我國網信法律法規的立法后評估

張杰 安雪芬

逐步建立起本領域制度化、規范化、科學化和標準化的立法后評估規則，充分發揮其在提高網信立法質量方面的作用，不僅需要總結吸收地方立法后評估的實踐經驗和理論內容，更需要進一步加強領導，大力推進，并在制度、組織、人員、技術、經費等方面提供強有力的保障。

自20世紀90年代中國全面接入互聯網以來，互聯網在中國飛速發展，不僅擁有超過6億的網民，還產生了世界排名靠前的大型互聯網企業。為適應互聯網的快速發展，依法治理網絡空間成為時代重任。從1994年《計算機信息系統安全保護條例》出臺至今，中國互聯網立法發展已經走過20余年，網絡空間法治建設的重要作用進一步凸顯，網信法律法規逐漸規范化和體系化。中國在邊發展邊探索的過程中，在適用現行法律的前提下，針對互聯網本身的特點，制定了大量專門性的互聯網法律、法規。

現階段我國網信法律法規包括一系列的法律、行政法規、部門規章、司法解釋和規范性文件等法律文件，涉及網絡安全、網絡信息服務、網絡社會服務等各個領域，一個規范全面、結構合理、多層次的網信法律制度體系基本形成輪廓。但是，網信法律法規在貫徹和落實過程中也出現了一些問題，為了讓網信各層次法律法規的實效得到發揮，需要加強對既有法律法規實施效果的考察，借以加強法規清理，改進立法工作，提高立法質量，這就是本文研究的立法后評估。

一、立法后評估的定位

從廣義上來講，評估是一定主體對特定評估對象之價值、發展趨勢和應用前景所進行的分析、預測和評判過程，是一項具有高度整合性的專業性活動。它是實現管理科學化、程序化的重要手段，是增強宏觀調控能力，推動管理制度創新的活力來源。

作為一種評估類型，“后評估”通常被認為是一個外來的專業名詞，在工程項目、政策評估等領域得到廣泛應用。基于其回溯性的研究性質，可以將后評估理解為一種結果或者效果評估，即主要用于回答政策或計劃是否有效達成了預期目標，是否產生了某些非預期的效果，其結果的發生可用哪些原因或影響因子予以解釋等問題。這種回溯性研究（“向后看”）與典型的前瞻性研究（“向前看”）性質不同，后者應歸屬于“事前評估”。

所謂的立法后評估，是指法律制定通過并實施一段時間以后，根據法律實施的效果來評價、評估立法本身。立法后評估既是立法活動中的一個重要階段，也是整個法治建設過程中一個極其重要的環節。評估主體進行立法后實施效果評估的目的在于，總結利弊得失，為特定法規的修改、完善、廢止提供指導和借鑒。歸根結底，立法后評估可以被理解為一項準立法活動，且往往是立法清理活動的序幕，借以實現法律、法規的“立、改、廢”;亦可以構成立法機關的一種日常工作機制，用以發現和查明法律實施的具體情況和問題，及時提出修改立法或完善執法的建議。基本上可以認為，我國的立法后評估工作是執法檢查制度的延續和發展。袁曙宏教授在《立法后評估工作指南》一書中指出，我國立法后評估工作的源頭最早可以追溯到20世紀80年代的執法檢查制度。

我國立法后評估活動開始于20世紀末，是由地方人大法工委、法制辦公室等先進行實踐，21世紀初，各地方政府、人大紛紛出臺辦法來加以規定。2004年，國務院在其《全面推進依法行政實施綱要》第18條中明確要求：“規章、規范性文件施行后，制定機關、實施機關應當定期對其實施情況進行評估。實施機關應當將評估意見報告制定機關;制定機關要定期對規章、規范性文件進行清理。”這是官方文件首次認可作為一項制度的立法后評估。2008年3月通過的《國務院工作規則》中也提出“行政法規實施后要進行評估，發現問題，及時完善。”全國人大常委會在2014年度立法工作計劃中就明確提出，要進一步完善立法后評估機制，推動這項工作逐步實現常態化、規范化。2015年通過的《中華人民共和國立法法》修改案第63條新增了立法后評估的規定：“全國人民代表大會有關專門委員會、常務委員會工作機構可以組織對有關法律或者法律中有關規定進行立法后評估。評估情況應當向常務委員會報告。”這說明，在我國，立法后評估不僅得到了官方文件的公開認可，而且已成為部分立法機關或立法辦事機構的常態性工作。

我國網信領域的立法后評估工作，也處于逐漸普及和日益規范化、制度化的過程之中。研究網信法律法規立法后評估，首先要做的工作就是摸清網信領域法律法規制定發布情況，這是開展評估的前提和基礎。

二、我國網信法律法規體系構成

現階段我國網信法律法規中，有的由全國人民代表大會常務委員會制定，有的由國務院制定，有的由國家相關部門制定，它們共同構成了我國網信法律法規體系的主體內容，涵蓋了互聯網安全立法、互聯網信息服務立法、互聯網社會服務立法等方面，關涉行政、民事、刑事等部門。為進一步了解我國網信領域的立法情況，我們分析了現行有效的88份網信法律法規，這些法律法規主要聚焦專門性立法和關聯性較強的立法，從中可以更加直觀地顯示網信法律法規體系結構與特點。

88部法律文本中，由我國網信辦頒布的部門規章與規范性文件共36部。就整體數量來看，自網信辦成立后我國現有法律體系中涉及網信法律法規的法律有5部，行政法規6部，部門規章28部，司法解釋12部，規范性文件37部。各效力級別的立法均有，部門規章與規范性文件居多，效力等級高的法律與行政法規較少。網信辦成立后其單獨發布或與其他部門聯合發布的法律法規共有36部，因發布主體級別限制，該類主體之下僅有部門規章和規范性文件兩種效力級別的法律文件，其中部門規章8部，規范性文件28部（見圖1）。

從體系建構上看，目前我國網信法律法規基本形成了以專門性法律為基礎，其他法律文件為配套的法律體系。在專門性法律方面，網信領域基本完成網絡安全立法、網絡社會管理、網絡信息服務等大方向的立法頂層架構，網絡立法輪廓成型。從發文年份上看，以五年為界，網信法律法規數量在不斷遞增，不同位階的法律法規均有更新（見圖2）。從內容上看，目前我國網信法律法規包括兩大類：部門法內容和網絡專門性法律規范。從部門法標準看，現階段網信立法呈現出行政立法為主，民事、刑事立法為輔的立法形式，強調專門性法律法規與一般性法律法規之間的聯系，便于司法實務工作的開展。從網絡專門性法律角度看，現階段我國網信法律法規涉及網絡安全立法、網絡社會管理、網絡信息服務等各個方面，緊跟時代發展步伐，針對現實發展需要進行立法規制。

三、我國網信法律法規制度體系存在的主要問題

經過20多年的發展歷程，我國網信法律法規制度體系建設取得了有目共睹的成就，網絡綜合治理體系建設不斷取得新進展，網絡安全立法不斷完善。2016年《中華人民共和國網絡安全法》、2021年的《中華人民共和國數據安全法》和《中華人民共和國個人信息保護法》，均是網信立法全局性的頂層設計。網絡信息服務立法也在不斷完善，《互聯網信息服務管理辦法》奠定了中國互聯網信息服務管理的基礎。《互聯網新聞信息服務許可管理實施細則》《互聯網新聞信息服務新技術新應用安全評估管理規定》等配套法規，使得信息服務立法更加全面。網絡社會服務管理立法也在不斷發展，交通運輸部七部門發布的《網絡預約出租車經營服務管理暫行辦法》，有效滿足了社會公眾多樣化出行要求，促進了出租汽車行業和互聯網融合發展，進一步規范了網絡預約出租車經營服務行為，保障了運營安全和乘客合法利益。而2016年的《互聯網直播服務管理規定》，則為我國互聯網直播領域實現規范化管理提供了法律依據，促進了互聯網直播行業的健康有序發展。

網信法律法規制度體系在取得成就的同時，也暴露出一些值得關注的問題。

第一，立法主體層級問題。網信領域除了有限的幾部法律之外，立法主體多數為行政機關，國務院制定的行政法規占比很小，其他絕大多數為國務院各部門制定的規章，一方面說明網信立法主體層級效力有待提高，另一方面說明網信立法行政化色彩濃厚，部門化現象普遍。

第二，“多頭立法”帶來法律執行方面的困難。由于“多頭立法、政出多門、各說各話”，法律之間的交叉、矛盾和重復在所難免。在執法時，立法的分散化容易導致行政機關職責不明、權限不清、重復執法和互相推諉。例如公安機關負責管理《計算機信息系統安全保護條例》《中華人民共和國計算機信息網絡國際互聯網管理暫行規定》，但與之有內容交叉的《中華人民共和國電信條例》《互聯網信息服務管理辦法》則主要由電信管理機構執法，在兩者對某規定有不同理解時，極可能出現部門保護主義，或者部門推諉的現象，使得網絡服務提供者、網絡用戶等群體無所適從，極大地損害了社會公眾對于法律的認可度，影響法律實施效果，損害法律權威。

第三，部分法律規定不明確造成司法困境。網信法律法規中部分法律規定不明確，導致實踐中難以操作。例如《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》中對于駕駛人基于互聯網出行平臺提供勞務是否應認定為勞動關系沒有明確規定，而傳統勞動關系的認定標準無法適應平臺經濟發展產生的新型勞動關系，在勞動關系不能被明確認定的情況下，“全職”司機的勞動權益很容易受到傷害。因此為了提高立法質量，促進嚴格執法和公正司法，網信法律法規的立法后評估勢在必行。

四、通過立法后評估改進我國網信法律法規制度體系

網信領域立法經歷了從初步摸索到逐步成熟的歷程，體系逐漸成形。但是，法律作為調整社會關系的重要規范，并不意味著越多越好，一個社會法治水平高低在于立法質量而不是數量。立法也不應該是鴨子下蛋，一旦完成扭頭不管。認真審視現有網信法律法規的缺陷，找出問題所在，并隨之進行完善，應亦是現階段我國立法的重心之一。例如，2019年全國人大及其常委會制定法律4件，修改法律13件，通過有關法律問題和重大問題的決定5件。2020年全國人大及其常委會制定法律8件，修改法律9件，通過有關法律問題和重大問題的決定10件。這樣的立法工作部署帶來的好處是，減少現行法律法規中的“僵尸條款”數量，通過“立法回頭看”檢視舊法的方式從源頭上解決法律規范的重復、交叉和沖突問題，為現有法律注入活力。在立法發展過程中，立法后評估日益成為全國普遍開展的一項立法工作，無論是法律、行政法規，還是地方性法規，均先后針對它們開展了大量的立法后評估活動。

要了解法律實施成效，僅分析條文是不夠的，還需結合社會實踐與執法、司法過程分析法律的貫徹和落實情況，進而對法律法規進行全面分析，力求精準、專業地得出立法后評估報告，并將其作為已完成立法工作的效果反饋，為正在進行的立法工作提供參考。基于互聯網的無國界性、虛擬性、開放性、衍生性等特點，網絡空間的治理比現實物理空間的治理難度更大。對網信法律法規進行立法后評估，可以從下述幾個方面助力網信法律法規制度體系的改進和完善。

第一，通過立法后評估，及時發現網信法律法規體系本身存在的問題。

立法后評估的對象是現行有效的各種法律、法規。網信法律法規多是對互聯網新興事物和行為的規制，且數量多，范圍廣，如果不以整體性觀點來看待，難免會只見樹木不見森林。當我們分析88份法律文本時，很快就看到這些法律文件名稱上的一個共性：如“xx管理辦法”或是“xx管理規定”，由此可以判斷，現階段我國互聯網領域立法“管理”色彩濃厚，呈現出立法主體行政化、部門化的特點，以致有學者認為“中國網絡的諸多立法幾乎都是管制法而沒有權利法”。此外，當我們對2016年網信辦發布的《互聯網直播服務管理規定》（以下簡稱《規定》）單獨做立法后評估時，發現這部法律主要規定基本能夠落實到位，且能發揮重要作用，但是實踐中也存在不少問題，比如，該規范性文件有待于和國家層面的新要求進一步銜接，也有待于和網絡直播的新形勢銜接，還有，該《規定》與配套的規范性文件《關于加強網絡直播規范管理工作的指導意見》存在不協調之處，兩個文件中關于網絡直播平臺主體責任的認定標準存在不一致，等等。這些在評估報告中均有體現，對《規定》的修改具有參考價值。

以上情況都會影響本領域法律法規的基本質量。對現階段網信立法進行體系梳理和文本分析，可以發現現存法律制度的不足，進而調整平衡國家立法權力和公民權利的制度設計。例如，立法在突出行政立法主導同時，適當增加對公民權利保障的比例和內容，積極采取措施改變現有制度中“權力-權利”“權利-義務”立法結構失衡局面，切實體現網信法律的科學性和民主性。在未來修訂相關法律法規時，可以進一步關注法律法規和公共政策、配套法規之間的協調一致。

第二，通過立法后評估，發現法律空白，增強立法的前瞻性。

互聯網發展過程中新技術、新業務的出現，對現有法律帶來巨大挑戰，例如云計算、大數據的發展就對數據安全、個人信息保護等制度帶來了新的影響。“互聯網+”所代表的互聯網與傳統行業的融合也存在許多新問題。網信立法體系建設與現階段我國互聯網發展形勢不相適應，具有滯后性。在維護網絡安全方面，2016年11月7日全國人大常委會發布的《中華人民共和國網絡安全法》作為我國互聯網領域一項基本的法律制度，具有里程碑式的意義。但是目前，我國在網絡信息立法方面的空白依舊很多，需要相繼出臺相應的基礎性法律以不斷完善我國網絡信息立法體系。例如，中國社會科學院2009年3月2日發布的《法治藍皮書》中指出：“信息處理和存儲技術的不斷發展，我國個人信息濫用問題日趨嚴重，社會對個人信息保護立法的需求越來越迫切。”針對現階段互聯網相關法律文件進行立法后評估，一方面有利于加強我國互聯網領域的頂層設計，發現立法空白，診斷法律內部的矛盾，實現立法體系的統籌完善;另一方面有利于改變“被動”立法模式，準確把握互聯網發展動向，指導中長期立法規劃的制定，扭轉現階段立法滯后的局面。因此，只有充分發揮法律的規制、引領作用，才能從根本上解決現階段我國網信立法“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的應景式、被動式的立法現象，形成網信立法的全盤規劃和頂層設計觀。

第三，通過立法后評估，準確查找網信法律法規執行中的問題。

法律法規發揮作用的基礎在于執法工作開展的方式與效果，執法的好壞，直接關系到法律法規能否得到全面正確的實施，關系到經濟社會秩序能否得到有效維護，關系到人民群眾合法利益能否得到有效維護，關系到依法行政能否真正落到實處。網信領域較早就開啟了執法檢查和立法后評估等工作。立法后評估工作和執法檢查制度有著天然的密切聯系，前者是后者的延續和發展，但是，兩者之間亦存在重要區別。執法檢查目的旨在改善執法現狀，提高執法水平，貴在檢查監督;立法后評估目的在于掌握法律法規的文本質量和實施效果，達到改善立法質量，實現“立、改、廢”的目的。因此立法后評估的內容更為廣泛，不僅關注法律、法規的實際效果，而且著重于制度設計的合法性、合理性和可操作性。

根據2017年監督工作計劃，全國人大常委會執法檢查組于2017年8月至10月對2012年《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》和2016年《中華人民共和國網絡安全法》的實施情況進行了檢查。網絡安全法是2017年6月1日開始實施的，對一部新制定的法律實施不滿3月就啟動執法檢查，這在全國人大常委會監督工作中尚屬首次。全國人大常委會在《網絡安全法》實施當年就開展執法檢查，是為貫徹落實習近平總書記關于“要樹立正確的網絡安全觀”的重要指示精神，督促有關方面進一步加強法律宣傳，增強全社會網絡安全意識，抓緊配套法規政策制定，確保法律有效實施。執法檢查期間，執法單位反映，作為網絡安全管理方面的基礎性法律，網絡安全法不少內容還只是原則性規定，真正“落地”還有賴于配套制度的完善。因此，執法檢查報告指出：“網絡安全法雖然對數據安全和利用作了規定，但現實中數據運用比較復雜，數據脫敏標準、企業間數據共享規則等，仍然需要有關法規規章予以明確;網絡安全法僅明確了關鍵信息基礎設施運營者數據出境需要進行評估，但其他網絡運營者掌握的重要數據出境是否進行安全評估，尚待進一步明確。”

這次檢查對網信法律法規制定、修改和實施均產生了深遠的影響。執法檢查不僅發現了網信法律法規實施中的困難和漏洞，并且對網信法律體系完善起到了指引作用。在中央立法統籌層面，全國人大及其常委會明確了網信辦在網絡空間對于《中華人民共和國反恐怖主義法》《中華人民共和國英雄烈士保護法》《中華人民共和國密碼法》等法律的實施予以支持和監督。此外，2019年，中央網信辦發布了《數據安全管理辦法（征求意見稿）》，向社會公開征求意見，明確了個人信息和重要數據的收集、處理、使用和安全監督管理的相關標準和規范。當前，《中華人民共和國民法典》的正式實施，《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》以及《關鍵信息基礎設施安全保護條例》等最新立法，充分彰顯了中國特色、實踐特色和時代特色，為完善我國網絡安全“四梁八柱”的法律法規體系，提升國家網絡與信息安全治理能力奠定了堅實基礎。后疫情時代經濟社會發展會面臨新的機遇和挑戰，為了全方位推進國家治理體系和治理能力現代化，進一步提高管網治網能力，需要依據立法后評估結果，對現有法律進行立、改、廢，提高立法質量。

第四，通過立法后評估，推動網信立法與國際接軌。

由于互聯網的無國界性，網絡空間的治理已不局限于某個國家的管轄范圍，法律的全球化加快。西方國家的互聯網發展較早，具有豐富的立法經驗。現如今西方發達國家在國際網絡規制的制定中占據主導地位，大部分與網絡相關的協議與公約都包含了其利益訴求和價值主張。隨著數字經濟全球化的快速發展，中國作為全球互聯網產業的引領者之一，不僅需要借鑒域外的立法經驗，更需要積極參與國際網絡空間的治理和國際規則的構建，提出有利于自己的主張。通過立法后評估，我們不僅可以了解我國網信法律法規的現狀與不足，還可以發現我國網信法律法規和域外立法之間的差距，取長補短。立法接軌國際，才能掌握制度性話語權，才能更好地保障國內企業的利益、維護國家利益。

五、結語

經過多年實踐，我國的立法后評估工作從萌芽到探索，從起步到逐步發展，已經成為改進立法工作、提高立法質量的重要機制。這項制度雖然還處于起步建立階段，但是已經取得了積極的成效，這為網信領域法律法規的立法后評估工作奠定了良好的基礎。網信領域現有法律法規數量眾多，涉及面廣泛，網信法律和傳統部門法之間也尚未形成流暢的銜接機制，此種情況下發揮立法后評估的優勢，對于保障現行法的實效性更為合理和有效。我國目前并未明確規定立法后評估制度的具體內容，各省市的立法后評估制度不盡相同，但在基本原則和一般性指標方面具有相似性，可為網信法律法規立法后評估工作提供豐富而有價值的參考和借鑒。總之，逐步建立起本領域制度化、規范化、科學化和標準化的立法后評估規則，充分發揮其在提高網信立法質量方面的作用，不僅需要總結吸收地方立法后評估的實踐經驗和理論內容，更需要進一步加強領導，大力推進，并在制度、組織、人員、技術、經費等方面提供強有力的保障。

（張杰為中央民族大學法學院副教授，安雪芬為中央民族大學法學院碩士研究生）

責任編輯：馬莉莎