我國數字經濟發展的財稅政策建議

李 婕，韓鳳芹

（中國財政科學研究院，北京 100037）

當前我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻堅期。《中國數字經濟發展白皮書（2021）》顯示，2020年我國數字經濟規模達到39.2萬億元，占GDP比重為38.6%，位居世界第二，[2]數字經濟為經濟高質量發展注入了強勁動力。財政是國家治理的基礎和重要支柱，在推進數字經濟加快發展進程中可以發揮重要的促進作用。然而，目前我國數字經濟相關財稅制度并不完善，財稅政策沒有充分體現促進數字經濟發展的內在需求，現行稅制和稅收征管體系與數字經濟之間的適應性有待提升。在此背景下，本文認為，需要通過財稅政策手段加快構筑我國數字經濟發展的優勢，積極促進我國數字經濟核心競爭力的形成，同時進一步完善財稅政策，使之與數字經濟產品形態和價值鏈條流轉更為匹配，研究如何更好地分配數字經濟相關的財稅收入，探索構建財稅助力數字經濟提質增效的新機制。

一、財政助力數字經濟法制體系和發展環境建設

數字經濟的健康發展離不開良好的法律制度環境和公平競爭的市場環境，也離不開基礎科學與產業共性技術的支持和關鍵技術標準的供給。

1.加快數字經濟法律制度體系建設

良好的法制環境是一項產業發展的重要保證，是維護整個經濟系統安全有序發展的必要措施。阿里巴巴與順豐彼此關閉數據接口、騰訊和抖音商談對等開放等事例凸顯了數據確權存在爭議的現象，尤其是在處理數據資源的專屬與共享、控制與使用之間的關系時，數據權屬劃分引起了普遍關注。為此，對數據的所有權、使用權和流轉權等內容，應通過法律條款進一步明確，形成權屬清晰、反應靈活的法律制度體系。既要適時審查現有制度對于數字經濟活動的包容性，及時廢止有違市場規律的政策細則；也要順應數字經濟的發展潮流，鼓勵新業態、新模式的發展，制定有利于創新的制度和規則，圍繞數字經濟發展的目標、方向，相應地構建與數字經濟相匹配的財稅政策體系。

2.加大數字技術研究的投入力度

加大對數字技術基礎科學與產業共性技術研究的投入力度，并鼓勵企業加大投資。除大數據、物聯網、5G移動通信、人工智能之外，還應高度重視虛擬現實、區塊鏈、量子計算等前沿領域的研究，對已具備產業化基礎的應進一步推動其技術向前發展，通過前沿數字技術的率先突破搶占數字產業化的先機。為此，需通過構建開放的科技攻關支持機制，加快實施一批引領數字產業發展的示范性項目，支持數字經濟領域顛覆性技術和關鍵核心技術的研發，有效化解數字技術產品供應鏈的安全問題。

3.重視數字技術標準供給

數字技術標準的供給要堅持以市場需求為導向，根據共性優先、急用先立的原則，加快研制數據確權、數據采集、共享使用、數據交易、跨境流通等方面的關鍵共性技術標準。發揮國家層面大數據交易等重要流通標準的引導作用，促進資源類數字經濟、技術類數字經濟等重點領域關鍵共性技術標準的研制和推廣。實施數字技術標準國際化戰略，對于物聯網、云計算等數字技術新興領域，標準和用戶都還沒有固定，要鼓勵該領域的頭部企業積極參與國際標準的制定過程，加快數字產業化、制造智能化、功能網絡化等方面技術標準國際化的步伐。

4.營造公平競爭的數字經濟市場環境

隨著數字經濟新發展業態和新商業模式不斷涌現。需不斷創新治理理念，探索推進負面清單管理，消除行業壁壘和地域壁壘，確保市場主體依法平等進入，激發微觀主體的創新活力，為數字經濟營造公平競爭的市場環境。同時，也要堅持風險導向和底線思維，主動防范區域性、系統性風險，有效保護市場主體的合法權益。一方面，要加強對數字經濟的發展動態、運行機制研究，實施規范的、有彈性的分類監管，為新業態、新模式發展提供適當的試錯空間，最大限度地激發市場活力和社會創造力。[3]另一方面，通過運用大數據、云計算等數字技術手段，創新政府監管方式，進一步提升政府監管效率，建立健全符合數字經濟發展規律的監管政策，探索構建以信用為依托、多方協同共治的監管機制。[4]

二、財政支持數字基礎設施建設優化項目宏觀布局

數字基礎設施建設是國家“新基建”戰略的重要方面，財政政策不僅要關注硬性基礎設施的普惠性發展，還要關注應用場景的打造以及數據的互聯互通，引導社會資本積極參與到數字基礎設施的項目建設中來。

1.優化數字經濟基礎設施項目的宏觀布局

注重數字經濟“新基建”的宏觀布局，有計劃地推進數字經濟“新基建”項目建設。規劃建設全國一體化的大數據中心，改造合并一批發展滯后、效率偏低的中小型數據中心。財政應協助相關部門進行數字經濟“新基建”項目的整合優化。一部分財政承受能力較弱的地區，應審慎推進數字經濟“新基建”項目，加強項目前期審核，對新項目進行全生命周期風險的預評估。及時更新數字經濟“新基建”項目庫，構建績效評價分類標準體系，加強數字平臺之間的數據共享和相互協作。實施一批數字經濟“新基建”質量標準制定項目，不斷提升我國數字技術領域的國際話語權，為加強財政預算績效管理提供制度依據。

2.鼓勵社會資本參與數字基礎設施項目建設

在國家新型基礎設施建設戰略中，需加強工業互聯網、大數據中心、5G基建、人工智能等數字經濟基礎設施的建設，制定區塊鏈、物聯網行業標準，對制造業等傳統實體經濟實施數字化改造。雖然數字“新基建”項目建設周期相對較長，但其長尾效應明顯、規模效應遞增，是吸引社會資本投資的重要領域。財政政策應堅持激勵與約束并重的原則，其作用主要體現在標準制定、規范引導、人才激勵等方面，同時，強化目標管理和績效評價，以提高數字經濟領域的社會投資成效。在軟性基礎設施領域，可考慮由私人部門生產提供公共產品的方式，鼓勵大型平臺企業積極參與數字基礎設施建設。

3.重視數字基礎設施的場景應用和數據聯通

數字經濟新型基礎設施既包含5G、大數據中心等硬性基礎設施，也包含數據庫、云計算等軟性基礎設施。為此，財稅政策不僅要關注硬性基礎設施的普惠性發展，還要關注應用場景的打造以及數據的互聯互通，以有效提升社會大眾運用數字經濟基礎設施的基本能力。[5]數字經濟條件下，財稅支持方向需從傳統的基于實物商品的生產、流通轉向基于數據要素的生產、流通，從而使政策設計更加符合數字經濟發展規律。

三、財政促進數字經濟和傳統產業的融合發展

推進數字經濟和實體經濟的融合發展，應發揮財稅支持數字產業化和產業數字化的作用，通過改變經濟增長動能的結構，進而提升經濟增長動能的整體質量。

1.加大技術創新成果早期市場支持力度

政府在技術創新成果實現商業化的初期提供適當的市場支持，有利于加速該項技術產業化，在眾多前沿技術領域的產業發展過程中發揮了重要作用。在培育數字經濟產業發展過程中，財政應不斷創新投入方式，完善投入導向型預算管理制度，以財政資金為杠桿，通過設立產業投資引導基金等途徑，引導社會資本投向數字經濟領域，促進戰略性和先導性產業加快發展。政府作為一只“看得見的手”，如果能夠為初創型數字經濟企業提供相應的市場支持，使前沿數字應用初期獲得一定數量的用戶基礎，就能夠加速企業的發展，幫助企業獲得市場中的領先地位。例如，在國防軍工領域促進新數字技術的應用，將有利于數字技術走向成熟和未來向民用領域的拓展；財政還可以探索專項債、PPP等多種模式，加快數字政府、數字社會和智慧城市項目建設。

2.支持數字經濟細分領域發展形成產業自生能力

比較優勢一方面可以來自地理區位、自然資源、人口數量等天然的生產要素，另一方面可以來自后天形成的產業分工、產業配套、人力資源以及蘊含于產業生態鏈之中的科學知識、技術創新，而后者的形成需要進行持續地人財物投入。從這個意義上看，產業政策在產業發展過程中可以發揮重要作用，如果一個國家或地區對數字經濟某個細分領域進入早、投入大，就有可能形成后天比較優勢，進而取得領先地位。在國內，貴陽市就是較早地實施了大數據發展戰略，從而領先其他省市成為重要的大數據產業集聚地。因為前沿技術的不確定性較大，通過“選擇優勝者”對特定產業進行支持的做法存在一定的失敗風險。所以，政府可以在深入調查研究、專家充分分析論證的基礎之上，對那些即將步入產業化階段且企業（或地區）涉足較少的產業領域給予大力扶持，通過設立政府產業引導資金、實施優惠政策引導社會資本投入。

3.以全價值鏈理念加快數字技術為傳統產業賦能

數字技術對經濟發展的促進作用不僅包括其自身的產業化，還包括為傳統產業賦能，傳統產業的進步又會進一步加快數字技術產業的升級發展。當前，應主動樹立全價值鏈理念，推動新一代數字技術向傳統產業領域的拓展、應用及融合。新一代數字技術在賦能傳統產業的過程中，其效用程度既取決于數字技術的發展水平，又取決于傳統產業自身的數字化基礎和行業技術水平，因此，首先，要加大對傳統產業的數字化改造力度，如“以機器換人”、采用數控設備、實施“企業上云”，為數字技術賦能奠定基礎。其次，要加強對細分領域產業技術的基礎研究和生產工藝改進，持續推進產業基礎高級化和產業鏈現代化的進程。與此同時，也要加強產業共性技術研究，促進傳統產業與數字技術的有效融合，打破制約傳統產業數字化轉型的技術壁壘。

四、財政引導消費升級推動政府治理數字化轉型

公共消費升級和公共數據開放共享有利于推動政府治理的數字化轉型，財政在“數字政府”戰略中將大有可為。

1.推動公共消費領域的數字化轉型

從數字經濟市場需求變化趨勢看，正在從線上銷售實物商品向提供數字產品及服務縱向延伸，步入了由數字經濟帶動引領消費升級和產業整體升級的發展道路。為此，在公共消費升級上，應加大數字經濟政府采購力度，推動醫療、教育、交通、政務等公共服務領域的數字化轉型。

2.有序推進公共數據的開放共享，打造“數字政府”

通過政府治理數字化帶動經濟社會數字化，使公共數據紅利得到最大程度的釋放。推進數字經濟領域的“放管服”改革，通過整合政府部門專網、聯通跨省異構系統，組成“條塊”貫通的政務“一朵云”，構建開放共享、互聯互通、安全高效的政務大數據系統，打破政府內部的數據孤島和數據煙囪。[6]同時，對政務數據開放共享實行“負面清單”式管理，進一步完善公共數據資源的目錄內容，建立政府聯通數據的API接口，規范公共數據的采集、存儲和管理，循序漸進、分級分類地開放公共數據。

3.發揮財政部門在“數字政府”戰略中的主導作用

財政部門應當在數字“政府戰略”中發揮積極作用，通過標準制定、規范引導、績效管理、政府采購等方式手段，促進公共部門之間建立合作關系和共贏機制，加快構建部門間開放共享的公共數據平臺。[7]財政管理過程中間也需積極引進數字技術，不斷提升財政數據采集、傳輸、處理、分析和決策的數字化水平，在“數字財政”應用場景中，從思想理念、機制創新、目標管理、結果應用等方面，促進預算績效管理提質增效，不斷強化預算的監管效力。

五、完善適應數字經濟發展的稅收政策

現行稅收政策在促進數字經濟發展方面發揮的作用有限，我國擁有數字經濟發展的龐大市場和深厚基礎，未來應進一步優化稅收制度，為數字經濟持續健康發展營造良好的政策環境。

1.注重頂層設計，推進稅制改革

在我國當前以流轉稅為主、所得稅為輔的稅制體系下，稅收主要“發生”于生產環節及流通環節，并在商品流轉的最終環節轉嫁給了消費者。數字經濟快速發展的過程中，生產流通領域的經濟活動變得復雜化和多樣化，在這種情形下，如果對分配環節和消費環節的經濟活動征稅，不僅可以明確征稅對象和納稅人，還能進一步簡化稅制，從而有效避免重復征稅問題。

2.完善數字經濟的產業稅收政策

增強數字產業稅收政策的針對性。數據作為關鍵生產要素是數字經濟時代的重要特征。基于此，稅收政策的制定應充分考慮數據要素的特殊性，依據企業獲得、應用數據所產生的成本、收益，在應納稅所得額中增加數據要素的抵扣項。同時，要加大對數字基礎設施建設的政策支持力度，把數字基礎設施作為公共基礎設施項目納入企業所得稅優惠目錄中。此外，還要完善針對傳統產業數字化改造項目的稅收政策，充分發揮產業融合在數字經濟發展中的重要作用。

擴大數字產業稅收政策的受益范圍。現行的產業稅收優惠政策以標準認定為主，導致一些新興的平臺類企業被政策“忽略”，許多傳統企業雖然在應用數字技術，但卻無法享受到相應的稅收優惠。為了進一步發揮稅收對數字經濟產業的引導作用，可考慮把優惠方式轉變為以抵扣和減免為主，使稅收優惠政策惠及應用數字技術的各類企業。也就是說，只要該企業從事數字經濟相關的業務，無論其處于哪一個行業領域，都可以享受減免應納稅所得額、費用抵扣、稅率優惠等相應的稅收優惠，讓數字技術創新不僅僅局限于某一類型的企業，從而使稅收政策更具有普適性。此外，對于一些新型的平臺組織，如平臺類軟件企業和平臺類高新技術企業等，在設置認定標準的同時，適當放寬其適用條件和范圍。[8]也有學者建議，根據數字技術應用程度、數字化模式占比等指標，從量化角度更精準地界定“數字企業”，有利于制定特殊的稅收政策，也進一步增強了政策的指導性和可操作性。

3.完善數字經濟的人才稅收政策

隨著數字產業化和產業數字化的不斷推進，人才需求的結構層次發生了很大變化，特別是在人工智能等新技術領域，“數字人才”往往供不應求，跨學科的復合型技術人才緊缺狀況更為突出。[9]通過稅收政策設計，可以引導“數字人才”流動。首先，完善支持數字經濟技術人才培養的稅收政策，如對企業實際發生的職工教育支出及人才引進支出給予部分抵扣。其次，深入推進分類與綜合相結合個稅制度改革，優化科技成果轉化的個人所得稅政策，吸引更多的技術型人才向數字經濟領域流動。

4.調整數字經濟稅收收入分享機制

當前，我國實行以屬地管理為主的稅收征管制度，但在數字經濟條件下，生產要素的歸屬地越來越難以辨認，與此同時，商品的價值鏈也從鏈條式進一步向網絡化傾向發展，稅收管理面臨著一系列新的挑戰。以增值稅為例，由于研發、生產、消費所在地與營業機構、發票開具地的相互分離，很難按照屬地原則操作，增加了稅收征管的難度；作為共享稅種，中央地方的稅收分享比例在“營改增”之后重新進行了調整，增加了分配問題的復雜性。

目前，以消費目的地為主導的征稅模式逐漸被多數國家和地區接受，這種做法對于數字經濟背景下我國調整財稅分享機制和利益分配格局具有重要借鑒意義。在中央地方財政關系調整中，不僅要基于數字經濟的特征，對財稅政策進行優化，使其與數字經濟的產品形態及價值鏈條流轉更為匹配，進一步完善數字經濟稅收收入的分享機制；還可以從數字產品和服務、電子商務等領域入手，推進消費地原則下數字經濟稅收收入歸屬的改革實踐。[10]這樣既不會對現有財稅利益分配格局造成太大沖擊，又能夠優化地方稅體系，從而形成助力地方經濟發展的財稅新動力。

5.稅收征管方式的數字化變革

隨著數字經濟新模式、新業態不斷涌現，一方面，發展形式的隱蔽化和交易方式的多樣性給稅收征管提出了新的挑戰；但另一方面，有效利用數字信息和數據，又可以服務于稅收征管。具體而言，稅務部門可通過線上交易方式推廣電子票據，改變傳統的“以票控稅”的征管方式，利用數字技術對涉稅數據進行歸集處理和分析利用，不斷提升稅收征管水平。另外，還可以通過國際合作化解信息不對稱的難題，與其他國家進行雙邊或多邊的稅收協定磋商，解決數字經濟背景下跨國稅收的征管問題。

6.加強數字經濟稅收的國際協調

數字經濟的高速發展必定會帶來國際經濟治理規則的重構，各國將在產業政策、稅收主權和利益分配等方面展開新一輪的博弈。國際稅收規則的重新調整不能忽視多邊協作，稅收制度也不應演化為信息化發展和科技創新的阻礙因素。為此，一些國家和國際組織進行了一系列努力和嘗試，以促進行為發生地和價值創造地參與數字經濟活動的利潤分配過程，實現稅收公平及稅收中性的目標。為應對新的發展形勢，我國需要積極地表達利益訴求，參與稅收規則制定，不斷提升國際話語權。

在尚未達成國際共識之前，我國的數字經濟企業有可能面臨其他國家單邊的臨時性征稅措施，需要盡早籌劃、應對，防止出現無利潤征稅和雙重征稅的困境。我國可以充分借鑒國際上預約定價予以確定性的方式，以及成本加成核算行業利潤的多邊安全港規則，與投資方分別簽署合作備忘錄，同時，在國內立法方面可參考美國的全球最低稅制度，即對匯回本國的境外利潤予以減計應稅收入或者計入成本的稅收政策。[11]

稅收規則的調整應當考慮其是否會增加稅務機關的征管成本和企業稅收遵從的負擔。基于此，在修訂國內法的臨時性措施方面，可考慮謹慎改革常設機構的認定標準、間接稅的征管模式等；在無國籍收入處理和來源國稅權認定方面，跨國數字經濟企業轉移到避稅地的利潤可考慮作為特許權使用費，對其征收預提所得稅。

六、發揮財稅金融政策的協同效應

1.完善促進數字經濟發展的投融資政策

發揮政府投資基金的引導和撬動作用，針對數字經濟領域的重大項目工程、重大技術應用等，建立靈活的領投和跟投機制，實行股權投資、貸款貼息等多種投入方式，降低數字經濟領域初創企業融資成本。同時，進一步豐富數字經濟企業的融資渠道，支持銀行等金融機構自主開展數據資產和知識產權等無形資產的抵押貸款業務，鼓勵符合條件的數字經濟企業上市融資、掛牌融資，或通過發行公司債券、非金融企業債務融資工具等方式進行再融資。

2.構建多層次融資擔保與再擔保體系

中央財政可通過建立數字產業融資擔保平臺等形式，支持數字經濟領域的企業在傳統金融機構融資，對為企業提供融資擔保的機構給予財政支持，提高融資擔保機構的風險承受能力，構建多層次、多主體參與的融資擔保與再擔保體系。

3.積極引導社會資本參與數字經濟產業發展

地方財政可以聯合社會資本設立數字經濟產業基金，建立收益共享、風險共擔的公私合作機制，為促進數字經濟發展提供資金支持和政策保障。同時，進一步完善數字經濟產業的投資風險補償機制及退出機制，地方政府可以直接設立風險投資基金，也可以對風險投資基金進行補貼、注資，以加強對數字產業風險投資的支持引導。