聯合國待命伙伴關系機制研究＊

高 娜 高 偉 寧寶坤 曲旻皓

（中國地震應急搜救中心，北京 100049）

引言

聯合國世界糧食計劃署、兒童基金會、世界衛生組織、聯合國難民署等聯合國人道主義機構都需要依賴全球各類合作伙伴來實施大部分行動項目。21 世紀以來，聯合國人道主義愈加強調非聯合國合作伙伴在救災中發揮的關鍵作用，各方人道主義機構只有在充分發揮各自優勢的情況下才能滿足大規模災難的需求。為更高效地開展重大災害事故中紛繁復雜的人道主義響應行動，聯合國各人道主義機構與全球各類人道主義組織之間的待命伙伴關系發揮了關鍵作用。

待命伙伴關系（Standby Partnership，SBP）是聯合國機構與其他組織（以下稱合作伙伴）之間的雙邊協議網絡，目的是形成好的做法和新的解決方案，以改善人道主義準備、響應和人員部署能力。待命伙伴關系始于1991 年，聯合國通過借調丹麥難民理事會（DRC）等組織的專家人員滿足伊拉克人道主義危機行動中短時間內迅速增加的人力資源需求[1]。

通過待命伙伴關系機制，合作伙伴組織向聯合國機構提供專業人員來臨時增加和擴充聯合國各機構的業務能力，這是一種成本效益高且靈活的合作方式。

1 聯合國SBP 基本概況

SBP 機制內有14 個聯合國機構，有47 個來自政府、非政府或私營部門的組織與這些聯合國機構建立了合作伙伴關系。這14 個聯合國機構分別是：聯合國糧食及農業組織（FAO）、國際移民組織（IOM）、聯合國人道主義事務協調辦公室（OCHA）、聯合國開發計劃署（UNDP）、聯合國教科文組織（UNESCO）、聯合國人口基金會（UNFPA）、聯合國難民署（UNHCR）、聯合國人居署（UNHABITAT）、聯合國兒童基金會（UNICEF）、聯合國排雷行動處（UNMAS）、聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處（UNRWA）、聯合國婦女署（UNWOMEN）、聯合國世界糧食計劃署（WFP）、世界衛生組織（WHO）[1-2]。截至目前，與聯合國兒童基金會（UNICEF）開展合作的合作伙伴最多，有30 個，其次是聯合國世界糧食計劃署（WFP）和聯合國難民署（UNHCR），分別有合作伙伴23 個和18 個（圖1）。

目前，待命合作伙伴共有47 家，涵蓋了來自政府、非政府或私營部門的組織，其中有9 個合作伙伴與5 個及以上的聯合國機構達成合作協議（圖2）。

圖 1 聯合國機構的待命合作伙伴數量Fig. 1 Number of standby partners of United Nations agencies

圖 2 與多個聯合國機構建立SBP 的組織Fig. 2 Organizations with established SBP with multiple UN agencies

合作伙伴主要通過派遣專業人員和提供資金支持兩種方式向聯合國人道主義機構提供資助。 “待命”一詞表明，若有需要，合作伙伴組織成員應能夠在72 小時內部署國際行動。2017 年，合作伙伴向世界衛生組織（WHO）的16 個辦事處部署了223 人/月的支持，覆蓋了WHO 應急工作的9 個方面。這項資助對WHO 的計算價值約為335 萬美元。合作伙伴部署在WHO 的6 個3 級響應事件（埃塞俄比亞、伊拉克、尼日利亞、索馬里、南蘇丹和也門）、3 個2 級響應事件（喀麥隆、乍得和利比亞）以及其他緊急情況中[3]。2018 年，聯合國兒童基金會（UNICEF）有165 次部署行動，合作伙伴向UNICEF 提供了合計22 093天的部署行動，相當于60.5 名全職工作人員參加緊急行動工作。除UNICEF 總部外，全球有33 個不同的國家或區域辦事處得到了合作伙伴的支持[4]。2019年，有53 名SBP 專家參與聯合國人道主義事務協調廳（OCHA）的部署行動，平均持續時間為5 個月。在這53 名SBP 專家中，其中34 名專家部署在復雜的、長期的緊急情況環境中，15 名參與自然災害救助，2 名部署在剛果民主共和國與埃博拉病毒有關的緊急情況中，2 名專家為日內瓦提供專業知識[5]。

聯合國機構和合作伙伴都從待命伙伴關系中受益良多。一方面聯合國機構能夠專注于其核心協調任務且通過伙伴名冊的合理管理避免合作伙伴人力資源的過度利用，另一方面聯合國機構也向合作伙伴提供技術指導以幫助其更高效地參與全球人道主義行動，提高其救援業務能力。

2 世界衛生組織SBP 機制

世界衛生組織（WHO）是聯合國下屬的一個專門機構，與WHO 合作的合作伙伴有9 個。WHO 要求合作伙伴具有熟悉人道主義和專業技術人員名冊。待命合作伙伴專家名冊上包含能力建設、數據管理與分析、災害風險、緊急醫療隊協調、流行病學、地理信息系統（GIS）、財政預算管理、衛生部門協調、信息管理（IM）、信息技術、后勤、媒體與傳播、項目管理、公共衛生、資源調動、風險溝通和社區參與、風險管理、安全、電信、培訓、飲用水與衛生等多個領域的專家[6-7]。

為應對不可預見的緊急情況迫切需要增加人力資源時，或在有限時間和可用資金范圍內，組織內的人員需求無法滿足時，WHO 辦公室將會向總部的緊急聯絡點發出“待命伙伴”支持的緊急請求，提交正式的“緊急支援請求表”及其工作職權范圍說明。WHO 聯絡人將審查所有請求，篩選合適的待命人員供WHO 辦公室擇優選擇[6-7]（圖3）。

圖 3 WHO 待命伙伴選派機制Fig. 3 Standby partner selection mechanism of WHO

一旦選定了待命人員，待命人員需要準備個人基本材料，包括聯合國安保部（UNDSS）強制性現場安全培訓課程（基礎和高級）的有效證書、待命人員簽署的世界衛生組織《利益宣言》表格和待命伙伴關系協議承諾、以及對聯合國證書（UNC）的申請表等。WHO 辦公室則提供待命人員申請簽證所需的支持及待命人員工作場所及住宿安排。部署結束時，待命人員提交技術報告并準備移交說明；WHO 緊急聯絡點通過電話或面對面的方式與待命人員進行工作總結交流。待命人員回國后，需要在國內進行工作總結匯報[6]。

3 待命伙伴關系運行機制

聯合國各機構與合作伙伴之間的合作是快速反應機制的重要組成部分。合作伙伴通過招募、培訓、免費借調各領域專家，支持聯合國應對人道主義事務。專家名冊是各合作伙伴的核心資源。聯合國則專注于協調，提供合作伙伴欠缺的技術派遣能力，并通過專家名冊管理避免過度利用伙伴的人力資源，增加在合適時間部署合適人員的機會，以提升人道主義響應的高效性。待命伙伴關系運行機制主要包含5 個方面，分別是日常管理模式、專家名冊、合作業務、人員培訓和經費保障機制。

3.1 日常管理

隨著待命伙伴關系網絡的不斷擴大，2013 年聯合國設立了待命伙伴培訓秘書處，承擔專門的支撐服務職能，開展工作人員的培訓和能力建設，加強征聘、效能管理和效果評價，工作經費來自部分合作伙伴共同融資的基金。同時成立了待命伙伴關系指導委員會，實行3 年工作計劃制，初期主要由人道主義事務協調辦公室機動能力科組成，指導委員會主席會積極與現有和潛在的合作伙伴進行實地會晤，尋求支持，促進SBP 的工作。

3.2 專家名冊

專家名冊由各合作伙伴自行建立和維護，可根據聯合國伙伴需求建立各類子名冊。專家名冊人數從數十到數萬，差別較大，如加拿大國際民事響應組織（CANADEM）在冊專家4 萬余人，有的合作伙伴專家名冊僅幾十人。專家名冊人數多的待命合作伙伴，通常每年派員執行任務的次數也較多，具體受人道主義需求類型、地域分布以及執行機構政策的影響（圖4）。部分政府背景的合作伙伴只招募本國公民[1-2]。

圖 4 專家名冊人員數及派遣次數（2015 年度）Fig. 4 Number of experts on the roster and dispatches（2015）

3.3 合作業務領域

待命合作伙伴的業務領域主要為通信和信息支撐保障等信息管理領域、土木結構工程和減災救援等專業技術領域、營地管理和供水衛生等后勤領域以及醫療安全領域，部分NGO 則提供信息與數據分析技術、婦女兒童人權與保護等特殊群體關懷支持。專家不僅執行突發事件、危機沖突中的人道主義援助任務，也執行常規的治理能力建設任務，時長3 周—6 個月，個別可達幾年[1-2，8]。

3.4 人員培訓機制

合作伙伴通常招募有相當業務水準和工作經驗的專家，為其提供多元文化下的工作能力培訓。培訓一般包括入職培訓和定期能力提升培訓兩部分。入職培訓一般為2 天—1 周的強制集中培訓，部分可達2 周，主要介紹人道主義國際組織機構、敵對環境意識訓練以及安全保障等。能力提升培訓通過定期參加聯合國機構的培訓、合作伙伴的培訓以及任務實訓等方式開展，部分合作伙伴還建立了線上培訓交流平臺，或者定期組織模擬演練等鞏固強化相關知識和技能[1-2，8]。

3.5 經費保障機制

合作伙伴參與國際人道主義應急行動、人員借調、專家派遣等經費主要來源于各國政府、組織自身或其他合作伙伴的資金支持。其中政府機構的經費主要來源于本國政府財政預算，多數為各國外交資金或國際開發援助資金，NGO 組織的經費來源則包括本國政府、申請支援的聯合國機構國家辦事處和他國政府，以及部分社會個人的捐款。經費主要用于人員借調和派遣費用、技術裝備支持、向受災國財政捐款和其他人道主義實物捐款等[1-2]。

4 我國參與SBP 的意義

人道主義援助已成為重要的國際援助領域，也是人類命運共同體建設的重要支點之一。加入待命伙伴關系，充分發揮應急管理合作人道主義的特點，通過國際援助參與全球治理，廣泛參與國際人道主義各領域工作，不僅可以提升我國國際影響力，樹立有擔當的大國形象，也是我國綜合國力不斷壯大、國際應急救援能力不斷提高的必然結果，對推動人類命運共同體和“一帶一路”穩健發展，為構建我國新型國際關系貢獻力量。

加入待命伙伴關系，不僅符合十九屆四中全會提出的“維護聯合國在全球治理中的核心地位”這一方針，也可以利用聯合國現有的援助機制、援助渠道、援助網絡和管理框架，使我國實施人道主義援助的機構專注于自身的業務專長領域，盡快融入國際人道主義援助體系，實施國際援助行動，同時還可以減少在項目組織策劃、各方溝通協調、事后監督評價等各個環節的管理成本。在當前紛繁復雜的國際環境中利用聯合國的平臺發聲，具有更加現實的意義。

我國具備相當數量的自然災害和事故災難處置的專家隊伍，可以承擔地震、水域、山岳、危化品、礦山隧道、城市火災、森林草原滅火等重大國際救援任務，也能為國際災害評估與協調、救援隊能力建設與測評、信息通訊、應急物流、營地支持、水和環境衛生等領域提供專業支持，具備相當的業務實力。加入待命伙伴關系，利用多樣化的人道主義危機應對平臺和國際化的事務處理環境，不僅有助于開闊我國專家隊伍的視野，快速提升我國國際應急救援能力，也有助于培養更多懂得國際規則、具備國際人道主義協調能力的專家，為我國外交、為“一帶一路”建設儲備更多的專業人才。