芻議我國人民警察撫恤優待制度的特點及其完善

張淵昊，于 群

（中國刑事警察學院，遼寧 沈陽 110035）

習近平總書記在2019年5月召開的全國公安工作會議上指出，“和平時期，公安隊伍是犧牲最多、奉獻最大的一支隊伍。對這支特殊的隊伍，要給予特殊的關愛，政治上關心、工作上支持、待遇上保障，全面落實從優待警措施”。警察是需要長期在超負荷和高壓力環境下工作的高危職業，極易出現職業病或因病致殘等情形。據有關部門統計，新中國成立以來全國公安機關共有1.6萬余名警察因公犧牲，15萬余名警察因公負傷。2018 年有 301名警察因公犧牲，近1.2萬余名警察因公負傷；2019年有280名警察因公犧牲，6211名警察因公負傷；2020年有480名警察因公犧牲，4941名警察因公負傷。[1]在我國發展新時代下，根據公安工作的性質以及警察職業的特點，構建與經濟社會發展水平相協調、社會保障制度相銜接的人民警察撫恤優待制度具有重要的現實意義。人民警察撫恤優待制度是指國家依照法律，對保衛國家安全、維護社會穩定而犧牲或有杰出貢獻的警察及家屬進行撫恤、優待并給予物質幫助的制度。撫恤優待制度由撫恤和優待兩個部分組成，撫恤工作主要指國家、社會和相關組織對犧牲警察給予政治和物質方面的褒獎，對其家屬給予一定的經濟補償和特定補助；優待工作主要是指國家、社會和相關組織對警察及其家屬給予物質、精神方面的特殊照顧。人民警察撫恤優待制度是凝聚警心的暖心之舉，是團結隊伍的堅強后盾，是壯大警力的重要保障。加快推進警察撫恤優待制度建設，把撫恤優待制度各項措施落實到具體的實踐中，最大限度地做好警察撫恤優待工作，撫慰廣大警察及其家屬，激發警察隊伍戰斗力，是促進警察隊伍的全面發展的重要保障之一。

一、我國人民警察撫恤優待制度的形成與發展

新中國成立之初，我國人民警察撫恤優待工作是參照軍人撫恤優待制度執行，1950年國務院頒布《革命烈士家屬革命軍人家屬優待暫行條例》，當時的警察撫恤優待主要以此條例為依據。1957年我國頒布實施了《中華人民共和國人民警察條例》，這是新中國成立以來我國首次制定的有關人民警察的法律法規，其中包含了關于人民警察撫恤方面的內容，例如第十一條規定我國人民警察撫恤優待工作與軍人撫恤優待工作享受同等待遇，[2]標志著我國人民警察撫恤優待制度正式起步。1996年公安部制定實施《公安機關人民警察撫恤辦法》，這是建國以來第一部系統規定我國人民警察撫恤工作的規范性文件，主要包括對傷亡警察及其家屬撫恤優待的規定，例如第十二條規定人民警察死亡后根據其死亡性質和本人死亡時的工資收入發放一次性撫恤金；第十五條規定對于是孤老、孤兒的革命烈士警察家屬增發定期撫恤金，且增發比例原則上不低于定期撫恤金的20%。1996年至1999年之間國家有關部門相繼制定實施了《國家安全機關人民警察撫恤辦法》《人民法院人民檢察院司法警察撫恤辦法》《司法行政系統人民警察撫恤辦法》，[3]對不同警種的評殘條件、傷殘等級和評殘審批程序等內容作出了詳細的規定，進一步豐富了我國警察撫恤優待制度體系。

黨的十八大以后，為順應社會發展新形勢，民政部聯合公安部、司法部、教育部、最高人民法院等9部門于2014年制定了《人民警察撫恤優待辦法》，先前頒布實施的《公安機關人民警察撫恤辦法》《國家安全機關人民警察撫恤辦法》《人民法院人民檢察院司法警察撫恤辦法》《司法行政系統人民警察撫恤辦法》隨之廢止。[4]《人民警察撫恤優待辦法》進一步貫徹體現從優待警政策，對我國人民警察的撫恤優待制度進行了統一整合，進一步明確人民警察撫恤優待范圍，對我國警察撫恤優待政策進行了調整與改進，明確了人民警察的死亡撫恤標準、傷殘撫恤優待水平以及工作程序，充分體現了新時代黨和國家對人民警察隊伍建設的關心和支持?！度嗣窬鞊嵝魞灤k法》的頒布實施標志著我國已建立較為完備的符合警察職業特點的撫恤優待制度，是我國警察撫恤優待制度建設進程中的一次歷史性飛躍，具有里程碑式的意義。

二、我國人民警察撫恤優待制度的主要特點

（一）明確撫恤優待對象，完善撫恤優待標準

當前我國人民警察撫恤優待制度的優撫對象范圍主要為警察及其家屬，包括公安機關、國家安全機關、司法行政機關的人民警察，人民法院、人民檢察院的司法警察，以及因公犧牲、傷殘以及病故警察的遺屬等。根據《人民警察撫恤優待辦法》規定，未列入行政編制的人民警察的撫恤優待工作參照本辦法執行；公安機關邊防、消防、警衛等現役編制人民警察的撫恤優待工作，則按照《軍人撫恤優待條例》和有關政策規定執行。

其主要體現在以下三方面：一是撫恤金計算方面。為保證警察撫恤標準適應社會經濟發展，《人民警察撫恤優待辦法》將警察撫恤金額度與本人生前工資掛鉤，而非先前以警察生前的職務級別高低決定。自1995年國務院頒布實行人民警察警銜津貼后，警銜津貼也一并納入撫恤金計算范圍，進一步擴大警察撫恤額度。同時《人民警察撫恤優待辦法》對犧牲警察的一次性傷亡撫恤金進行調整提高，以被評為革命烈士的人民警察為例，先前規定其一次性撫恤金是本人生前40個月工資，現規定其一次性撫恤金額度為上一年度全國城鎮居民人均可支配收入的20倍加本人40個月的工資，撫恤金額大幅度提高。二是撫恤金種類方面。民政部與財政部為立功和獲得榮譽稱號的犧牲警察增發一次性撫恤金，對在公安工作中做出特殊貢獻的犧牲警察增發一次性特別撫恤金。三是在警察評定傷殘等級方面。原先我國警察傷殘評定標準參照民政部于1989年頒布的《革命傷殘軍人評定傷殘等級條件》執行，分為特等、一等、二等甲級、二等乙級、三等甲級、三等乙級等六個等級，《人民警察撫恤優待辦法》頒布后，要求傷殘警察評定標準根據《軍人殘疾等級評定標準》劃分的十個等級執行，細化警察的傷殘標準，更有利于落實警察撫恤優待工作。

（二）堅持政府主導，推動社會參與

我國警察撫恤優待制度的政策和內容由黨和政府制定，體現了黨的意志和政府主導。同時在堅持政府主導、統籌謀劃的基本原則上，堅持依托社會、依靠基層、積極引導社會力量參與，最大限度地調動各方面積極性，有效整合和利用社會資源，對我國警察撫恤優待工作取得長足進步和發展發揮了重要作用。

黨的十八屆三中全會以來，我國以實現警察撫恤優待工作能力現代化為目標，通過加大政府購買服務、引導社會力量參與，逐漸形成政府、社會組織以及其他社會力量多方聯動的工作機制。其主要體現在以下三方面：一是在資金來源方面。我國警察撫恤優待工作資金來源主要為國家財政撥款，各地方政府在中央統一要求基礎上根據實際經濟水平進行補充，并在政府主導下直接向優撫對象開展撫恤優待工作。2005年公安部成立具有獨立法人地位的全國性非營利性社會團體——“中國公安民警英烈基金會”，旨在擴大撫恤優待的資金來源。在此基礎上各地方也積極成立地方警察基金會，拓寬撫恤資金渠道，強化撫恤保障力度，從而撫慰民警、凝聚警心、激發斗志。二是在警察權益保護方面。由于警察在執法過程中權益受到侵犯的情況時有發生，近年來部分地方政府成立“警察正當執法權益保護委員會”或“警察正當執法權益保護辦公室”，為受傷害警察伸張正義并及時關懷慰問，優化警察執法環境，保障警察個人權益，提高警察隊伍戰斗力。三是在警察的醫療保險方面。2015年公安部與中國人壽簽訂《公安民警人身意外傷害保險服務》，內容涉及 30 種特定重大疾病、特定交通工具意外傷害保險以及24 小時電話醫生服務。各地政府也積極為警察開展每年免費體檢、健康講座以及開通就醫“綠色通道”等惠警、愛警政策。

（三）健全與撫恤優待相關的利益保障，不斷提高撫恤優待力度

近年來，我國黨和政府不斷出臺與警察撫恤優待制度相關的法律法規和政策辦法，例如2014年頒布《人民警察撫恤優待辦法》《關于為全國公安民警辦理人身意外傷害保險的通知》，2015年頒布《關于進一步加強和改進關愛民警工作的意見》，2021頒布《關于進一步做好烈士遺屬優待工作的通知》。在我國現行有效的行政法規、民政法律以及部門規章中，涉及警察撫恤優待方面的法律約占四分之一，[5]在我國民政業務中位居首要地位。完善警察撫恤優待制度的法制建設，讓撫恤優待制度有法可依、依法實施，有利于保障警察撫恤優待制度實施的規范性，維護警察的個人權益。

在全面深化公安改革的大背景下，我國黨和政府不斷健全與警察撫恤優待相關的利益保障，提高撫恤優待力度，完善相關配套保障建設，在系統推進從優待警政策方面加大支持力度。其主要體現在以下兩方面：一是不斷強化警察傷亡撫恤力度。2021年退役軍人事務部、財政部聯合發布《關于調整部分優撫對象等人員撫恤和生活補助標準的通知》，要求國家再次提高部分退役軍人和其他優撫對象（包含傷殘人民警察）撫恤補助標準，各項撫恤金按平均10%的幅度繼續提高，這也是國家連續第17年提高撫恤標準。[6]根據《人民警察撫恤優待辦法》要求，傷殘警察憑借傷殘警察證可以半價購買境內火車票、飛機票以及輪船票等，并免費乘坐電車、公共汽車等交通工具。二是不斷加大對傷亡警察家屬撫恤優待力度?！度嗣窬鞊嵝魞灤k法》規定對生前做出特殊貢獻犧牲或病故的警察家屬發放一次性特別撫恤金。根據《國家機關事業單位工作人員死亡后遺屬生活困難補助暫行規定》，對符合條件的因公犧牲或病故警察遺屬增發遺屬生活補助費。對于生活特別困難的因公犧牲警察家庭，中央財政為其專款專項設立特別補助金和特別慰問金這兩類生活補助。在警察子女教育方面，《人民警察優撫對象及其子女教育優待暫行辦法》規定被評為烈士、因公犧牲警察和一級至四級傷殘警察的子女在符合條件的基礎上可以享受優先入學、降分錄取、優先獲得各類獎學金、社會捐助等優待福利。

三、完善警察撫恤優待制度的路徑

雖然《人民警察撫恤優待辦法》使我國警察撫恤優待制度逐步走向成熟，相關保障措施也逐步完善，但當前仍存在法制化較低、職業特點不明確、撫恤優待范圍過窄等一些問題，阻礙了我國警察撫恤優待制度的發展。我國應在現有辦法基礎上繼續推進警察撫恤優待制度改革，探索其完善路徑，把握其發展規律，促進警察撫恤優待制度的不斷創新發展。

（一）制定符合警察職業特點的《人民警察撫恤優待條例》

當前我國對警察的優待工作主要按照《人民警察撫恤優待辦法》《烈士褒揚條例》等法律法規和政策規章執行。雖然相關政策文件中涉及對警察的工資待遇、醫療、休假、晉升、撫恤等方面的福利保障，但并未以法律法規的形式加以規范化，難以為實際落實提供有力保障。同時，如革命烈士、因公傷殘、因公犧牲或病故警察傷亡撫恤問題在具體落實方面皆參照現役軍人撫恤辦法，尚未形成一部專門以警察為對象的系統性法律法規以及體現警察職業的撫恤優待政策。由于撫恤優待制度涉及資金分配，為確保政策得到落實、資金得到保障，需要法律明確中央與地方職責，明確規定資金來源，從而確保撫恤優待制度得到高效、公平執行。

結合當前警察隊伍建設的需要，在尚未完全具備制定《人民警察撫恤優待法》的情況下，可參照《軍人撫恤優待條例》，先行研擬出臺符合中國特色的《人民警察撫恤優待條例》，以條例的形式對警察撫恤優待工作進行系統的規范。各地區由于經濟發展水平、工作開展情況、實際工作能力等方面存在差異，可在條例的指導下，根據實際需要，結合本地實際情況，把握好“共性”與“個性”的關系，出臺具有“地方特色”的《人民警察撫恤優待實施辦法》。中央應對各地方政府出臺一些硬性規定，對不同地區制定嚴格的執行標準，防止各地方政府出現選擇性立法或在執行過程中出現不公平的現象，嚴格約束地方立法。

（二）擴大撫恤優待范圍，提高撫恤優待待遇

推進完善我國警察撫恤優待制度，進一步擴大撫恤范圍。目前我國警察撫恤制度的對象主要為因公犧牲、因公負傷這兩類人民警察，然而因公患病或因公致殘但未達到傷殘等級的警察卻不在撫恤優待對象中。[7]鑒于職業的危險性，流血、受傷是警察工作，特別是一線執法執勤工作的常態，因此擴大撫恤優待對象勢在必行。現階段我國對警察的優待工作主要集中在交通福利待遇、人身健康以及子女教育三個方面：傷殘警察憑借傷殘警察證可以半價購買境內火車票、飛機票以及輪船票等，并免費乘坐電車、公共汽車等交通工具；警察享有國家為其制定的保險制度，警察在退休、工傷、失業等情況下可獲得援助和補償；符合條件的警察子女可以享受優先入學、降分錄取、優先獲得各類獎學金、社會捐助等優待福利。雖然近些年來我國政府高度重視警察優待措施，但相比于對軍人的優待措施，當前我國對警察的優待未涉及住房、就業等其他保障，待遇范圍有所局限，且對傷亡民警家庭的補助金額固定。在遺屬補助金方面，發放金額應考慮警察具體的家庭情況，結合是否有年邁的老人以及未成年子女等因素，擴大享受遺屬補助金的領取范圍。

進一步提高對警察的撫恤優待待遇，可以在以下幾個方面加大工作力度。在職業保障方面，建立健全職業風險保障機制，加快推進對傷殘警察的長效幫扶機制，促進落實“國家撫恤+因公傷亡保險+人身意外傷害保險”的人民警察1+2保障政策；[8]改善基層警察執法和工作環境，科學安排工作時間，減少警力浪費；通過配備合規的警械裝備、強化教育培訓等方式，提高警察自我保護能力，維護警察執法權益。[9]在醫療方面，建立健全警察醫療救治機制，可參考軍人撫恤優待政策中的醫療部分，為警察建立專門的醫院或為警察實行免費醫療；在享有基本醫療保險的基礎上，讓警察可以享受更高的報銷比例、報銷額度；為包括傷殘警察在內的所有在職人民警察，開通醫療“綠色通道”，方便警察得到及時救治。同時，定期為在職、離退的警察組織體檢，對患職業病的警察給予定期治療，關注警察身體健康，提高警察工作歸屬感。在住房方面，推進完善警察的住房保障制度，可以參考軍人的住房保障政策，在為警察設立住房津貼的同時，享受降低首付比例、緩交首付、降低貸款利率等優待購房措施。撫恤優待工作要在政治上關心、精神上鼓勵、工作上愛護警察，為警察消除后顧之憂，穩定警察的心理狀態，增強職業榮譽感和幸福感。

（三）建立警察撫恤優待工作專責部門，健全相關工作機制

現階段我國人民警察撫恤優待工作主要由公安機關政工部門負責，但由于基層公安機關缺少專門機構和工作人員，導致本應該享受撫恤優待的警察未能及時享受或沒有享受撫恤的情況。公安機關內部應該建立撫恤優待專責部門或配備專門工作人員，負責傷亡警察的撫恤優待工作，同時公安機關與民政、財政等部門建立警察撫恤工作聯動機制。傷殘評定是撫恤優待工作的一個重要環節，傷殘人民警察所在單位應積極配合民政部門做好認定工作，服務傷殘警察，為其提供便利。在建立撫恤優待工作專責部門的同時，也應對相關干部進行業務培訓，從而進一步提高處理撫恤優待工作的能力，避免給撫恤優待對象帶來損失。同時，警察撫恤優待工作專責部門要加大對撫恤優待政策的宣傳力度，快速傳遞撫恤優待信息，建立暢通的溝通渠道。[10]

當前我國撫恤金主要由國家財政撥款以及社會捐助提供，并由財政和審計部門負責監督。可效仿軍隊做法，推行權利救濟機制，建立警察申訴制度，在公安機關內部設立直接有效的申訴機構，為需要申訴的警察提供有效的溝通渠道。同時，在實踐中存在相關的社會團體參與度不高，社會監督缺位等問題。撫恤優待工作關乎警察的切身利益，必須加強對撫恤優待工作的監督力度。健全撫恤優待過程中的監督機制，及時公示撫恤優待政策執行的對象、細則和進度，從而實現依法從優待警，確保將撫恤優待制度落到實處，充分發揮撫恤優待制度在公安隊伍建設中的作用。