上海市健康教育評估體系研究

卞宏毅，俞銘敏，魏曉敏，顧沈兵

2009年，中共中央、國務院頒發的《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》明確指出，公共衛生體系需要“加強績效考核，提高服務效率和質量”，促進公共衛生服務的均等化。對健康教育工作績效科學考核與管理，切實提高健康教育公共服務能力，成為新時期繼續完善健康教育與健康促進體系建設的迫切需要。雖然國內外有關績效考核的理論與方法已經相對成熟，并且在相關領域尤其是醫療領域也有豐富的實踐經驗。但在我國，衛生系統開展的諸多績效考核研究和實踐基本在醫療衛生領域，在公共衛生領域的很少，而在健康教育體系的考核評估研究幾乎是空白。我國健康教育服務功能覆蓋面廣，涵蓋各種疾病宣傳教育、健康促進等眾多職能，在缺乏相關評價指標體系和經驗共享的情況下，科學設計全面反映健康教育體系工作的考核框架、構建考核指標體系、實現績效的綜合評價以及將上述理論研究結果付諸實踐并確保其可操作性等一系列關鍵技術問題就顯得尤為重要。

上海市健康促進中心作為上海市衛生預防、健康教育的綜合管理、組織實施和科研管理機構，負責對全市健康教育工作的指導和評估。一直以來，上海健康教育的考核評估工作都是根據年初計劃臨時制定考核方案，尚未形成固定的、模式化的考核評估體系，需要加以改善。現階段，應客觀、準確地評價與改進上海區健康教育工作的考核體系，并根據相關標準，將各項指標細化、具體化、制度化、可操作化，初步建立上海區級健康教育考核評價指標體系。在進行區健康教育考核評估體系研究與實踐中，科學設計全面反映區縣健康教育的考核框架、系統收集與篩選考核指標并建立指標體系、實現績效的綜合評價、確保科學可操作的實施等一系列關鍵問題尚待解決。因此，應借鑒國內外其他領域成熟的理論與方法，緊密結合上海區健康教育工作的特點，系統研究評價健康教育考核指標體系及綜合許多國家都建立和發展了其衛生系統的績效框架，用于監測、評價和管理衛生系統的績效，從而保證系統的有效性、公平性、效率和質量。

1 資料與方法

1.1 研究資料

本研究根據國家衛生健康委員會以及上海市衛生健康委員會頒布的相關文件，包括《健康教育專業機構績效考核辦法（試行）》《2005-2015年全國健康促進區縣建設項目方案（改）》《國家衛生城市標準指導手冊》《國務院關于進一步加強新時期愛國衛生工作的意見》《健康教育事業發展十三五規劃框架》《全國愛國衛生運動委員會關于印發國家衛生城市標準（2014版）的通知》《全國健康教育專業機構工作規范》《全民健康素養促進行動規劃（2014-2020年）目標》《上海市健康教育工作規范》《上海市健康教育十二五規劃》《市衛生計生委關于進一步加強本市健康教育工作的通知》《衛生部關于印發（國家基本公共衛生服務規范（2011年版））的通知》等文件。課題組成員認真學習、反復比對，摘錄出核心信息。

1.2 研究方法和對象

1.2.1 成立研究小組

本次課題小組成員總共有6人，其中正高1人、教授1人、中級2人、初級2人。研究小組的任務主要是通過內部討論，先形成一套指標體系。形成了初步的6個一級指標、18個二級指標以及54個三級指標的區縣健康教育評估體系指標。

1.2.2 開展深度訪談

選擇上海市健康促進中心7名中層干部、1名本中心副主任、大學教授2人、市衛健委專家2人，區衛健委專家1人，共13人為本次研究的訪談對象。學歷均為本科以上，健康教育工作經驗豐富，且多數專家均有國外學習參觀等經歷。將初步形成的指標體系先通過電子郵件提前發送給專家，后采用專家深度訪談法，對13位專家進行深度訪談。然后，對指標體系進行二次修訂完善。去除措辭不準確、含義模糊、定義不清的指標，加入實際可操作、可應用指標。

2 結果

2.1 專家對一級指標“組織保障”的意見

在“人員保障及職責分工”指標中，專家認為要把專兼職人員提高到不少于5人，認為不少于2人的要求太低。人員保障方面：每個區縣疾病預防控制中心（簡稱“疾控中心”）從事健康教育與健康促進專（兼）人員不少于2人，專家認為太少，有區都有4個人了，還是人手不夠。建議應該是按照每萬人口配多少人；經費保障部分：僅僅查看經費預算和撥付清單不夠，那投入多少才算合理，應該有一個標準。

2.2 對“健康教育網絡建設”的意見

專家建議開展和健康相關活動，不僅限于衛生日，比如開展健康城市、交通安全等相關宣傳活動。在評估居民健康教育需求時，需要和現有工作結合來評估，并細化無煙單位創建指標。

2.3 對“健康促進建設”的意見

專家建議健康教育需要有一個覆蓋率。建議在全民健身運動及環境支持中增加室外支持性環境二級指標，并因地制宜地開展健康主題公園、健康一條街、健康小屋等支持環境。把健康信息推廣改為健康信息推廣及維護，并把開展健康素養促進次數放入其中。

2.4 對“場所健康教育”的意見

如何定量評估醫護人員健康教育傳播技術與技能掌握情況。醫院健康教育改為轄區二、三級醫院健康教育，在其三級指標中加入病房健康教育，并配備健康教育專兼職人員，并對其進行培訓及核查資料。把社區街道健康教育改為社區衛生服務中心健康教育；在企業健康教育中，要因地制宜開展健康教育活動，不僅限于開展工間操，可以開展宣傳畫、講座等不同形式。

2.5 對“控煙”的意見

希望在控煙中增加依法行政手段。

2.6 對“健康教育效果評價”的意見

轄區居民健康素養監測報告指標；區縣健康素養水平率評估方法。

2.7 其他意見

評估體系需不需要考慮創新發展指標？

2.8 形成指標體系

綜合各方面專家意見，最終形成區健康教育評估體系，包含6個一級指標、18個二級指標、55個三級指標。見表1。

表1 區健康教育評估體系

續表1 區健康教育評估體系

3 討論

在衛生領域，世界衛生組織2000年第一次提出了3項總體目標的績效考核指標：健康狀況的改進度、人群期望的反應性和衛生籌資的公平性。世界銀行從技術效率、配置效率、質量、公平4方面出發，每個方面再從投入、過程、產出或結果三個環節選取指標，從而形成全面、綜合、系統的二維立體評價指標體系來對醫院績效進行評價[1]。而對于公共衛生領域，尤其是疾病預防控制體系的績效考核研究很少：僅原衛生部在1995頒布了《全國衛生防疫站等級評審管理辦法》（試點方案）和《全國衛生防疫站評審標準》，并于1996年開始對全國衛生防疫站實行評審。20世紀90年代后期，伴隨著衛生監督與疾病預防控制體制改革的推進，衛生防疫站更名為疾病預防控制中心，其職能也進行了較大的調整，如何科學考核其工作績效尚缺乏深入而系統的研究。對于健康促進領域，在美國，從70年代起健康教育開始受到美國社會各界的高度重視，成立了一套完善的健康教育項目。一個新的公共衛生策略也由此產生：健康促進。健康教育被認為是實現各種衛生工作目標的中心環節[2]。在國內現今的考核指標中不乏亮點，比如“目標人群”——指要進行“行,為干預”的特定人群，如控煙項目中的吸煙者、娛樂場所應使用安全套的高危人群以及對結核病、糖尿病、肥胖病人、高血壓等進行行為干預的病人及高危人群；此外，也有考核重點衛生防病知識，主要是指乙型肝炎、結核病、艾滋病、血吸蟲病等重點疾病的衛生防病知識。每年區縣健康教育條線還組織各種大型活動和特色工作都納入考核范圍。再有，健康教育的開展，必須有一個組織有序、上下貫通、相互協作的健康教育網絡[3]。一個新的方案框架制定應該是對公共衛生政策制定者是有幫助的[4]。

通過本次研究，初步建立起一個健康教育評估體系，具體內容還需要繼續研究和推敲，以期更加完善，并與時俱進。