歐盟PPP公共采購(gòu)法律規(guī)制研究及對(duì)中國(guó)的啟示

唐欽欽

摘要：PPP是公私合作的大框架，從PPP興起以來(lái)，各國(guó)紛紛通過(guò)各種形式建立了PPP法律規(guī)制體系。各國(guó)規(guī)范PPP采用的主要形式有針對(duì)PPP進(jìn)行專門立法、將PPP納入公共采購(gòu)法律體系中、通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)法規(guī)制等。作為PPP的起源國(guó)，英國(guó)的PPP發(fā)展規(guī)范繁榮，其對(duì)于PPP法律規(guī)制主要采用了將PPP納入公共采購(gòu)法中。然而歐盟PPP公共采購(gòu)法律規(guī)制聚集了歐洲各PPP發(fā)達(dá)國(guó)家，例如英國(guó)、法國(guó)等國(guó)家的精華。本文通過(guò)對(duì)歐盟PPP公共采購(gòu)法律規(guī)制的研究，立足于國(guó)內(nèi)現(xiàn)有PPP規(guī)范體系，以期望為國(guó)內(nèi)發(fā)展PPP提供一些啟示。

關(guān)鍵詞：PPP;公共采購(gòu);法律規(guī)制

一、選題背景

歐盟針對(duì) PPP進(jìn)行公共采購(gòu)規(guī)制的法律框架主要包括歐盟條約及由此發(fā)展出來(lái)的平等對(duì)待原則、非歧視原則等[1]，還有不同時(shí)期制定的公共采購(gòu)指令體系，加上將歐盟公共采購(gòu)指令體系轉(zhuǎn)化為成員國(guó)國(guó)內(nèi)法律的公共采購(gòu)條例或法典。這些法律體系是對(duì)PPP授予公共采購(gòu)合同的法律根基。歐盟各成員國(guó)都已經(jīng)制定相對(duì)穩(wěn)定的PPP法律框架與規(guī)制體系。

由于我國(guó)的PPP模式發(fā)展較晚，存在發(fā)展不成熟，不健全的問(wèn)題。現(xiàn)有的法律規(guī)制框架并不足以為 PPP 的發(fā)展提供充分的法律確定性，不足以為實(shí)現(xiàn)物有所值目標(biāo)提供良好的規(guī)制基礎(chǔ)。在此背景之下PPP模式建立完善高效PPP法律規(guī)范體系更應(yīng)該引起高度重視。

二、歐盟對(duì)PPP的法律規(guī)制狀況

（一）公共采購(gòu)制度對(duì)政府采購(gòu)型PPP的規(guī)制狀況

1.采購(gòu)程序選擇方面

以2004年為界限，歐盟在2004年以前在公共采購(gòu)規(guī)制體系中對(duì)于政府采購(gòu)型PPP程序選擇方面的規(guī)制較為僵化與簡(jiǎn)單。在《1993公共工程合同指令》明確了公開(kāi)性程序、限制性程序和談判性程序三種采購(gòu)程序。[2]這三種程序能夠滿足于普通的公共采購(gòu)，但是由于政府采購(gòu)型PPP具有復(fù)雜性、長(zhǎng)期性等特點(diǎn)，僅僅適用選擇這三種程序難以滿足其需求。針對(duì)上訴問(wèn)題，歐盟在2004年對(duì)公共采購(gòu)規(guī)制進(jìn)行了改善。制定了《2004公共部門采購(gòu)指令》和《2004公共事業(yè)采購(gòu)指令》，其中對(duì)于采購(gòu)程序方面新增加了競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話程序，對(duì)于該程序的使用，公共部門僅僅在非常復(fù)雜的合同且公開(kāi)性程序與限制性程序都不適合授予合同時(shí)，才選擇競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話程序。歐盟該指令中的采購(gòu)程序的選擇增加了采購(gòu)程序的靈活性，更能滿足政府采購(gòu)型PPP的發(fā)展。2014年歐盟進(jìn)一步對(duì)《公共部門采購(gòu)指令》和《公共事業(yè)采購(gòu)指令》進(jìn)行了修訂。在此次修訂中對(duì)于采購(gòu)程序的選擇新增加了更具靈活性與復(fù)雜適用性的“帶事先邀請(qǐng)競(jìng)爭(zhēng)的談判程序”和“創(chuàng)新性伙伴關(guān)系”這些新的采購(gòu)程序。這些采購(gòu)程序?qū)τ谝?guī)制政府采購(gòu)型PPP起著靈活高效的作用。[3]

2.合同履行方面

在PPP項(xiàng)目中，合同的履行階段關(guān)系到合同目標(biāo)是否能夠最終實(shí)現(xiàn)，因此合同履行階段的規(guī)制亦是至關(guān)重要。在公共采購(gòu)規(guī)制體系中，一般情況下合同授予階段是規(guī)制重點(diǎn)，但是對(duì)于特殊的PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，合同履行的規(guī)制也是必不可缺的。歐盟的公共采購(gòu)體系將規(guī)制的手延伸到合同履行方面，對(duì)合同履行的條件進(jìn)行設(shè)置、項(xiàng)目分包制定專門規(guī)則、合同履行期間的變更、合同終止等各個(gè)方面進(jìn)行的明確詳細(xì)的規(guī)制。

（二）歐盟對(duì)特許經(jīng)營(yíng)型PPP的規(guī)制狀況

1.采購(gòu)程序選擇方面

《特許經(jīng)營(yíng)指令》并未像《公共事業(yè)采購(gòu)指令》或是《公共部門采購(gòu)指令》那樣規(guī)定了許多具體的采購(gòu)程序及其采購(gòu)程序的具體選擇與適用。《特許經(jīng)營(yíng)指令》僅僅就為了保障特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予符合一般性要求而規(guī)定幾項(xiàng)基本的要求。

2.特許經(jīng)營(yíng)期限方面

《特許經(jīng)營(yíng)指令》針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)期限做了以下規(guī)定：首先特許經(jīng)營(yíng)期限要以工程或是服務(wù)的所需期限為基礎(chǔ)進(jìn)行評(píng)估;其次規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)的最長(zhǎng)期限要在特許經(jīng)營(yíng)檔中注明;然后如果特許經(jīng)營(yíng)的期限長(zhǎng)于五年，最長(zhǎng)期限不得超過(guò)針對(duì)該項(xiàng)工程或是服務(wù)所用投資及針對(duì)該項(xiàng)工程或是服務(wù)所獲得的合理回報(bào)所預(yù)計(jì)需要的時(shí)間;最后如果要對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償，可以將特許經(jīng)營(yíng)期限設(shè)置為短于投資收回的合理期限。

（三）公共采購(gòu)制度對(duì)股權(quán)合作型PPP的規(guī)制狀況

1.采購(gòu)程序選擇方面

在采購(gòu)程序方面，股權(quán)合作型PPP項(xiàng)目選擇何種采購(gòu)程序，取決于具體股權(quán)合作型PPP受何種公共采購(gòu)指令的規(guī)制。因此針對(duì)股權(quán)合作型PPP項(xiàng)目可以選擇帶事先邀請(qǐng)競(jìng)爭(zhēng)的談判程序、創(chuàng)新性伙伴關(guān)系、競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話程序等靈活的采購(gòu)程序。

2.實(shí)施過(guò)程方面

由于股權(quán)合作型PPP既特殊又復(fù)雜，因此曾經(jīng)存在著法律規(guī)范適用不明確的問(wèn)題。歐盟委員會(huì)針對(duì)股權(quán)合作型PPP專門制定了釋義通則。對(duì)于股權(quán)合作型PPP的公共采購(gòu)程序規(guī)制，歐盟在釋義通則中特別強(qiáng)調(diào)股權(quán)合作型PPP在實(shí)施階段的規(guī)制，尤其是合同重大事項(xiàng)進(jìn)行變更和授予額外工程或服務(wù)的情形等方面都有詳細(xì)明確的規(guī)制。

三、歐盟PPP公共采購(gòu)法律規(guī)制對(duì)中國(guó)的啟示

歐盟在公共采購(gòu)的法律體系中納入PPP的法律規(guī)制，并在公共采購(gòu)指令中明確各成員國(guó)最具共性的內(nèi)容。其采用獨(dú)特提取公因式的方式，在指令中明確各國(guó)規(guī)制PPP的基礎(chǔ)內(nèi)容，該指令雖然基礎(chǔ)，但卻并不簡(jiǎn)單。其不僅明確了PPP的分類，包括政府采購(gòu)型PPP、特許經(jīng)營(yíng)型PPP、股權(quán)合作型PPP，而且針對(duì)每一類型PPP的特性進(jìn)行具體的規(guī)制。根據(jù)歐盟指令，各成員國(guó)將根據(jù)本國(guó)實(shí)際情況將其轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，對(duì)PPP進(jìn)行規(guī)制，使得各國(guó)發(fā)展PPP走在世界的前列，例如英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)等國(guó)家。

由于我國(guó)幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)、文化、歷史各有不同，因此歐盟的規(guī)制指令對(duì)我國(guó)PPP的法律規(guī)制有著重要的啟示作用。首先在中央出臺(tái)統(tǒng)一基礎(chǔ)的法律規(guī)制，各地方因地制宜，在中央針對(duì)PPP規(guī)制的基礎(chǔ)上出臺(tái)各自具體的規(guī)制，使得從中央到地方有著一套系統(tǒng)規(guī)范且具有實(shí)踐意義的規(guī)制體系。其次要明確PPP具體模式，將PPP具體類型加以明確界定。最后，由于我國(guó)針對(duì)PPP合同屬性在理論界有很大爭(zhēng)議，歐盟對(duì)于PPP的法律規(guī)制并不討論P(yáng)PP的合同屬性，其成員國(guó)的PPP依然發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，我國(guó)可以暫緩討論P(yáng)PP合同屬性，側(cè)重在現(xiàn)有的法律體系基礎(chǔ)上建立系統(tǒng)高效的PPP法律規(guī)制。

參考文獻(xiàn)

[1] 王一凡. 歐盟政府綠色采購(gòu)制度的若干法律問(wèn)題研究[D].浙江工商大學(xué)，2013.第1-3頁(yè).

[2] 彭鴻廣. 政府技術(shù)采購(gòu)中的創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制研究[D].上海交通大學(xué)，2012.第1-15頁(yè).

[3] 周芬. PPP 公共采購(gòu)法律規(guī)制的理論與政策——基于歐盟經(jīng)驗(yàn)的研究[D].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，2015.

（澳門科技大學(xué)?碩士研究生）