越來越多樣化、規范化，社會單位越來越多的采用消防安全管理業務外包模式，一些基層消防機構也在逐步推廣此項工作。文章通過對消防安全管理業務外包工作中存在的利弊進行分析，為更好地完善消防安全管理工作提出了工作建議。

關鍵詞：消防安全管理;外包;探索

近年來，各級消防部門圍繞構建社會化消防工作格局，不斷創新工作方法，消防安全管理工作的模式越來越多樣化、規范化。隨著消防技術服務市場的快速發展，社會單位越來越多的采用消防安全管理業務外包模式，一些基層消防機構也在逐步推廣此項工作。雖然《社會消防技術服務管理規定（2016年修訂）》（公安部令第136號）及《注冊消防工程師管理規定》（公安部令第143號）對規范消防技術服務工作起到了很好的推動作用，但從日常監督檢查及社會單位反饋情況看，消防安全管理業務外包模式仍需要繼續完善。

1? 概念

消防安全管理外包模式指社會單位結合單位實際情況將本單位的消防安全管理業務，包括消防控制室的值班與管理、消防檔案的建立健全、日常消防安全巡查、定期消防安全檢查及測試、消防設施維保及檢測、日常消防安全培訓及演練等，部分或全部外包給一家或多家的消防中介機構的分包模式。消防安全管理外包是一個集責任、技術、人員及設備為一體，實現專業安全化管理形式，是單位為加強內部消防安全，降低消防安全風險，提高消防安全品質的有效辦法。

2? 消防安全管理業務外包的必要性

《消防法》明確提出“建立健全社會化消防工作網絡”，社會化也是消防工作科學發展的根本方向，其中，消防技術服務機構是很重要的一環。不論是從單位自身管理角度，還是從消防部門監管角度，只有積極發展消防技術服務機構等社會力量，推行消防管理工作的轉型，才能最大限度激發社會活力，發揮社會力量在消防管理中的作用。

從社會單位落實主體責任看，雖然近年來主體責任意識有所加強，但限于單位消防管理專業人才缺乏，難以解決管理過程中“如何管”的問題。從消防控制室達標建設工作的推進情況也可以看出，作為以生產經營為主業的單位來說，雖然消防法律法規對消防控制室的建設有著完善的規定，部分地區還專門出臺了一系列標準文件，但無論是從硬件建設，還是人員配備上，都達不到規定要求。

從消防救援機構監管情況看，各類專項整治行動要求監督檢查“橫向到邊、縱向到底”，“保姆式”的日常監管近乎常態，這樣主動大包大攬，在很大程度上不利于社會單位發揮主動性，對社會單位主體責任意識的提升起到阻礙作用。同時，專項整治行動及大量的安保任務牽制了大量基層監督人員，導致基層消防部門過多的精力投入到具體的火災隱患，而缺少對整個社會面消防安全形勢的宏觀把控和對消防基礎工作的重視。

綜上所述，要積極培育一批消防技術服務機構，承擔起社會單位消防安全管理職能，使基層消防監督人員從具體繁雜的消防技術事務中解脫出來，從直接與社會單位頻繁打交道中脫離出來，這樣既可以解決由于基層監督力量不足而導致的監管不到位問題，也可以解決社會單位消防安全“不會管”的固有頑疾。

3? 外包模式的利與弊

通過總結目前消防安全管理外包實施經驗，結合消防救援機構監督檢查情況，實施外包模式利弊共存，雖然在一定程度上規范了單位的消防安全管理工作，但也凸顯出一些問題。

3.1? 消防安全責任界定方面

《消防法》提出“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、群眾積極參與”的消防工作原則，其核心是單位全面負責。消防管理業務外包，利：可以轉移一部分消防安全責任。136號令第五十一條明確規定[1]：“消防技術服務機構有違反本規定的行為，給他人造成損失的，依法承擔賠償責任;經維修、保養的建筑消防設施不能正常運行，發生火災時未發揮應有作用，導致傷亡、損失擴大的，從重處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任。”依據該條款，單位可以在火災隱患和火災事故中依據與外包服務商簽訂的合同等文件判定雙方責任歸屬。弊：實行外包導致單位消防安全主體責任不明晰。部分單位消防安全管理業務實施外包，目的只是為了應付消防部門檢查或是轉嫁風險，而不是以提升單位整體管理水平為目的，容易造成單位對外包服務商的過度依賴，不論是日常工作，還是配合消防機構的監督檢查，都全部委托給服務商，進而導致單位消防安全責任人對本單位消防安全管理狀況不了解，未能嚴格履職盡責。

3.2? 消防管理經費投入方面

利：實施外包，單位可以減少因人才聘用或流失而花費的精力及成本（由于多方面原因，經專業培訓合格的消防控制室持證值班人員流動性較大），從消防日常維護管理這樣的非主業職能中解放出來，集中精力做大做強主業。弊：實行外包后，單位勢必在消防安全管理上一次性投資較大，同時，由于技術服務人員只負責消防安全單項工作，其余安保任務仍由單位保安隊伍負責，造成了單位在安全經費上的重復投入，這也是目前全面推行消防管理業務外包的最大障礙。

3.3? 消防安全管理質量管控方面

利：實踐證明，在單位的消防安全管理中，特別是多產權或多家使用單位建筑的消防安全管理中，實施外包，效果明顯好于分別管理、共同負責的管理方式。相對于普通社會單位來說，消防技術服務機構具有更專業的消防管理及設施維護水平，從監督檢查情況也可看出，實行外包模式的單位固定消防設施維護保養質量明顯高于未實行外包的單位。弊：從消防技術服務工作現狀看，消防技術服務市場發展不完善，處于剛起步階段，不論從技術力量看，還是從服務質量看，都與社會單位消防安全管理要求有很大差距，難以滿足日趨嚴格的工作要求。部分消防技術服務機構從業人員專業水平不高，多數為從土建、水電等行業轉行從業，未經系統學習，影響了服務質量。從監督檢查情況也可看出，部分檢測單位出具的檢測報告存在反映情況不完善、不真實的現象。同時消防技術服務監管機制不完善也在一定程度上導致外包服務質量不高，136號令側重于對技術服務機構資質的監管，對消防技術服務活動過程、服務質量及執業行為監管不足。

4? 工作建議

4.1? 建立外包工作管理機制

單位實行消防管理業務外包，不等于推卸掉了主體責任，而是為了更好地落實責任。單位要更好地落實消防安全主體責任，就要通過合同文件等對建筑消防設施維保、檢測、日常防火巡查、消防宣傳培訓等工作的時限及要求予以更好的規范，同時要加強對外包服務商日常工作的監督及考核，要建立消防安全管理外包監督管理制度及外包考核制度，對外包服務商服務活動及質量進行監督，指定專人負責，定期開展工作考核，并將考核情況作為下一年度合同簽署的重要依據。

4.2? 加強對技術服務機構的監管

許多消防技術服務機構出具的結論報告是消防部門做出行政行為的重要依據，也是社會單位選擇服務機構的一個主要依據。所以，消防救援機構作為監管部門，必須嚴格依法對消防技術服務機構進行監督管理，防止弄虛作假等行為的發生。要加強對消防技術服務機構管理人員和從業人員的檢查考評，積極指導他們在專業知識、職業道德、服務規范上建立一套完善的工作制度。要堅持寓服務于管理，更多地運用經濟手段、法律手段并輔之以必要的行政手段調節技術服務機構的經濟活動。要聯合工商等相關部門加強對技術服務機構運行機制、工作制度和執業行為等方面的市場監管。要糾正“輕過程”的監管模式，通過執法監督等手段，加強對技術服務機構市場行為的約束，但同時也要防止權力的過多干預，保障消防技術服務機構作為第三方單位的公正地位[2]。

4.3? 實行單位自主管理、技術服務機構協同與消防監督相結合的模式

單位與技術服務機構雙方要明確單位的管理要求，明確消防設施的監管方式，明確雙方的法律責任，避免在責任界定、設施維保及消防部門做出行政行為時出現推諉扯皮的現象。單位在選擇消防安全管理服務項目時，可以有針對性的根據自身需要選擇單項或多項服務，如選擇建筑消防設施維保、建筑消防設施檢測、消防控制室值班等相對專業的、已經上升到法律法規層面約束的項目。同時，要全面發揮技術服務機構的優勢，以其專業力量提升本單位各類人員消防業務素質，加強員工崗前培訓，定期組織開展防火業務培訓及滅火疏散演練。消防救援機構對單位的監督檢查也要突出對單位履行法定職責情況的檢查，逐漸形成“單位自主管理、技術服務機構提供服務、消防部門監管輔助”的管理模式。

4.4? 完善消防安全管理標準

安全服務的質量事關人民生命財產安全，必須建立完善的質量標準及評價體系。消防救援機構要從管理標準上下功夫，完善消防管理基本標準，從技術標準的角度對消防技術服務機構的服務質量標準和操作規程予以規范，做到行政法律法規和技術標準相配套，為社會單位和技術服務機構之間架好橋梁，做好紐帶。針對目前矛盾比較突出的消防檢測維保過程中法律責任不明晰的問題，按照利益和責任捆綁原則，在法規實施細則或地方性法規中加以完善補充，明確對技術服務結果承擔法律責任的有效期，明確消防機構出具虛假、失實文件的判斷標準。

4.5? 構建消防管理業務外包長效機制

消防安全管理不是一朝一夕的工作，人員素質的提升也不是拔苗助長的結果，要從根本上解決社會單位及消防部門現有的頑疾，推動消防技術服務普遍化、常態化，是大勢所趨。隨著消防技術服務市場的逐步發展，社會單位對消防技術服務的需求越來越強，目前的地域壟斷式格局必然被打破，服務質量會不斷提升，服務價格也將更加趨于合理化。同時，作為購買服務的社會單位來說，要根據技術服務情況完善本單位消防工作，確定安全經費投入重點方向。作為監管單位來說，消防部門要善于運用技術服務機構的工作成果，如根據對各單位消防安全評估情況，準確把握轄區消防安全形勢，確定重點盯防的區域、場所，合理調整檢查重點和頻次，強化對高危單位的監管，同時根據評估情況，為進一步完善消防基礎設施建設提供依據。這樣，三者之間協同配合，形成長效工作機制，消防安全形勢將大為改觀。

5? 結語

對企事業單位來講，消防安全管理工作是基礎性工作，對消防救援機構來講，也是占用人力最多、時間精力投入最大的工作。作為基層消防部門一員，如果還是保姆式的監管加服務模式，一味地以有限的精力投入到無限量的管理工作中，無疑是舍本逐末，不如換個思路，鼓勵企事業單位將消防安全業務管理工作外包，真正交給市場，輔之以合理的監管，共同提升社會消防安全管理水平。

參考文獻：

[1]公安部第136號令.社會消防技術服務管理規定（2016年修訂）[S].2016.

[2]中華人民共和國公安部消防局.中國消防手冊（第二卷 消防管理）[M].上海：上海科學技術出版社，2009.

Abstract：In recent years， fire departments at all levels have continuously innovated their work methods around the establishment of a socialized fire protection work pattern. The fire safety management work model has become more and more diversified and standardized. Social units have increasingly adopted the fire safety management business outsourcing model. Grassroots fire institutions are also gradually promoting this work. The paper analyzes the pros and cons of the fire safety management business outsourcing work， and puts forward suggestions for better improving the fire safety management work.

Keywords： fire safety management; outsourcing; exploration