非權力性資源配置與鄉村學校發展困境：一種理論解釋＊

周興國，江 珊

（安徽師范大學教育科學學院，安徽蕪湖241000）

在有關鄉村教育均衡發展的政策語境或實踐語境中，人們通常把教育資源不足看作是鄉村教育落后城鎮教育最根本的原因。由此，有關鄉村教育發展問題，就轉換為教育資源均衡配置問題。人們傾向于認為，只要政府加大鄉村教育投入力度，通過教育資源的均衡配置，就能夠實現城鄉義務教育均衡發展。然而，現實的情況是，鄉村教育并沒有出現人們所預期的發展。一方面，鄉村學校“小規模化”或“空心化”現象有增無減；另一方面，城鎮學校越來越擁擠，大班額和學位緊張同時發生。為何會出現反差現象？這種城鄉教育巨大反差現象是否意味著，我們關于教育資源配置的理解和認識，以及現階段教育資源配置方式存有偏差？迄今的教育理論和教育政策制定，并沒有對教育資源作出應有的分析，也沒有對教育資源在微觀層面的配置方式展開討論。本文將從給定的事實出發，通過分析教育資源的要素構成及教育資源配置的不同方式，嘗試為鄉村學校發展困境提供一種新的理論解釋。

一、教育資源配置：一個有待闡明的概念前提

教育資源配置是一個多義涵的概念。倫理學或政治學視野中的教育資源配置，主要研究教育資源在不同受教育者群體中的分配，即將各級各類學校教育視為給定的教育資源，根據社會所確立的分配原則以及相關政策，以使受教育者個體獲得相應的教育資源。這個意義上的教育資源配置本質上是受教育權的分配。不同的時代關于教育資源在個體中的分配有著較大的差異性。這主要是因為，由于社會立場和政治立場的不同，人們會提出不同的分配正義原則，從而最終決定如何分配這些教育資源。例如，哈耶克的《自由秩序原理》［1］159-175和弗里德曼的《自由選擇》［2］153-195，都主張一種自由選擇原則來分配給定的教育資源，而羅爾斯在《正義論》中則提出一種稍微不同的分配教育資源的差別原則，不過這個差別原則之應用被設定了較為嚴格的條件，以確保作為公平的正義之實現［3］101。與此不同，則是教育資源配置的平等原則［4］20或補償原則，即為了平等對待所有人，社會必須更多地注意那些天賦較低和出生較不利的社會地位的人們，并給他們更好的教育。

經濟學或管理學視野中的資源配置，一般被理解為是對經濟中的各種資源（包括人力、物力、財力等）在各種不同的使用方向之間的分配。［5］在此意義下，教育資源配置即產生了宏觀和微觀的兩種不同的概念義涵。在宏觀上，資源配置是指在教育資源數量一定的情況下，將有限的人力、物力、財力等在教育系統內部各組成部分，或在不同子系統之間進行分配，以使得投入教育的資源得到充分有效的作用，盡量滿足社會各方面對教育的需求［6］，例如，舒爾茨在《論人力資本投資》中關于高等教育資源配置的論述［7］89。而微觀上，教育資源配置被看作是政府將所擁有的教育資源在區域內不同學校中進行分配。［8-10］

微觀配置層面的教育資源，主要包括辦學資源和教師資源兩大要素。《中華人民共和國教育法》第二十七條規定：“設立學校及其他教育機構，必須具備下列基本條件：（一）有組織機構和章程；（二）有合格的教師：（三）有符合規定標準的教學場所及設施、設備等；（四）有必備的辦學資金和穩定的經費來源。”由法律所規定的辦學的四個條件中，除了第一項外，其他三項都屬于教育資源的范疇，其中（二）是教師資源，（三）和（四）屬于辦學資源。教育資源的這種理解在政府相關政策設計中得到了更為明確的描述。國務院2012 年發布的《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》（下簡稱《意見》）明確要求，“均衡配置辦學資源”，包括圖書、教學實驗儀器設備、音體美等器材、學生宿舍、食堂等，“合理配置教師資源”。［11］教育部《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》關于教育資源配置標準，以生均教學及輔助用房面積、生均體育運動場館面積、生均教學儀器設備值、每百名學生擁有計算機臺數、生均圖書冊數、師生比、生均高于規定學歷教師數、生均中級及以上專業技術職務教師數8 項指標來分別計算小學、初中綜合差異系數［12］，所涉及到的教育資源仍是辦學資源和教師資源兩大要素。各省義務教育階段學校的辦學標準所設置的基本辦學標準，也基本上涵蓋這兩大類教育資源要素。例如，《安徽省義務教育階段學校辦學基本標準》主要包括辦學條件和師資配備兩大要素，關于辦學條件，要求“有與學校規模相適應的校舍、場地，有滿足教學需要的音樂、美術、體育、現代信息技術教育設施及教學儀器設備、圖書等”；關于師資配備，則要求“為學校配齊配足合格專任教師、心理健康教師、實驗人員、信息化人員、衛生技術人員、管理及工勤人員，滿足教育教學活動、教學管理工作需要”。［13］上述相關法規和政策文本所顯示出來的兩大教育資源要素——辦學資源和教師資源，構成了政府資源配置方式選擇的最主要依據。由此，教育資源配置就轉化成如何通過行政手段而將這些資源分配給相應學校的問題。

微觀層面的教育資源配置，建立在如下的教育假設之上，即學校教育教學質量以及學生的全面發展，取決于學校所擁有的教育資源；且作為配置前提而存在的學生，乃是教育資源配置中的不變量，因而是被排除在教育資源要素的范圍之外。它假定，在給定學生資源的前提下，學校的辦學資源和教師資源是影響學生發展的條件性資源；如果學校的這些資源不足或短缺，那么它就會影響到學校的教育教學質量，進而影響到學生的全面和諧發展。在這里，學生是作為教育的對象來加以處理或論述，其入籍學校主要被看作是受教育權的分配問題。于是，受教育權分配和教育資源要素分配就成為了兩個不同層面的問題，前者是學位分派問題，后者是教育資源的學校分配問題。如此一來，教育資源配置于無意之中就成為教育治理問題，而不是一個教育問題。一旦教育資源要素分配確定后，剩下的事情就不歸屬于資源分配者了。

有關教育資源要素范圍及其資源配置的前反思性理解，是建立在鄉村社會低流動性這一更為根本的前提之上。然而，迄今的教育資源配置理論并沒有對資源配置得以實現的前提加以闡明，也就是說，它把應當闡明的東西當作毫無疑義的預設，把辦學資源、教師資源與學生資源之間的政策層面上的結合當作一個既定的事實。它沒有看到，教育資源配置的前提已經發生了改變，使得作為前提的假設——學生資源及其與其他教育資源的關系，成為一個需要理論研究和政策設計加以闡明的對象。

首先，學生作為教育的基本構成要素，無法與學校辦學的教師及條件等分割開來。教育基本理論關于教育構成要素的劃分，就能夠充分地說明這一點。無論是教育構成的“三要素說”［14］19-26，［15］5-7還是“四要素說”［16］17-18，乃至“五要素說”［17］等，受教育者都是最基本的構成要素。“從教育的宏觀角度看來，首先是學生的素質（其次才是文化）決定各級各類學校教育的區別，它是一定學校教育的前提。”［18］在一個等級化的學校教育體系中，學生素質是造成同級同類學校教育質量之間差別的一個重要原因，例如在普通高中，我們就可以看到這種普遍化的現象。丘伯等人借用制度分析理論來研究美國公立學校教育質量致因，盡管關注的重點是學校組織形式和學生學業的關系，但仍然將學生作為一個重要的變量［19］131，預示著學生在學校發展中的不可忽略的作用。即便作為政治學家的奧斯特羅姆也認為，“所有的服務都包括接受服務的消費者的積極投入。……學生是教育的重要的協作生產者”。［20］9-10上述分析表明，在理論研究的描述中，學生總是教育不可分割的要素。

其次，相關的理論研究已經將學生資源作為教育資源的重要構成要素來處理。沒有了作為受教育者的學生這個資源要素，則一切為學生受教育權所配置的辦學資源和教師資源，都將失去其作為教育資源的意義和價值。丘伯等人通過對美國公立學校績效研究發現，學生成績的上升來自各種影響的總和，其中涉及到的最主要的影響就包括學生能力（其他四個因素是家庭背景、同學影響、學校資源和學校組織），“一所由教育上處于劣勢的學生組成的學校則很難達到有效的運作”。［19］152OECD 在關于PISA 參與國的教育調查報告中，將各國（地區）配置的教育資源劃分為經濟資源、人力資源、物質資源和時間資源四個部分，其中人力資源包括教師收入、教師職前培訓、教師專業認證、師生比/班級額度、教師短缺數和專業發展機會。［21］185這種關于教育資源的類型劃分，恰恰是將學生的學業成績作為因變量的結果，這就是說，OECD所描述的教育資源，是在一種學校所擁有的包括學生在內的教育資源這個意義上來使用這一概念的。奧克帕克（Okpala C.O.）通過對美國北卡羅來納州連續三年調查發現，學生的個人特征是影響學生個人學業成就的重要影響因素，相反教師資源、物質資源的作用都不夠顯著［22］，學生資源同樣是影響學校教育質量的重要資源。奧斯曼（Usman Y.D.）回應了奧克帕克的研究，進一步擴充了教育資源中人力資源的內涵，使其不僅包括教師和學校其他職員，還將學生、學生父母、所在社區成員等利益群體都納入其中。［23］

再次，在高流動性社會背景下，學生資源的喪失將導致學校喪失存在的價值。在相對封閉的鄉村社會，低流動性使得鄉村學校的學生資源是一個基本上能夠加以預測的常量。新中國成立后相當長的歷史時期里，特別是在社會主義計劃經濟體制下，低流動性形成固化的鄉村人口結構，從而為鄉村學校提供穩定的學生資源。在這樣的社會背景下，只是將辦學資源和教師資源作為教育資源的構成要素，不會引發任何的問題；且以行政手段配置學校的辦學資源和教師資源，便獲得了最可靠的基礎和前提保證。然而，在高流動性的鄉村社會里，由流動所帶來的鄉村社會人口規模和結構，都在發生巨大的變化。當鄉村社會由低流動性進入高流動性的發展階段時，教育資源排除學生資源的社會基礎不復存在。在這種情況下，仍然沿襲傳統的教育資源概念，資源配置就會因為前提喪失而發生扭曲。

上述分析表明，無論是鄉村社會的變遷，還是教育基本理論關于教育基本要素的認識，或者是實際發生的教育結果，學生都是重要的教育資源。尤其是由人口流動性帶來的社會變革，更加要求在教育資源配置中，將學生資源納入教育資源的范疇之中，而不能只是把學生資源的配置看作是受教育權的分配。

二、教育資源要素的流動性特征與資源配置方式選擇

（一）教育資源要素的流動性差異

作為總括性概念的教育資源，在具體的構成上涉及人、財、物、時、空、信息等諸多要素，這些資源要素的流動性存在著很大的差異。如果我們把流動性看作是教育資源配置方式選擇的根本前提，那么作為教育資源要素的學生資源與辦學資源、教師資源，在空間的流動性及其流動方式上就會有很大的不同。與時空財物等有關的資源要素，具有物的性質，即物理上的固定性和流轉上的不易性等特征，一般難以流轉或流動，是學校辦學的基礎性條件，也是學校教育質量的基本保證。而與人有關的教育資源要素，如學校的管理者、教師、學生等，此外還包括信息、觀念、理念、技術等無形的資源要素，具有可流動的屬性。其中，與人有關的資源要素，又因為各自不同的身份而表現出流動上的差異性。例如，學生資源因為家庭居住地或父母職業的變換，在滿足受教育權分配的前提條件下，具有較大的可流動性特征。相反，教師的流動則受到很多約束。除非能夠獲得行政許可或選擇辭職，教師在一般情況下是難以自主流動。同時，師資和學生的流動還具有單向依賴的特征，即在教師編制核定的制度背景下，教師資源的配置主要取決于在校的學生數。

（二）兩種基本的資源配置方式:權力性配置和非權力性配置

如果我們把教育資源要素的流動性特征放在社會的基本結構、發展戰略以及經濟體制等之中來考察，那么就會發現，教育資源要素的流動性特征將發展出兩種不同的資源配置方式：權力性的資源配置和非權力性的資源配置。

權力性資源配置主要是政府采用行政權力、行政手段和行政機制，通過公共財政將社會投入到教育領域中有限的人力、物力、財力等資源進行校際間的分配，以保證學校教育教學的正常運轉。［6］教師編制核定與配備、教育經費投入等，對那些弱流動性的教育資源要素進行配置，使學校能夠擁有基本的滿足教育教學需要的教育資源，都屬于權力性資源配置。教育資源的權力性配置是現代公共教育發展的根本保證。改革開放以來，隨著市場經濟體制的建立以及城鎮化的快速發展，我國城鄉教育資源的權力性配置經歷了一個由“效率優先，兼顧公平”到“推進教育公平”的發展過程，基于“效率優先，兼顧公平”原則，教育資源配置向城市教育和重點學校傾斜，引發出城鄉間、校際間、區域間的發展不平衡問題；黨的十八大以來，推進公平成為各級各類教育發展的主旋律和基本價值導向，政府提出了“均衡合理配置教師、設備、圖書、校舍等資源”，教育資源配置開始向農村學校和薄弱學校傾斜，以“切實縮小校際差距，加快縮小城鄉差距，努力縮小區域差距”。［11］

非權力性配置則主要受制于市場和社會的力量，通過個體的自主選擇而實現教育資源在校際間的流轉和配置，從而形成特定教育資源的流動與匯集，如義務教育階段生源的流動、鄉村教師選考應聘等。教育資源的非權力性配置，表面上看是教育資源的自發流動傾向，其背后所反映的則是鄉村教育活動的再區域化，即因技術進步及空間意識變革而產生的學校教育生活的時間和空間上的重新區隔化。例如，鄉村道路及交通工具的發展，校車的通行，使得過去認為遙不可及的距離變得可及可達，從而改變了鄉村教育的空間范圍；而信息技術的發展又使得家長和教師之間的交流溝通越來越便捷和及時，從而改變了鄉村教育的時間范圍。

（三）教育資源要素與資源配置方式的對應關系

從20世紀80年代到20世紀末，無論是城市還是鄉鎮，教育資源主要采取權力性的配置方式。隨著城鄉一體化進程加快，特別是社會和經濟發展的各種要素在城鄉間的流動，特別是人口變動所帶來的鄉村人口規模與結構上的變化，政府主導的教育資源方式面臨越來越多的挑戰。至少，學生資源在城鄉間的流動（主要是由鄉村向城鎮的流動），使得通過行政手段的資源配置促進鄉村學校發展越來越顯示出不可持續性。其根本的原因在于，教育資源各要素之間具有不同性質的流動性，從而對資源配置的方式提出新的要求。實際上，在資源要素和資源配置方式之間，在特定的教育管理體制下，形成某種對應關系（見表1）。

首先，以學校為單位的權力性資源配置是辦學資源配置的基本方式。辦學資源，例如教學實驗儀器設備、音體美等器材、校舍、宿舍、食堂等等，具有物的靜態性以及流動的困難性等特征。這些辦學資源一旦配置，往往難以流轉和搬運，且這些辦學資源的配置都需要較大的投入，它們屬于權力性的資源配置。無論是在城鎮還是在鄉村，學校的標準化建設、縣域義務教育均衡發展督導評估，都在以制度激勵的形式突出權力性的配置。鄉村學校，特別是那些小規模學校辦學條件的根本性改變，正是權力性資源配置的結果。

其次，教師資源配置表現出以權力性配置為主，非權力性配置為輔的特征。對于政府來說，賦予教師以事業單位編制和相應的身份，同時將教師分配到某所學校任教，是權力性配置的集中體現。對于大多數鄉村教師來說，他們服從權力性的配置。然而，鄉村教師的流動，或者說鄉村學校留不住青年教師，恰恰表明非權力性配置的存在。下列兩種情況可以說是非權力性配置教師的典型表現。一是城鎮學校大班額以及縣域內教師編制的總量限制，教育行政部門就需要通過招考的方式，而將鄉村超編的教師配置到城鎮學校。在這種情況下，教師選擇的自主性（非權力性的）和政府招考（權力性的）就完美地結合在一起。二是青年教師選擇棄職而離開鄉村學校，例如通過應聘區域外的學校，以及選擇放棄教師職業而從事其他職業等。鄉村教師資源的非權力性配置，對于鄉村學校發展的消極影響很大。一些鄉村學校校長對青年教師流失的抱怨，側面反映出問題所在：“有些青年教師，我們花了幾年的時間，使她成長為市骨干教師。結果，暑期找到我，要求調動工作。我們花幾年時間對她的培養算是白費了。”這種情況在鄉村學校為數不少，以至于一些鄉村學校的校長都不敢著力打造青年教師，擔心通過打造而助教師獲得的某種榮譽或稱號，成為其從鄉村學校非權力性流動的資本。

再次，高流動性背景下學生資源表現出以非權力性配置為主的特征，同時也受到一定的權力性配置影響。隨著社會大眾對自身及子女接受良好教育的需求增強，作為教育資源要素之一的學生資源在城鄉之間的流動呈現出加速趨勢，他們在滿足受教育權分配的規范性前提下自主選擇接受學校教育。一方面，社會資本進入教育領域，它直接影響到個體的教育選擇，從而改變了微觀層面的資源配置方式；另一方面，受劃片就近入學的制度激勵，鄉村居民開始通過進城居住來自主選擇所期望的學位/學區，或者通過選擇民辦學校來接受教育，這些都表現出學生資源的非權力性配置特征。同時，受到國家新型城鎮化進程的影響，政府調整行政區域劃分以優化城鎮布局，“逐步使符合條件的農業轉移人口落戶城鎮，放開小城鎮落戶限制”，并“保障農民工隨遷子女在流入地接受公辦學校為主的義務教育”［24］，這些措施都在無形中通過行政手段影響到學生資源的流動，從而對教育資源配置起作用。

三、由非權力性配置引發出來的鄉村學校發展困境問題

鄉村社會的變遷，特別是鄉村人口流動性的加大，使得鄉村教育發展對教育資源不同要素之配置提出了適配性要求——以辦學資源和教師資源作為一極，以學生資源為另外一極，兩極之間達到一種相對的平衡，從而使教育資源配置能夠滿足適宜性原則。［25］然而，目前的資源配置以學校為單位，以生均為標準，其中隱含的理論假設是，由于教育資源的不足導致生均量達不到政府所提出的相關標準，從而影響到學校的教育教學質量，因而通過一種制度設計，可以保證辦學資源和教師資源與學生資源相匹配。然而，當學生資源處于流失狀態時，權力性資源配置的對象設定和生均原則也就暴露出它的局限性。例如，在縣域義務教育均衡發展督導評估的制度激勵下，生均問題對于鄉村學校來說已不復存在，相反，問題比較突出的是城鎮學校，大班額恰恰多發生在此類學校就能夠說明這一現象。鄉村學校的小規模化、城鎮學校的大班額，是同一個事物的兩種不同表現而已，它們所反映出來的，恰恰是辦學資源、教師資源與學生資源之間本應有的平衡關系被打破，是權力性資源配置無視非權力性配置之必然結果。

從資源配置的效率角度看，教育資源要素的集聚并沒有產生出它的初始循環效應，或者說政府、社會對鄉村教育的投入并沒有有效地轉化為人們所期望的產出。盡管小規模化、空心化不能完全由此來解釋，例如城鄉學校的初始教育稟賦（包括管理水平、教師教育教學初始能力等）是一個重要的影響變量，但教育資源要素向鄉村學校集聚并沒有實質性地改變這個初始狀態，才是問題的癥結所在。

從教育發展規律來看，辦學資源和教師資源都是因為有了學生資源才有其存在的教育性意義，而當學生資源由于某種非權力性配置而處于流動的狀態時，三種教育資源之間的適配關系就被打破了。教育資源要素間適配性關系的打破，是當下鄉村學校發展困境的突出表征，從而反映權力性教育資源配置的失靈。一是由于學生資源的流失，一些鄉村學校的辦學資源和教師資源處于閑置狀態，導致資源配置的不可持續性。深入到鄉村學校考察調研發現，有相當一部分標準化鄉村小學的辦學資源處于閑置狀態，教師需求量也遠低于在編教師數。二是城鄉教育教學質量差距不減反增。最近十多年來，鄉村學校的教育教學質量與城鎮學校的差距不僅沒有縮小，反而有進一步擴大之趨勢，鄉村學校表現出“改而不進”現象［26］9，反映出辦學資源對于提升教育教學質量的作用之有限，側面說明了權力性資源配置的失靈。三是城鄉間學生資源的流動偏好，特別是因為流動而出現的鄉村學校的小規模化或空心化，雖然所反映的是鄉村學生對鄉村學校的逃離，卻也可以看作是權力性資源配置之結果。

省域和縣（區）域分城鄉在校學生數的變化能夠在一定程度上反映出問題之所在。安徽省2009—2017 年的分城鎮鄉學生數的變化情況（見圖1），或者分城鎮鄉學生的變化率（見表2）大體可以反映出非權力性資源配置所引發的鄉村學校發展困境問題。從圖1 可以看出，2009 年以來，在城鄉義務教育階段學生人數總量波動不大的前提下，鄉村學校的在校學生數一直呈下降的趨勢。到2017 年，鄉村學校的在校學生數已經遠遠低于城鄉學校。在變動率上，鄉村學校的學生變動率，盡管存在年度上的差異，但總體上一直呈負增長趨勢。相反，城區學校和鎮區學生（除個別年份外），則保持著正增長的態勢（見表2）。值得注意的是，鄉村學校學生的負增長，呈現出下降的趨勢。這意味著，在經歷城鎮化快速發展的一段時期后，城鄉人口的流動性終將達到一個平衡態。

這一變動趨勢也符合華東師范大學吳瑞君教授對我國未來受教育人口變動的預測。她認為，城鄉受教育人口規模變動趨勢不同，城鎮學齡人口規模呈“先增后降”趨勢，農村學齡人口呈單邊下降趨勢，而且各級學齡人口的增長變動也具有明顯的城鄉差異：2020—2025 年間，小學、初中學齡人口的增幅，在城鎮分別為43.44%、-4.17%，而在農村分別為-6.13%、-22.26%；2025—2030 年間，初中學齡人口在城鎮將增加63%，在農村則為負增長。［27］人口變動帶來的學齡人口規模、結構及區域分布，將會導致未來不同時期不同教育階段學校空間布局、辦學規模、經費投入、師資配備等教育資源需求的變化，這意味著，不僅是當下，包括未來的幾十年，教育資源需求變化對資源配置方式提出了較大的挑戰。

圖1 安徽省2009—2017年間分城鎮鄉學生變化趨勢

表2 2010—2017年安徽省城鎮鄉小學學生變動率

區（縣）的個案也清楚地反映出學生資源和教師資源不同性質的配置所引發出來的矛盾和沖突。對安徽省L 市J 區①J區位于安徽西部L市東部，毗鄰省會合肥，是L市主城區，皖江城市帶和合肥都市圈的重要組成部分，是L市唯一的全域省級重點開發區域。全區土地面積1657平方公里，人口87萬，轄17個鄉鎮、5個街道及省級經濟開發區。實地調研的相關數據（見表3 和圖2），可以清晰地反映出權力性資源配置對于鄉村學校發展的失靈問題。首先，在辦學資源上，J 區城鎮地區義務教育階段學校共計43 所，閑置比例為11.63%，但鄉村地區學校閑置數將近達鄉村學校總和的25%；其次，在教師資源上，J區鄉村地區在編教師1 999人，按照國家核編標準計算，實際需求教師1 746 名，富余253 名，鎮區在編教師982 人，相比實際需求也略顯富足（135名），但是城區現有在編教師1 131 人，按照國家核編標準計算，實際需求教師1 835 名，短缺704名。值得注意的是，即使將農村和鎮區富余的教師數累加，也仍然不能滿足城區教師的缺口。最后，在學生資源上，從2016至2019年的學生人數變化上可以看到，鄉村地區呈現逐年下降的趨勢，鎮區變化不明顯，但城區學生人數增長迅速，與鄉鎮學校之間形成較突出的對比，年平均增長率達15.37%，城區學生人數的激增也加大了對教師的需求量，這也在一定程度上解釋了城區教師缺口的產生。

表3 2019年安徽省L市J區義務教育資源要素

圖2 2016—2019年安徽省L市J區義務教育階段在校學生人數變化趨勢

上述數據顯示出，學生資源向城鎮的流動，已經成為城鄉教育發展的一個普遍現象。城鎮學校正顯現出資源配置的“優勢累積”效應，而鄉村學校則日益表現出資源配置的閑置效應，城鄉學校之間的學生資源剪刀差使得原本的資源配置平衡關系被打破。而發揮這種作用的，正是學生資源的非權力性配置，它一方面反映出城鄉一體化發展所取得的成效——城鎮化背景下教育資源要素在城鄉間的流動，另一方面也表明了在非權力性資源配置的作用下，通過權力性資源配置促進均衡發展的政策杠桿已經失靈，單獨的權力性資源配置方式已經失效，與市場和社會主導的非權力性資源配置之間矛盾逐漸暴露。具體表現如圖3所示。

圖3 權力性資源配置與非權力性資源配置在鄉村學校發展中的體現

遺憾的是，現有的理論研究以及相關政策設計主要集中于對鄉村學校教育資源的權力性配置，忽略了非權力性資源配置及其對權力性資源配置和鄉村教育發展的影響，沒有認識到教育資源構成中的各種要素并不完全受權力性配置所支配，從這個意義上講，鄉村學校“空心化”表面上看是非權力性資源配置的結果，但實質上恰恰是非權力性資源配置和權力性資源配置之相互作用的必然結果。隨著城鎮化進程的加快，教育資源配置表現出更多的自發性力量，這不僅影響著鄉村學校的發展狀態，更在無形中決定著權力性配置的效應與權能。因此，從政策制定的角度看，必須要正視非權力性的資源配置的存在，以及它正在發揮對鄉村學校發展的影響作用。正是因為這種影響作用對于鄉村學校的辦學、師資等來說是負面的和消極的，因而有必要將其納入到政策制定的考量中，作為政策研制的一個重要因素。

四、應對高流動性的權力性教育資源配置優化

權力性資源配置是學校發展的重要前提，然而，在非權力性資源配置已經對鄉村學校發展產生越來越大影響的背景下，其局限性也已經日益暴露出來，如鄉村學生資源單向度流動所帶來的教育資源權力性配置之后余缺難以調劑問題。從這個角度看，如何使權力性教育資源配置適應社會發展的高流動性趨勢，即適應非權力性資源配置，就成為教育資源配置要解決的最緊迫問題。非權力性的資源配置劃定了權力性資源配置促進鄉村學校發展的作用條件。解決這個問題的基本思路是，把非權力性資源配置作為權力性資源配置的前提條件，建立起權力性資源配置的調節機制。

第一，重新檢視教育資源配置的理論假設。教育資源配置的一個理論假設是，學校的教育教學質量在很大程度上取決于學校的辦學資源和教師資源。然而，這個假設是值得懷疑的。正如哈努謝克（Hanushek E.A.）的研究發現，學校的辦學資源不足，會導致教育質量的低下，而當辦學條件能夠滿足教學的基本需要后，資源的增加并不能夠帶來教學質量的提高，對于學校的發展來說，除非是在極其缺乏資源和資源極大豐富的情況下，資源并不十分重要。［28］概言之，隨著基本的辦學條件滿足后，教育資源增加所帶來的邊際效應則會降低。這意味著，我們需要建立起有區別的資源配置原則，即規模較大學校的生均原則，和規模較小學校的標準化原則。前者主要是面向城鎮學校，后者則主要面向鄉村學校。當學校辦學資源能夠滿足基本條件原則時，則非權力性的資源配置所帶來的資源配置失靈問題就可能會降低到一個可容忍的限度內。

第二，擴大資源要素范圍，將學生資源納入教育資源配置的范疇之中，使之成為辦學資源、教師資源配置的重要前提。任何事物的發生發展都是有其前提和條件的，某事物對其他事物的作用和影響也是有其前提和條件的。撇開了前提和條件，則關于事物的認識，以及關于事物之功能的發揮，就會成為個人的臆想。馬克思在《德意志意識形態》中關于意識形態的論述，恰恰是從現實前提出發，即從個人現實出發，這些個人“是在一定的物質、不受他人任意支配的界限、前提和條件下活動著的”［29］524。鄉村學校的權力性資源配置也有一個實現其作用的前提條件，就是學校有相當規模的學生存在，學生資源是權力性資源配置效能發揮的基本條件。然而，當下政府部門行政手段的權力性資源配置是以學校為單位進行的，也就是說它是以學校的存在為前提和條件的，至于學校的學生規模，則轉化為“生均”的概念，一所學校就是一個辦學資源配置的對象。這樣一來，學校就成為權力性資源配置的前置條件，以它為對象的資源配置就與實際的要求，即鄉村學校學生不確定性這個條件產生了矛盾。因此，需要重新審視權力性資源配置的前提和條件，即以什么樣的條件作為資源配置的前設條件，并將這個條件看作是權力性資源配置的必要條件。應該看到，由于受到非權力性資源配置的極大影響，小規模鄉村學校已經不再適合作為配置的前置條件，且鄉村學校的小規模化還在持續發展之中，這使得城鄉學校規模之間的均衡狀態未能出現。

第三，重構鄉村教育資源配置的區域化空間。將學校和學生結合在一起作為資源配置的前提和條件，意味著資源配置的再區域化。這就是說，改變權力性資源配置的路徑依賴，以區域內的學校教育系統而非學校作為資源配置單元，以鄉村與城鎮教育發展的不平衡為條件。均衡合格評估后的城鄉教育發展不平衡，表面上看所反映出來的是城鄉教育的分裂和再整合，其實質則是我國鄉村教育的新發展和新進步。正如吉登斯所指出的，“不平衡發展無論在哪個層次分明都可以通過時空路徑來加以表示，因為這一概念不僅意味著不同程度的經濟變遷，而且意味著不同的區域和位置”。［30］240因而，可以嘗試打破現有的鄉村中心學校體系，建立鄉鎮學區管理中心的學校體系，這意味著一種資源配置的重新區域化，從而在資源配置標準上建立起分類配置的原則。

第四，建立受教育權分配與教育資源要素配置之間的適配性關系。以上三種優化資源配置方式的治理策略選擇，都是以適配性為旨歸，就是說，以辦學資源、教師資源為一極，以學生資源為另一極，通過三種治理策略，來實現兩極之間的動態平衡。而它們的實質都是要處理好政府資源配置、學校辦學質量以及學生個體選擇之間的關系。就政府作為學校的舉辦主體而言，學校對于政府有著依賴關系，這種依賴關系主要表現為權力性的資源配置；在學校與個體之間又存在一種自主選擇關系，即社會個體通過各種途徑和方式來選擇所中意的學校；在學校與社會個體的關系中，學校同樣處于被動的地位。并且，早先的資源配置以“生均”為標準，這種標準對于鄉村學校，特別是那些小規模學校已經失去了它的歷史意義。因此，面對非權力性的資源配置所帶來的問題，權力性資源配置不僅要通過重新區域化來改變資源配置的前提、條件及對象，改變以學校為資源配置單元的傳統選擇，而且還需要變革資源配置的標準，例如，把學校劃分為三種類型，標準環境下的學校、超標準環境下的學校（擁有大班額的學校）和未達標準的學校（鄉村小規模學校），對于前兩類學校，“生均”標準仍然具有現實意義，而對于鄉村小規模學校，則需要以基本辦學條件為標準。

第五，平衡教育資源配置中的公平與效率關系，建立起權力性資源配置的調節機制。教育資源的區域配置，總是會面臨公平與效率的價值考量。一方面要保證鄉村學校的兒童接受有質量教育，另一方面又要保證所配置的教育資源不至于因為學生的流失而造成資源閑置或浪費。需要考慮的是，在高流動性背景下，教育資源配置中如何兼顧公平與效率？就促進教育公平而言，權力性資源配置是極為重要的手段，盡管它在一定程度上會以犧牲效率為代價，但這個代價是值得為此而付出的，但又不能不考慮到效率準則。因此兩者之間的平衡，需要通過分析區域內教育的需求、供給以及流動之間的關系來把握。一是要注重權力性資源與非權力性資源之間的均衡。任何權力性的資源配置都必須要實現與非權力性資源配置在某種程度上的平衡，從而不至于因為非權力性配置帶來投入不能轉化為產出的問題。鄉村學生的流動，促進生源的集聚與集中，從而也向教育資源的權力性配置提出更高的要求。在流動性不斷地增強的社會環境中，預先給定的教育資源要素之間的平衡關系已經不復存在，不平衡已經成為一種常態，且這種不平衡也只是在事后才能夠觀察得更清楚，它極大地限制權力性資源配置促進鄉村教育發展的目標實現。二是要注重基本教育服務供給與需求的平衡。對于整個鄉村社會來說，既有向城教育的需求，也有向鎮和村教育的需求。這些需求在給定的條件下，都必須要予以滿足。三是要注重穩定與流動的均衡，關鍵是要進行區域內部的學校體系結構的調整，這里的學校體系結構，不僅指鄉村學校的布局調整，也包括鄉村學校之間建立一體化的辦學關系，它是影響區域教育發展的重要因素之一，也決定著區域教育資源配置方式。最后從教育資源配置的績效看，需要建立起多維評價準則，其中最突出的仍然是公平和效率兩個價值維度，對于小規模學校而言，權力性資源配置往往是低效率的，但這種低效率所帶來的卻是教育公平的推進，所以需要事先進行充分的預判和分析，即依據生源流動的趨向和速率，確定權力性資源配置可持續發展的可能性。