縱向財政失衡、政府創新偏好與區域創新

于井遠，王春元

（1.廣東財經大學粵港澳大灣區創新競爭力研究院，廣州510320；2.浙江財經大學財政稅務學院，杭州310018）

一、引 言

隨著我國經濟發展進入新常態，以人口紅利與資源紅利驅動的經濟發展模式難以為繼，通過創新實現我國經濟高質量發展的重要性日益突顯。創新作為技術進步和長期經濟增長的驅動力，［1］由于市場失靈常常無法形成有效供給。財政作為政府參與區域創新系統建設的基本手段，不僅有助于緩解企業在創新過程中面臨的資源與環境約束難題，也有助于構建良好的區域創新環境和創新基礎設施，從而發揮財政的結構性調控作用，助力經濟高質量發展。

在分權制體制下，地方政府普遍面臨著縱向財政失衡。［2］特別在中國式分權制度下，地方政府由于承擔了過多的支出責任常常收不抵支，尤其是省級以下地方政府面臨著越來越大的財政壓力。［3］而過度的財政失衡不僅意味著地方財政收支缺口存在較大差異，也可能會放松地方財政紀律，助推其“重生產、輕創新”的財政支出偏向，不利于區域創新協調職能的發揮。［2，4，5］在此背景下，考察地方政府縱向財政失衡對區域創新的影響及其作用機制，對于理解深化財稅體制改革、構建權責清晰的現代財政制度，從而助推經濟高質量發展具有一定的理論價值和現實意義。

已有文獻充分地研究了財政政策與創新之間的關系，而關于縱向財政失衡與區域創新關系的研究還相對有限，并缺乏對二者作用機制的深入分析。在影響區域創新方面，Keen 和Marchand 開創性地提出了財政競爭有利于地方政府提高創新支出以吸引資本流入的觀點；［6］基于創新溢出視角，Colombo 和Martinez-Vazquez 論證了財政分權與地方政府R&D 支出的關系，發現較高水平的財政分權伴隨著較低的創新強度和創新支出。［7］當然，當政府提高創新支出時，一個不可回避的問題是政府R&D 投資與私人R&D 之間的關系。Ali-Yrkk認為政府R&D投資非但沒有降低私人投資支出，反而對私人投資產生了擠入效應；［8］這表明財政科技支出有利于提升企業創新水平。在財政分權體制下，地方財政失衡不僅加劇了地方政府支出偏向，也對地方稅收征管和土地財政行為產生了一定的影響；［4，9，10］而且失衡程度越高，地方財政支出偏向也就越嚴重，還會進一步驅動地方政府“賣地生財”的融資模式；［4］而財政分權在緩解財政壓力的同時還降低了地方稅收努力程度；［3］也有文獻考察橫向財政失衡與縱向財政失衡的交互效應，發現橫向財政失衡有利于提升地方稅收努力程度，而縱向財政失衡則會降低地方稅收努力程度，并且橫向失衡程度越大，縱向財政失衡對地方稅收努力程度的抑制效應也越大；［10］且存在著較強的地區異質性。［11］通過對上述文獻梳理，有必要將縱向財政失衡與區域創新納入統一的分析框架，實證考察縱向財政失衡對區域經濟增長驅動因素的影響。

以政府創新偏好為切入點，采用2007—2017年279 個地級市的面板數據，運用兩步系統GMM模型實證分析縱向財政失衡對區域創新的影響及其作用機理。與已有研究相比，可能的貢獻是：首先，將縱向財政失衡與區域創新納入統一的分析框架，既在現有基礎上進一步探討了縱向財政失衡狀態下的公共品供給問題，也進一步闡釋了縱向財政失衡與區域經濟增長關系的內在邏輯；其次，以政府創新偏好為視角分析了縱向財政失衡影響區域創新的中介效應，深入探討其可能存在的作用機制。

二、文獻綜述及研究假說

縱向財政失衡在影響地方財政支出行為和財政資源配置效率的同時，也深刻地影響了地區創新水平。過度的縱向財政失衡會放松地方財政紀律，扭曲政府支出政策，降低地方財政努力并加劇預算軟約束。［12］雖然縱向財政失衡是個普遍現象，但由于我國同時存在經濟分權與政治集權，地方官員的晉升并不由地方選民直接選舉產生，這意味著以經濟增長為主要評價指標的政治考核體系，會迫使地方政府致力于短期內能明顯促進經濟增長的基礎設施建設，［13］而缺少提供福利性公共品的相應激勵。

區域創新具有生產性公共物品和民生公共物品的屬性。［14，15］一方面，科技創新是技術進步的關鍵部分，也是經濟增長的直接源泉與持續動力，提升科技創新水平能夠為經濟可持續和高質量發展提供源源不斷的動力；另一方面，創新產出還有利于提升居民生活水平，提高社會福祉。［5］從這個角度講，縱向財政失衡下的地方政府既可能降低創新投入的激勵，也可能提升創新偏好，從而影響區域創新水平。

就前者而言，財政失衡可能從以下三個方面抑制區域創新：首先，在縱向財政失衡狀態下，財政支出分權程度高于財政收入分權；［16］為彌補財政收支缺口并緩解地方財政壓力，地方政府會將部分支出成本轉嫁給中央政府，產生成本共享與轉移支付依賴，而中央轉移支付也可能會降低地方政府稅收努力程度；［3，10］這加劇了地方財政支出結構扭曲［17］，抑制政府科技投入從而降低區域創新水平。［18］財政分權體制下，地方政府縱向財政失衡程度越高，越傾向于生產性支出；［13］因而會致力于短期的基礎設施建設、提高政績。同時，大規模的中央轉移支付也在一定的程度上降低了地方政府對資金的監管力度，并成為腐敗聚集地，從而進一步扭曲地方財政支出行為。［19］

其次，如果科技創新是民生性公共品，縱向財政失衡也可能抑制區域創新：第一，在財政支出一定的情況下，政府支出偏向會提升生產性支出比重，也可能提高市場利率、增加企業的融資成本從而抑制區域創新；［20］第二，除促進經濟增長外，區域創新的最終利益歸宿也有利于提升當地居民的收入和消費水平。由于科技創新周期長、見效慢、風險高、不確定性大，地方政府官員在有限的任期內，難以將科技支出在短期內轉化為生產力促進經濟增長，因此他們可能缺乏相應的創新投入激勵，從而抑制區域創新。

最后，科技創新及創新產出也可能因為溢出效應致使供給不足。［21］由于創新所具有的正外部性，其他地區能以較低的成本進行生產和創新研究。［7］研究表明，離大學等學術中心越近的企業越容易應用其研究成果；［22］R&D 的區域溢出效應可以覆蓋方圓300公里范圍，［23］Bloom等還發現R&D的外溢收益是內部收益的2倍以上。［24］由于創新的最終受益并不僅限于本地區，地方政府無法將創新成本內部化，這種“為別人做嫁衣”的區域創新行為最終可能導致創新投入不足，影響區域創新水平。據此，提出如下假設：

H1：縱向財政失衡條件下，地方政府的財政支出偏向對區域創新具有抑制作用。

財政失衡也可能有助于提升區域創新水平。首先，縱向財政失衡下的地方政府有中央轉移支付依賴的傾向。根據官方分類標準，轉移支付分為一般轉移支付、專項轉移支付與稅收返還，前兩者占了轉移支付總額的大部分。二者中，一般轉移支付具有均等化地方財力的作用，對地方配套無要求，而專項轉移支付更多地體現了中央的宏觀調控政策，其不僅需要地方政府有一定的配套資金，中央還對此部分資金的用途還有明確的要求。所以，專項轉移支付可以起到優化地方公共支出結構的作用，確保轄區的公共服務供給水平。［25］因此，對中央轉移支付的依賴可能有助于糾偏支出結構的扭曲，影響區域技術創新。此外，政府科技創新投入對于企業創新也具有一定的示范效應。由于科技創新具有生產和經濟屬性，提高區域創新活力能推動轄區長期經濟增長；尤其十九大報告中提出的經濟高質量發展戰略，必然要求地方政府提升科技創新水平，以驅動區域經濟長期可持續增長。作為政府提高區域創新水平的主要政策支持工具，不斷提高科學與研究支出占比（R&D投資），并對企業研發給予補貼與實行稅收優惠等財政激勵措施，不僅可以彌補地方科技創新的成本缺口，其社會回報還高于私人企業；［8］同時還會優化本地創新投資環境，降低企業創新成本，并吸引創新資本流入，從而產生“示范效應”。［6，26］因此，提出如下假設：

H2：縱向財政失衡下的地方財政支出行為可能對區域創新具有促進作用。

總體上，縱向財政失衡既可能進一步扭曲地方政府支出結構，也可能糾偏這種行為，這取決于其是否增加或抑制了地方政府創新偏好。為驗證上述研究假說，論文以下部分將結合我國地市級面板數據，驗證地方縱向財政失衡對區域創新水平的影響。

三、實證分析策略

（一）實證模型設計

1.基準模型設定

依據前文分析，首先設定基準回歸模型，檢驗縱向財政失衡與區域創新之間的關系。回歸模型設定如下：

式（1）中，yit表示第i個地級市第t年的創新水平，VFIit為縱向財政失衡程度，Xit為其他可能影響區域創新水平的控制變量，包括地方經濟發展水平、財政支出、金融規模及其效率、產業結構、人口密度以及包括地方通信設施、醫療衛生和基礎教育為代表的地方公共品供給，ui為地市級個體效應，νt為時間效應，εit為誤差項。系數β1反映地方縱向財政失衡對區域創新水平的影響程度。一般來講，短期內政府創新政策是連續性的，區域創新環境也相對較為穩定，借鑒已有研究［7］，進一步控制被解釋變量的一階滯后項，以反映區域創新的動態連續變化。

2.變量說明

已有文獻使用地區專利數的自然對數作為創新水平的代理變量，雖然使用專利數據并不能完全代表地區的創新能力，但地區專利的申請需要經過國家知識產權局的認定，執行標準較強，一定程度上是度量區域創新能力最有效的變量；［27］VFIit體現了地方財政的收支缺口差異，使用財政收支缺口占財政支出的比率表示，這也是大多文獻中常用的代理指標；［2，28］經濟發展水平使用人均實際GDP 的自然對數表示；產業結構使用產業升級指數表示，即∑xi ×i，xi為各產業占比；財政支出為各地一般預算支出占GDP 的比例；金融規模使用金融機構存貸款除以地區GDP 表示，并以金融機構貸款總額與存款總額的比值作為金融市場效率的代理變量；人口密度為每平方公里的人口數；通信設施、醫療衛生等公共品分別使用每萬人擁有的移動電話數、醫療機構床位數表示；以中小學在校生數表示地方對基礎教育的投入，基礎教育的投入有利于地區人力資本的提升。

3.估計方法

根據上述設定，容易知道式（1）的滯后項與誤差項存在相關性，如果使用普通最小二乘法（OLS）和固定效應模型（FE）會產生系數估計偏誤。為有效校正估計偏差，使用Windmeijer’s 穩健標準誤的兩步系統GMM模型進行實證分析，并使用內生變量的滯后項作為當期的工具變量，但其系數估計容易受到工具變量個數的影響，為比較回歸結果的穩健性，也同時匯報OLS和FE的估計參數。

4.中介效應檢驗的模型設定

縱向財政失衡下地方支出偏向還會通過政府創新偏好影響區域創新水平，為檢驗政府創新偏好的中介機制作用，參考Baron 和Kenny 的研究［29］，按如下方法設計中介效應檢驗：第一步以政府創新偏好為被解釋變量，縱向財政失衡為解釋變量，檢驗地方縱向財政失衡對區域創新偏好的影響；第二步以區域創新水平為被解釋變量，創新偏好為解釋變量，檢驗地方科技創新投入對地區創新水平的影響；第三步以區域創新水平為被解釋變量，在基準回歸模型中同時加入創新偏好與縱向財政失衡兩個變量，以此觀察二者系數的變化，如果創新偏好的系數出現大幅下降且其顯著性也有所降低，則說明縱向財政失衡影響了政府創新偏好，從而進一步影響區域創新水平。模型設計如下：

其中，prefernceit表示政府創新偏好，使用政府科技支出占財政支出的比率表示［5］，其他變量定義如式（1）。若縱向財政失衡通過地方創新偏好影響了創新水平，則待估參數β2和β3均應當顯著，如果待估參數β2和β3的乘積β2β3符號與β1一致為負，則說明縱向財政失衡降低了地方創新偏好從而影響區域創新水平，反之如果二者符號相反，則表明縱向財政失衡增強了地方科技創新偏好。式（4）中的β4和β5則進一步佐證上述關系。

表1 主要變量的描述性統計

（二）數據來源及描述性統計

數據主要來源于中國城市統計年鑒中2007—2017 年地級市面板數據，地區專利數據來源于中國研究數據服務平臺，所有城市數據均為全市轄區數據。為了確保研究數據的可比性，剔除了樣本期間行政區劃發生變化行政區域，如巢湖，畢節等城市，對于樣本期間缺失數據，根據地級市當年國民經濟與社會發展統計公報手工收集填補，最終得到了279個地市級面板數據。所有貨幣類數據均以2007 年為基期進行了價格平減。表1 匯報了變量的基本描述性統計①由于部分城市在部分年度表現為轉移支付凈輸出地，所以這部分城市縱向財政失衡的測度結果為負數。非常感謝審稿老師的建議。。

四、實證結果與分析

首先考察縱向財政失衡對區域創新的整體影響，在此基礎上進一步檢驗政府創新偏好的中介效應機制，最后分樣本考察異質性效應。

（一）縱向財政失衡與區域創新

為便于比較系統GMM估計結果的穩健性，表2 中同時報告了使用OLS 和FE 法的回歸結果。從模型的檢驗結果來看，基準回歸分析結果穩健可靠：首先，AR（1）和AR（2）的檢驗結果表明了差分誤差項不能拒絕存在二階序列相關的原假設，Hansen 檢驗也沒有拒絕工具變量集的有效性，表明工具變量集的選擇較為合理；另外，由表2中第6 列可知，系統GMM 的估計結果在合理區間內，處于OLS與FE之間，具有很好的統計顯著性。

表2 第4 列至第6 列逐步增加解釋變量，以此驗證回歸結果的穩健性。首先第4列單獨考察核心解釋變量地方財政失衡對區域創新的整體影響，在此基礎上第5 列和第6 列逐步控制了經濟發展、公共物品類變量，所有模型均已控制時間效應和個體效應。從模型估計結果看，核心解釋變量的估計系數均在1%的水平顯著為負，表明縱向財政失衡對區域創新具有較強的負向影響。失衡程度越高，地方財政壓力越大，地方政府生產性支出激勵也就越強，從而抑制區域創新水平的提升，這也進一步印證了Colombo 和Martinez-Vazquez 的研究結論。說明較高的縱向財政失衡伴隨著較低的區域創新水平，也意味著地方政府更可能將區域創新視為一種民生性公共品，或者因其風險與收益不對稱而投資過少，抑制了區域創新。就其效應大小而言，財政失衡每提高1 個百分點，區域創新水平下降近8%，并且在逐步加入控制變量后，核心解釋變量的系數變化微小，表明財政失衡對區域創新的估計結果較為穩健。

就控制變量而言，經濟發展水平和財政支出有利于提高地區創新水平；金融規模對地區創新并沒有顯著影響，而金融市場效率則可以顯著提升地區創新水平。這和長期以來我國金融市場大而不強有關，信貸配置傾向于國有企業，而充當地方創新主體的民營企業及部分中小企業存在各種信貸約束［30］，致使金融市場的大而不強對區域創新并沒有顯著影響，而提高金融市場運行效率可以顯著地提升區域創新水平；產業結構也能夠有效地促進區域創新，因為第二三產業尤其是第三產業中的高新技術行業是創新的主力軍；信息化基礎設施對技術創新的影響系數顯著為負，說明現有的信息化水平并沒有很好地支持地區技術創新；此外醫療類公共品的供給也顯著抑制了地區創新，這表明地方政府民生性支出不僅總量不足，還可能結構安排不盡合理，在投入資源本來就比較有限的情況下，政府將資金更多地投入了與老百姓聯系更為緊密的基本公共服務上；人力資本的積累顯著地提高了地區創新，這和已有研究結論一致，表明創新更多地體現了人的因素。

（二）穩健性檢驗

1.更換解釋變量與樣本范圍

根據已有研究，利用財政收入分權和財政支出分權重新度量縱向財政失衡，進行穩健性檢驗，具體公式為1-（財政收入分權/財政支出分權）×（1-財政收支缺口）；其次由于北京、上海、天津、重慶4個直轄市和大連、青島、寧波、廈門、深圳5 個計劃單列市的城市級別和經濟發展水平較高，其財政分權程度以及財政失衡程度自然也與一般地級市有較大區別，在基礎模型的基礎上刪除這9個城市樣本后，縮小范圍再次進行穩健性檢驗。表3的結果顯示，無論是更換解釋變量還是更改樣本范圍，結論都非常穩健。②表3的檢型同時控制了相關變量，控制變量的參數估計結果省略；表4和表5類似。

表2 縱向財政失衡對區域創新水平的影響：基準分析

表3 穩健性檢驗：更換解釋變量和更改樣本范圍

表4 穩健性檢驗：使用不同專利

2.使用分項專利

企業獲得授予的專利分為發明專利、實用新型專利和外觀專利，實用新型專利和外觀專利，不同專利授予時間有所差異，最短是6個月，長則至5 年甚至更久，不同專利反映著創新質量的差異。借鑒已有研究，［27］分別以各子專利授予的自然對數代理被解釋變量，進行穩健性檢驗。由表4的穩健性結果可知，縱向財政失衡不同程度低降低了專利授予數量，即進一步證明了縱向財政失衡不利于區域創新這一基本結論。

（三）縱向財政失衡、政府創新偏好與區域創新

為檢驗縱向財政失衡是否通過降低政府創新偏好從而影響區域創新水平，首先考察縱向財政失衡對區域創新偏好的影響，如表5 的第1、2 和第5列；然后考察創新偏好對區域創新水平的影響（第3列），即政府科技創新投入能否有效提升當地創新水平；最后將創新偏好與縱向財政失衡納入同一模型進一步考察政府創新偏好的機制效應。為便于比較分析，第4 列同時列示了前文的回歸結果。

在表5中，第1、2和5列考察了縱向財政失衡與政府創新偏好之間的關系，其分析邏輯與基準回歸一致。結果表明，縱向財政失衡對政府創新偏好的影響在1%的水平顯著為負，意味著縱向財政失衡抑制區域創新的原因可能是與其降低了區域創新偏好有關；而第3列的結果則給出了比較合理的解釋，政府科技投入是提升地區創新水平的主要因素，這一結果與現有研究結論一致［5］。地方政府是當地經濟發展的主導力量，掌握了大量市場無法比擬的經濟資源，不僅可以帶動和引領區域科技創新方向，還通過示范效應和政策引領作用激發私人創新投入，而且財政支出用于科技創新基礎設施和設備，還有利于降低市場創新成本，提升企業盈利能力。另外，政府科技創新支出也能改善創新環境，促進企業創新成果產業化，從而提高區域創新水平。

至于縱向財政失衡、創新偏好與區域創新水平三者之間的關系，通過將第3列和第5列估計系數的乘積（β2β3）與第4列的估計系數β1比較，可知過度的縱向財政失衡降低了政府科技投入意愿，導致科技創新投入下降，降低了區域創新水平。雖然科技創新是經濟增長的原動力，但由于創新過程長、風險高、不確定大，科技創新產出難以在官員任期內有效地促進經濟增長，從而使得地方政府不愿意進行科技創新。第6列同時考慮了縱向財政失衡與政府創新偏好后，發現縱向財政失衡狀態下的政府科技創新投入對區域創新水平的影響從5.936 下降到了3.944，降幅近33.55%，顯著性水平也從1%降到了10%，這表明縱向財政失衡通過抑制政府創新偏好降低區域創新水平。

表5 縱向財政失衡對區域創新的機制效應考察

再次，我們分析中介效應β2β4的大小及顯著性，進一步研究中介效應的存在性及其顯著性。借鑒Baron和Kenny［29］與溫忠麟和葉寶娟［31］的研究，第4列為縱向財政失衡對區域創新水平的總影響，第5列、第6列分別為中介效應及直接效應方程，從這三列的回歸分析結果可知，中介效應是存在的。然后構造統計量進行Sobel檢驗，z值為1.89，表明政府創新偏好的中介效應在10%的水平上顯著，其占比為23.75%（0.08-0.071/0.08）。

（四）異質性分析

為檢驗模型結果的穩健性，通過分區域樣本考察縱向財政失衡對區域創新的影響。首先，依據文獻中常有做法，考慮東中西部地區的異質性影響。這是因為東部地區相對于中西部地區較為發達，財政收支缺口相對較小，部分地區甚至不存在財政收支缺口。因此，東部的區域創新水平可能與縱向財政失衡狀況無關，而是集中體現在中西部地區。其次，根據各年人均GDP 的中位數劃分發達地區與欠發達地區。再次，市場環境也不同程度地影響著區域創新水平，借鑒王小魯等的方法［32］8—47，以市場化程度中位數將樣本劃分為市場化程度較高地區和較低地區，考察不同市場化程度的分組效應。

從表6的分析結果可知，中西部地區及以GDP劃分的欠發達地區、低市場化地區中，縱向財政失衡對區域創新水平的影響都顯著為負。與之相反，東部地區、發達地區以及市場化程度較高地區，縱向財政失衡對區域創新水平的影響并不顯著，以上結論與賈俊雪等類似［4］，在其研究中，縱向財政失衡同樣是對經濟較為落后地區的土地出讓影響更為突出，而發達地區并無顯著影響。在劃分的三個樣本組中，東部地區也大都處于發達地區水平，并且擁有較高的市場化程度，由于擁有較為雄厚的財力基礎，可以充分保障本地區的財政支出總量與結構安排，地方政府也能夠充分發揮有形之手的調控作用，提高政府的資源配置效率。而中西部、欠發達地區的市場化程度相對較低，財力的約束限制了地方政府科技投入水平。

表6 異質性效應分析

根據樣本數據，中西部地區的縱向財政失衡程度平均值為2.1，是東部地區的近3 倍，而代表其區域創新水平的專利數則比東部地區年均少1834 件，可見越是經濟欠發達的地區，其財政失衡也越嚴重，對區域創新的抑制效應也就越大。一方面，中西部地區的地方政府在承擔較大支出責任的同時，收入來源相對較少，責權的不匹配進一步加劇了地方財政失衡，從而也加劇了其財政支出偏向行為；另一方面，經濟基礎薄弱的地區，地方政府既面臨著經濟趕超，同時主政官員也面臨著較大的政績考核壓力，迫使其為增長而競爭，將更多的精力致力于生產性公共品的供給，而忽視甚至抑制了對科技創新的支持。

五、基本結論

通過系統闡釋了縱向財政失衡對區域創新水平的影響，揭示了縱向財政失衡通過政府創新投入偏好進而影響區域創新的內在邏輯，并使用2007—2017 年期間的我國地級市面板數據采用兩步系統GMM進行了實證檢驗。研究結論如下：

第一，整體來看，地方縱向財政失衡顯著降低了區域創新水平，縱向財政失衡每增加1個百分點，區域創新水平則下降8%，表明地方財政收支缺口惡化了區域創新環境。增加政府科技創新投入能夠有效彌補市場失靈，提高區域創新水平，創新投入及創新成果具有典型的經濟性和民生性公共品特征；創新投入周期長、風險高，完全由市場供給可能會造成供給不足等問題；而政府科技創新投入不僅能改善整體區域創新環境，降低市場創新成本，由于其示范效應會激發更多的私人創新支出，提升了整體區域創新水平。

第二，地方縱向財政失衡降低區域創新水平的主要影響機制是政府創新偏好。雖然在理論上，地方縱向財政失衡對政府創新偏好的影響是不確定的，但實證研究結果表明，在縱向財政失衡狀態下，地方政府具有“重投資、輕創新”的投資動機，致使地方科技創新投入不足抑制了區域創新水平。

第三，縱向財政失衡對區域創新的影響存在地區差異性。以人均GDP 表征的發達地區以及市場化程度較高地區的縱向財政失衡對區域創新無顯著影響，而中西部地區、欠發達地區和市場化程度較低區域的創新水平明顯受到了縱向財政失衡的負向影響。