當前山洪災害防御薄弱環節與對策研究
——以2019年和2020年4起典型山洪災害事件為例

（長江水利委員會水旱災害防御局，湖北武漢 430010）

1 概述

長江流域地跨我國三大地勢階梯，地貌類型眾多，地形變化大，多山丘，少平原，加之雨量充沛，且時空分布嚴重不均，導致洪澇災害，尤其是山洪災害頻發。黨中央、國務院高度重視山洪災害防治工作，2006年國務院批復了《全國山洪災害防治規劃》。2010年以來，在水利部、財政部和各省（自治區、直轄市）的共同努力下，山洪災害防治項目建設從無到有、持續改進，通過10 a來山洪災害防治項目建設和實踐，初步構建了適合我國國情、群專結合的山洪災害防治體系，防洪減災效益顯著［1］。

據初步統計，當前長江流域已經組織開展山洪災害調查評價的地區約143.2萬km2，分析評價了約5.7萬個行政村現狀防洪能力和預警指標，建設了715個縣級山洪災害監測預警平臺，設置自動監測站約3.5萬處，編制（修訂）縣、鄉、村和企事業單位山洪災害防御預案超過10萬份，群測群防體系建設已覆蓋調查認定的約20萬個危險區。總體上說，現有的山洪災害防御體系還處于初級發展階段，雖然在減少人員傷亡和提升基層水利信息化水平等方面發揮了重大效益，但由于流域特殊的地理氣候條件，當前山洪災害仍是洪澇災害中致人傷亡最主要的災種，各地山洪災害防御工作仍存在一些薄弱環節。比如2019～2020年發生在長江流域的恩施州鶴峰縣躲避峽“8·4”山洪災害、十堰市鄖陽區柳陂鎮“8·6”暴雨山洪災害、貴州省正安縣“6·12”山洪災害、四川省冕寧縣“6·26”山洪災害等均造成了嚴重的人員傷亡。可以說，山洪災害防御工作依然任重道遠。本文針對這4起典型山洪災害事件，分析災害形成機理，剖析薄弱環節，并提出山洪災害防御對策。

2 典型案例回顧

2.1 恩施州鶴峰縣躲避峽“8·4”山洪災害

躲避峽位于恩施州鶴峰縣境內，是溇水左岸一級支流鐵鎖橋河上的一段峽谷。鐵鎖橋河流域面積約30 km2，地形特征以構造溶蝕地貌為主，巖溶發育，流域內群山矗立，峰巒起伏，地表破碎，切割深，坡度大。躲避峽河段河水清澈見底，河道坡降大，河道兩岸光滑，河道最窄處僅1.5 m左右，河床亂石林立，河段內跌坎和深潭交替出現，從河源向下游形成多級瀑布。峽谷兩岸皆為百丈絕壁，形成罕見的峽谷和地縫風光，風景獨特但尚未正式開發為景區。

2019年8月4日15：00左右，躲避峽上游鶴峰縣容美鎮和燕子鎮一帶突降大雨。18：00，躲避峽突發山洪，致13人遇難。據資料顯示，臨近區域內8個監測站點監測到的降雨量數據基本集中在15：00～18：00，其中單站監測到的最大小時降雨量約24 mm，單站監測過程累計最大降雨量為28 mm。

2.2 十堰市鄖陽區柳陂鎮“8·6”暴雨山洪災害

2019年8月5～6日，十堰市發生一輪強降雨過程，全市有71個站點（共有336個站點）雨量超過50 mm、16個站點雨量超過100 mm。最大雨量站位于鄖陽區柳陂站，據地方水文部門監測站點數據，場次降水量為181 mm，最大6 h降水量178 mm，降水頻率推算相當于100 a一遇。強降雨造成十堰市9.7萬人受災，17人遇難，緊急轉移3 917人，倒塌房屋194間，農作物受災面積3 620 hm2，成災面積2 343 hm2，直接經濟損失3.39億元。其中，柳陂鎮青龍山3組受災最為嚴重，6日凌晨特大強降雨引發山洪導致房屋倒塌和毀損19戶57間，遇難13人。

事后調查發現，受災最重的柳陂鎮青龍山村3組地處柳陂島以西李家溝（小型歷史沖溝）溝口下游。李家溝長1 km左右，溝寬200～1 000 m，平均寬度約700 m，溝底寬度20～50 m，山頂與溝口垂直高差近80 m，溝內集雨面積約0.716 km2。溝內原有坡耕地約0.533 hm2，種植玉米、花生等旱地作物以及果樹。在山坳以下約1.25 km、下游溝口房屋安置點以上約400 m處，有一條長85.6 m、頂寬3.3～3.5 m、高2～3 m的便道。據當地村民介紹，該便道是在20世紀70年代修建的梯田田埂基礎上，不斷加高培厚建成的，路下埋設一根直徑40 cm的排水涵管。2019年8月6日凌晨，突發暴雨山洪沖毀便道，引發塌陷性潰決，潰口上寬26.6 m，下寬19.9 m，潰口深度5.08 m。便道潰決后，洪水沖向山腳下青龍山村村委會3層樓前方的磚木結構簡易房屋群，造成房屋倒塌，人員傷亡。

2.3 貴州省正安縣“6·12”山洪災害

2020年6月11～12日，貴州省正安縣遭遇一次特大暴雨過程，碧峰鎮累計降雨266.4 mm，最大1 h降雨量為163.3 mm。經查閱《中國暴雨統計參數圖集》，此次最大1 h降雨量為貴州省有氣象記錄以來的最大小時雨強。強降雨造成穿過碧峰鎮的白花河河水暴漲，致使碧峰集鎮上8人死亡、5人失聯，其中有9名兒童。

碧峰集鎮為碧峰鎮政府所在地，吳家溝和蔡家溝在其上游匯聚入白花河從集鎮中穿流而過。受地形條件影響，集鎮沿河流兩岸展布。災害發生地點以上流域面積約80 km2。經水文計算，碧峰鎮河段洪水重現期超100 a一遇，而碧峰集鎮河道治理工程防洪標準只有10 a一遇。

2.4 四川省冕寧縣“6·26”山洪災害

2020年6月26日18：00至27日02：00，冕寧縣北部地區突降大暴雨，次暴雨籠罩面積達到了940 km2，其中大暴雨覆蓋面積為160 km2，曹古河大馬烏溝、馬尿河是此次降雨過程的中心區域。大馬烏溝流域集雨面積85.90 km2，馬尿河流域面積117 km2。通過雨量站點、降雨分布情況推算大馬烏溝和馬尿河兩個相鄰流域中心點的6 h點雨量為173 mm，重現期近50 a一遇。強降雨引發山洪泥石流，造成大堡子村7人、大馬烏村10人遇難。馬尿河山洪造成沿河公路路基垮塌，造成兩輛過往車輛墜落河中，致5人遇難。

大馬烏溝從山谷流出，匯入曹古河，溝口為沖積洪積扇，地勢平坦，沖積扇上分布有大馬烏村和大堡子村兩個村及大量農田。此次山洪泥石流順溝而下，到達溝口處坡降變緩，原河道河床淤積抬高導致洪水多處多次改道分汊，洪水漫流，沖毀房屋農田，造成人員傷亡。

3 成災原因分析

圖1 山洪災害系統

按照史培軍的區域災害系統論，災害（D）是孕災環境（E）、致災因子（H）、承災體（S）綜合作用的產物，即D=E∩H∩S（見圖1）。一場山洪災害所造成損失的大小，由致災因子的強度、孕災環境的敏感性和承災體的脆弱性所綜合決定［2-3］。具體到山洪災害，致災因子可以是暴雨以及暴雨引發的洪水；孕災環境既有具體的自然環境，包括地理環境和區域地質條件，還有人類活動改造的新環境；承災體就是指可能受到損害的人、財、物。

3.1 致災因子分析

暴雨以及暴雨引發的洪水是導致山洪災害事件發生的先決條件。十堰市鄖陽區柳陂鎮“8·6”暴雨過程，單站場次降水量為181 mm，最大6 h降水量178 mm，降水頻率推算相當于100 a一遇；貴州省正安縣“6·12”暴雨過程，碧峰鎮累計降雨266.4 mm，最大小時降雨量為163.3 mm，為貴州省有氣象記錄以來的最大小時雨強；四川省冕寧縣“6·26”暴雨過程，通過雨量站點、降雨分布情況推算大馬烏溝和馬尿河兩個相鄰流域中心點的6 h點雨量為173 mm，重現期近50 a一遇。雖然恩施州鶴峰縣“8·4”暴雨強度并不大，12 h降雨量僅相當于大雨，未達到暴雨等級［4］，但由于躲避峽特殊的地理環境，也形成了足以造成災害的洪水。

3.2 孕災環境分析

恩施州躲避峽是天然峽谷，兩岸絕壁陡峭，產匯流快，容易形成洪峰，而且躲避峽為未開發景區，尚未建立完備的安全管理系統，本就是一處險境。在突發山洪情況下，被困人員極難尋找逃生通道。

十堰市鄖陽區柳陂鎮山洪災害的發生地點在李家溝下游，據村民介紹，李家溝為歷史沖溝，常年處于干涸狀態，未被列為山洪災害防治危險區，但其山洪溝的地貌特點十分明顯，而且由于村民在溝內修筑便道，人為壅高了水位，在一定程度上增加了山洪的勢能。

貴州省正安縣碧峰集鎮上游，有兩條小河流匯聚入白花河穿過集鎮，碧峰集鎮河段雖然經過河道治理，但工程防洪標準只有10 a一遇，成排的樓房沿河道兩岸依山而建，現場查看發現，“6·12”暴雨洪水的水痕正好在一層房檐位置，這些沿河樓房的一層房后為山體，房門面向河道，多數一層獨立單間，沒有上樓的樓梯，一排樓房只設置了少量公用樓梯通向二樓。這種設計，人為限制了逃生路徑。

四川省冕寧縣大馬烏溝上游分布4條支溝，支溝溝深坡陡，溝底坡積體較多，兩岸樹木植被茂密，溝谷比降大。4條支溝在高程約2 130 m處匯集成主溝，溝口至曹古河段沖積扇地段河道坡降變緩，沖積扇上分布有大馬烏村和大堡子村兩個村及大量農田。由于歷史原因，曹古河段沒有經過工程治理。“6·26”暴雨洪水將支溝中塊石、泥沙等裹挾而下，淤塞河道造成河水漫流改道，沖毀房屋并造成了人員傷亡。同時，當地編制的山洪災害防御預案對地形地質條件分析深度不夠，設置的轉移路線也不盡合理，改道河流沖毀了道路，轉移途中也發生了大量人員傷亡。

3.3 承災體分析

作為承災體的人，其自身的脆弱性以及防災避險意識的不足也是造成群死群傷后果的因素之一。

恩施州鶴峰縣“8·4”山洪災害造成13人遇難，61人被困（后被及時解救），均為游客，大部分為外來人員，對當地環境缺少了解且缺乏避險意識。

十堰市鄖陽區柳陂鎮“8·6”山洪災害造成青龍山村13人遇難、19戶57間房屋倒塌、200余間房屋損毀，被山洪沖毀的房屋多屬于移民臨時安置房，自身結構薄弱難以抵御山洪沖擊，其中遇難的13人均為轉移安置戶。現場發現，與之形成鮮明對比的是李家溝正下游建有兩棟村民自住樓房，雖然迎流頂沖，但依然完好，屋內住戶及時轉移至二樓，也未發生傷亡。

正安縣“6·12”山洪災害造成13人遇難，其中10歲以下兒童9人，40歲以上中老年人3人，遇難者以婦女兒童等弱勢群體為主，且遇難的5戶人家中有3戶都是婦女獨自帶多名兒童居住的特殊弱勢群體。

四川省冕寧縣“6·26”山洪災害造成22人遇難，其中17人是在轉移避險過程中遇難；另有一家5口在家中未察覺河流改道，沒有及時轉移而遇難。

4 山洪災害防御薄弱環節

從上述分析可以看出，這4起山洪災害之所以造成嚴重損失，是受致災因子強度大、孕災環境敏感度高、承災體極度脆弱的綜合影響。當前山洪災害防御體系還處于發展中，對這些綜合影響的消除還存在薄弱環節。

4.1 監測站點不足且缺少維護

暴雨和洪水是山洪災害的主要致災因子。做好水雨情監測預報預警是山洪災害防御的基本前提。當前氣象水文監測站點已形成一定規模，但由于長江流域山地面積廣，易發山洪災害的區域眾多，自動監測站點密度仍顯不足，實際中，若考慮經濟發達地區的監測站點加密，則一些偏僻邊遠山區監測站點分布更加稀疏。十堰市鄖陽區柳陂鎮李家溝、恩施州鶴峰縣躲避峽、正安縣碧峰鎮、冕寧縣大馬烏溝等山洪災害發生區域均未設置自動監測站點，因此山洪災害發生時缺少直接的監測預警信息。同時，在現場調查發現，由于缺少維護，許多村落安裝的簡易監測報警站點都已損毀。

4.2 預見期短導致防災避險難度大

如何判斷致災臨界雨量，以及能提前多久預判降雨強度，是決定山洪災害防御能否成功的關鍵。目前對致災臨界雨量的確定有成熟理論［5］，近期的研究向動態臨界雨量預警發展［6］。各縣山洪災害監測預警系統中已預設臨界雨量值，且大部分系統可接收到當地氣象站點信息，但目前氣象預報產品通用的網格范圍均在100 km2左右，尚未廣泛開展小尺度短時預報。縣級山洪災害監測預警平臺主要還是依靠已建設的雨量站和水位站，通過實測降雨是否達到臨界雨量值或河道內水位是否達到預警水位來判斷是否發布預警，相應的預見期較短，有效開展防災避險工作的難度很大。

4.3 調查評價工作深度不夠

孕災環境是成災因素之一。2013～2015年在全國范圍開展山洪災害調查評價工作，系統分析了小流域下墊面條件和暴雨洪水特征，但未對重點城（集）鎮開展詳查，缺乏影響重要城（集）鎮、沿河村落安全的河道控制斷面測量數據，尤其是未深入分析人類活動對環境的影響以及人居條件等因素，對危險區及預警指標劃定還不夠精準。雖然已經在長江流域范圍內的715個縣調查劃分出危險區約20萬個。但由于地域范圍大，對一些區域孕災環境分析依然不足，如鄖陽區柳陂鎮李家溝就未被劃入危險區。

4.4 山洪災害防御體制機制還有待完善

山洪災害發生在小流域，防御主體一般是縣、鄉、村和企事業單位，一方面由于這些基層單位技術力量薄弱，編制的山洪災害防御預案往往水平不高，針對性、可操作性不強，一些預案中缺少監測、預警指標和級別確定，未明確轉移路線和轉移安置點等；一些地方僅用防汛、地質災害應急處置辦法代替，其中涉及山洪災害防御內容較少。另一方面，按照當前行政體制分工，山洪災害防御預案一般由地方水行政主管部門編制，雖然部分預案中對預警級別做了規定，也有較完善的預警技術應用方案［7］，但從預警到落實防御措施還涉及地方政府多部門之間的協作配合，需要建立完善的體制機制。

4.5 基層防災避險意識和能力依然較弱

對于具體區域而言，山洪災害的發生是小概率事件。特別是經過多年治理，即便是山洪常發地區，能夠形成嚴重災害的山洪也必然是超標準的偶然事件。因此，日常防災工作往往被輕視，容易產生僥幸心理、麻痹思想。同時，現在鄉村留守老人兒童較多，轉移避險的行動能力弱，而青壯年又較少，防災救災組織能力也不強，加之鄉村一級對自建房缺少管理，一些群眾對削坡建房、臨水建房的危害性和風險性認識不足，山洪災害造成的群死群傷現象時有發生［8］。

5 山洪災害防御對策與建議

從《全國山洪災害防治規劃》出臺，歷經“十二五”“十三五”的建設，山洪災害防御體系實現了“從無到有”的歷史性突破。但長江流域山地面積占80%以上，現有的山洪災害防御體系還不能滿足廣大山地區人民群眾生命安全需要，還必須努力推動山洪災害防治工作從“有”到“好”轉變。

5.1 繼續做好山洪災害防治項目實施工作

“十四五”期間，國家將繼續安排山洪災害防治項目實施工作。按照有關要求，各地區落實項目管理單位，負責本行政區的項目建設管理和組織實施。資金到位后，區分輕重緩急，及時分解下達，加大工作力度，組織編制2021年度項目實施方案。會同同級水文部門，制定雨水情監測站點移交工作方案。有計劃進行資源整合，逐步實現監測預警系統集約集中管理。

5.2 研發山洪災害動態預報預警技術

在監測方面，綜合應用衛星、氣象、監測站點等多源融合數據，進一步提高降雨監測預報精準度；在預報預警方面，結合現代信息技術，提出以高精度數據為基礎、以分布式模型為核心的中小流域監測預報預警體系，從山洪監測預警向山洪預報預警轉變。

5.3 加強對孕災環境的研究

開展山洪災害補充調查評價，復核前期調查評價成果，增加人類活動對環境影響分析的內容，包括房屋質量、人居環境，同時探索利用遙感、衛星等手段監控小流域環境變化，及時更新危險區劃、修訂預警指標。

5.4 建立山洪災害防治制度體系

要進一步明確山洪災害防治責任，縣、鄉、村和有關企事業單位要建立完備的防御組織體系；各流域機構和各省級水行政主管單位要加強對基層山洪災害防御預案編制的指導；要進一步明確預案的法律效力，確保預警響應與轉移救援等措施無縫銜接；要探索建立山洪災害防治的獎懲機制［9］。

5.5 持續加強基層宣傳培訓

加大對基層宣傳培訓的投入，建立村級干部輪訓制度，定期開展相關培訓。創新宣傳方式，在村委會、危險區、風景區等關鍵位置設置相關宣傳欄、標語、警示牌等，并定期維護更新。同時，進一步探索建立依托移動通信網絡向社會發布山洪災害預警信息的合作機制。持續完善群測群防體系，有針對性地開展防御演練，增強群眾尤其是外來人員防災避險意識和自救互救能力，提升基層應急反應能力。