“十四五”城市協(xié)調(diào)發(fā)展

文｜劉士林

上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長(zhǎng)、教授 劉士林

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出：實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)城市生態(tài)修復(fù)、功能完善工程，統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)、管理，合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。強(qiáng)化歷史文化保護(hù)、塑造城市風(fēng)貌，加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市。提高城市治理水平，加強(qiáng)特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控。城市更新、城市文化傳承保護(hù)和城市治理，由此成為“十四五”時(shí)期“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”的三項(xiàng)重大任務(wù)。對(duì)此應(yīng)怎樣科學(xué)認(rèn)識(shí)和把握，我提出三點(diǎn)看法：

一是要從城市化總體進(jìn)程的角度看待實(shí)施城市更新行動(dòng)的主要內(nèi)涵和重要意義。大約在2014年以后，大規(guī)模、以拉大城市框架、建新城新區(qū)、房地產(chǎn)城市化普遍受到城市建設(shè)用地的制約，在經(jīng)過(guò)了改革開(kāi)放以來(lái)大規(guī)模的城市建設(shè)之后，很多城市用地不足，城市規(guī)劃甚至提出零增長(zhǎng)和負(fù)增長(zhǎng)。城市化主體發(fā)生重大轉(zhuǎn)折，由城市建設(shè)轉(zhuǎn)向城市更新。但政策供給和配套嚴(yán)重不足，城市更新在很多方面受到制約，目前仍處在摸索階段。如果能在此時(shí)先行先試，取得一些制度性成果，對(duì)于全國(guó)都是很有意義的。一些綜合條件好的城市，應(yīng)該積極進(jìn)行探索。

二是要從城市治理的補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)來(lái)理解文化與城市更新的關(guān)系。城市治理是現(xiàn)代化治理體系的主體，城市治理初步可以分為空間治理、社會(huì)治理和文化治理三大塊，就現(xiàn)狀而言，目前社會(huì)治理做的比較好，空間治理和文化治理是弱項(xiàng)和短板。空間是城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)的物質(zhì)基礎(chǔ)，文化是城市歷史、精神、情感的精神條件。空間治理主要包括人群、產(chǎn)權(quán)、權(quán)益、公平等多元要素，文化治理涉及個(gè)體、感受、心態(tài)、思想等方面，更需要以繡花般的細(xì)致和工匠精神才能應(yīng)對(duì)。城市更新以空間治理為基礎(chǔ)，包含了社會(huì)治理和文化治理，必定是一個(gè)難題。文化治理主要針對(duì)個(gè)體，個(gè)體是城市的細(xì)胞，個(gè)體的健康思想和文明行為，對(duì)于空間治理和社會(huì)治理具有重大基礎(chǔ)作用，需要優(yōu)先考慮和處理。

三是要從文化傳承保護(hù)和和創(chuàng)新發(fā)展相互協(xié)同協(xié)作的角度加以布局和推進(jìn)。在城市更新中，傳統(tǒng)建筑、歷史街區(qū)等是最大的難題，既要反對(duì)過(guò)去的“大拆大建”，同時(shí)也要警惕“為保護(hù)而保護(hù)”。前者是因?yàn)闊o(wú)視城市更新中的文化傳承，后者則正如馬克思說(shuō)封建貴族“實(shí)際上保護(hù)不了自己心愛(ài)的東西”。“十三五”以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)探索形成了兩條新的發(fā)展主線，一是以大運(yùn)河文化帶為代表的“文化引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展”，另一條是以文化消費(fèi)試點(diǎn)城市為代表的“文化建設(shè)融入國(guó)民經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)”。這兩條新的發(fā)展主線，都有相關(guān)政策支持，恰好可以用來(lái)解決目前城市更新政策配套支持不足的問(wèn)題。因此，在“十四五”時(shí)期的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，如何深刻地把握和用足用好這些已有的政策資源，以便在實(shí)施城市更新行動(dòng)中新降成本，在城市治理現(xiàn)代化中減少阻力，在促進(jìn)城市建設(shè)發(fā)展和文化保護(hù)傳承中形成更大的合力和更多的共識(shí)，是特別需要深入進(jìn)行政策研究和持續(xù)加大探索力度的。