用發展型公共服務增進居民幸福感
——基于河南省城市社會治理綜合調查數據分析

梁思源，蔡子瑜，樊紅敏

（鄭州大學 政治與公共管理學院，河南 鄭州 450001）

一、問題的提出

公共服務質量和水平是滿足人民對美好生活追求的重要指標。黨的十九屆四中全會強調，推進基本公共服務均等化、可及性，讓全體人民有更多、更實在的獲得感、幸福感、安全感。近年，國家不斷加大公共服務投入，改進公共服務供給方式，著力于提升居民獲得感、幸福感。新時代人民日益增長的美好生活需求對公共服務建設提出了新要求和新挑戰。公共服務和居民幸福感也成為學界關注的熱點問題。有學者研究了公共服務對于不同收入、不同區域經濟水平對居民幸福感的影響，如宣燁等認為，公共服務對于提升低收入人群幸福感的作用更顯著[1]；邱航帆等提出公共服務對居民幸福感的影響存在收入和城鄉差異[2]；伍如昕研究了東中西部區域差異在公共服務提升居民幸福感過程中的影響[3]。另一些學者著重于研究民主化、公共支出結構、城鎮化等特定因素在公共服務提升居民幸福感中發揮的作用，如臧敦剛等提出公共服務投入對居民幸福感有顯著的正向影響，但民主化卻削弱了這種影響[4]；也有少部分學者通過區分不同類型公共服務研究其對幸福感影響，如宣燁等提出公共安全服務和經濟公共服務水平對高收入者的影響更為顯著，而基礎性公共服務更多提升的是低收入者的幸福感[1]。以上研究普遍關注到了公共服務與居民幸福感之間關系，但隨著居民需求的不斷變化，公共服務的內容也在發生變化，不同類型公共服務對居民幸福感影響的差異如何，新時代個性化差異化服務背景下公共服務結構變化對居民幸福感的影響，急需關注和研究。本文從公共服務發展的視角，聚焦于新時代社會矛盾轉化后，居民公共服務需求差異化和公共服務內涵與外延拓展變化對居民幸福感影響的差異，在此基礎上，分析公共服務促進幸福感的邏輯和內在機理。

二、分析框架與研究假設

（一）核心概念和分析框架

關于幸福感學界大多從心理學角度給予界定，認為幸福感是個體對現實生活的主觀反映[5]，是由客觀生活條件和主觀的價值需求共同作用產生的一種積極的心理體驗，是社會成員對其自身物質和精神生活的主觀體驗與評價[6]。本文基于居民需求從政府治理的視角對幸福感進行界定，認為幸福感是居民對于美好生活新需求被滿足后產生的積極感受。而關于公共服務的定義主要有兩種觀點：一是從經濟學角度出發，認為公共服務等同于公共物品，是一種具有非競爭性、非排他性的社會服務[7]；二是從公共服務提供的主體出發，認為公共服務是指政府為滿足社會公共需要[8]、促進發展維護公民權益[9]而提供的產品與服務的總稱，也包括那些市場供應不足的產品和服務[10]。關于公共服務的類型，依據不同的標準有多種分類方法，根據滿足社會公共需求的水平，可以分為基本公共服務和非基本公共服務[11]；根據公共服務功能不同，有學者將其劃分為維護性公共服務、經濟性公共服務和社會性公共服務[8]；也有人依據公共服務非排他性特征，將公共服務分為純公共服務、準公共服務；從財政視角劃分的“經營性”公共服務與“非經營性”公共服務；從戶籍視角將基本公共服務劃分為“軟”公共服務與“硬”公共服務[12]。王海龍將公共服務劃分為保障型公共服務和發展型公共服務。其中，保障型公共服務是指公民應該享有公共服務的“最小范圍”，發展型公共服務是指政府滿足更高層次和更高質量需求的社會生產過程[13]。

本文中公共服務是指由政府提供的滿足居民精神及物質需求，具有排他性和非經營性特征的公共產品總稱。隨著社會經濟發展，居民對于物質文化生活提出了更高的要求，新時代社會主要矛盾的變化，人們對美好生活的追求從溫飽型轉變為小康型，精神生活、個性化需求正在成為居民生活品質的一部分，而公共服務的內涵和外延也在不斷拓展。本文從公共服務發展的視角將公共服務分為保障型公共服務和發展型公共服務。所謂保障型公共服務是指滿足居民生存需要的被廣泛認可的公共服務，我國基本公共服務包括教育、就業、社會保障、醫療衛生、住房保障、文化體育、交通通信、公用設施、環境保護等，本文選取教育、醫療、養老、社會保障公共服務作為保障型公共服務指標。發展型公共服務是指滿足居民對更高品質美好生活追求如尊嚴和成就感等需求的公共服務，是隨著時代的發展被納入公共服務范疇的公共產品。殘障關懷服務、綠色服務體現的是對弱勢群體的尊重和居民對優質生活的新需要；社區是提供個性化、差異化服務的基本單元，社區服務是服務精準化的重要載體；志愿服務和文化服務是居民對“尊嚴”和社會價值的追求，反映的是物質保障實現后對精神生活的追求，基于此和數據可獲得性，本文中選取綠色服務、殘障關懷服務、社區服務、志愿服務和文化服務作為發展型公共服務指標（具體見圖1）。基于以上對公共服務內涵的理解和分析框架，探究公共服務是如何影響城市居民幸福感的。

圖1 公共服務分析框架

（二）研究假設提出

基于以上問題意識、分析框架及公共服務影響幸福感相關文獻回顧，聚焦于新時代社會矛盾轉化后，公共服務發展及其對居民幸福感影響，提出以下研究假設。

假設一：公共服務滿意度提高有利于提升居民的主觀幸福感。

近年，我國保障型公共服務覆蓋面較廣且落實較到位，隨著居民物質文化生活水平的提高和社會主要矛盾的轉化，城市居民可能更加注重滿足更高層次美好生活需求，更注重發展型公共服務，因此，本文提出第二個研究假設。

假設二：發展型公共服務相較保障型公共服務對居民幸福感提升影響更為顯著。

目前關于影響居民幸福感的變量中，收入因素是多數學者考慮的重要變量，相關研究大多認為收入與居民幸福感有正向相關性[14]。考慮到城市不同收入層次居民的需求差異，本文提出第三個研究假設。

假設三：發展型公共服務對于高收入人群幸福感影響更顯著，保障型公共服務對于低收入人群幸福感影響更顯著。

馬斯洛的需要層次論認為，人的需要可以分為五個方面，分別為生理需要、安全需要、歸屬與愛的需要、尊重需要和自我實現的需要，其中層次最高的是自我實現的需要。公眾參與使居民的關注點從私人生活轉向公共領域，居民參與的過程是主體性建構和再生產的過程，是居民彰顯自我以及追求自身的社會價值和成就感的重要渠道。基于此，本文認為對公共事務參與度的差異對居民幸福感影響也會呈現差異化影響，關乎居民更高層次需求的發展型公共服務對參與度高的人群幸福感影響更顯著，因此，本文提出第四個研究假設。

假設四：發展型公共服務對公共事務參與度高的人群影響更顯著。

三、數據來源、變量及模型

（一）數據來源

本研究采用的評價數據均來自社會治理河南省協同創新中心于2019年開展的“河南省城市社會治理綜合調查”數據。河南省城市社會治理綜合調查是一個全省范圍內連續性的社會調查項目，始于2016 年，調查采用分層隨機抽樣的方法，2019 年問卷調查涉及河南省18個市，調查累計發放問卷4300份，有效問卷4065 份，有效問卷回收率為94.53%。問卷內容主要涉及居民公共服務滿意度、法治建設情況、社會參與意愿、政府建設、居民生活以及社會和諧等方面，整體體量較大且調研范圍涵蓋了河南省的18個市，較適合本文的相關分析。

（二）變量選擇

1.因變量

本文因變量是指河南省18 個市城市居民幸福感。問卷中的原始問題為“您感覺自己幸福嗎”，本文以此來測量因變量，在原始問卷中，此題答案非常幸福、比較幸福、一般、不太幸福、非常不幸，對應的得分為1—5，答題者根據自身感受打分，本文對其取相反數，這樣處理后的數值越高，表示幸福感越高。

2.自變量

（1）控制變量。參考以前幸福感研究的相關文獻，居民幸福感通常受到年齡、受教育程度、收入水平的影響，本研究引入年齡、受教育程度和收入狀況作為控制變量。

（2）保障型公共服務滿意度。本研究依據基本公共服務的分類標準，從2019 年“河南省城市社會治理綜合調查”問卷中選取“教育服務的滿意度”“醫療服務的滿意度”“養老服務的滿意度”和“社會保障的滿意度”四大方面作為保障型公共服務的主要變量，在原始問卷中，此題答案非常滿意、比較滿意、一般、不太滿意、非常不滿意，對應的得分為1—5，本文對其取相反數，這樣處理后的數值越高，表示滿意度越高。

（3）發展型公共服務滿意度。本研究選取“綠色服務（如低碳環保、垃圾分類、環境治理、霧霾治理等）滿意度”“殘障關懷服務滿意度”“社區服務滿意度”“志愿服務滿意度”和“文化服務滿意度”五大類作為發展型公共服務的主要變量，1—5分對應答案非常滿意、比較滿意、一般、不太滿意、非常不滿意，本文對其取相反數，這樣處理后的數值越高，表示滿意度越高。

相關變量特征描述見表1。

（三）模型選擇

本文采用線性回歸模型來分析公共服務滿意度與居民幸福感之間的關系。在線性回歸中，采取逐步回歸的辦法，先引入相關控制變量做回歸分析，再添加保障型和發展型公共服務進入回歸模型，后分高低收入組、高低公共事務參與度組對比回歸分析，以探討自變量與因變量的獨立關系，這種逐步回歸的策略使得自變量對因變量影響作用逐步清晰。

Happyinessi=β0＋β1x1＋β2x2＋β3x3＋…＋βixn＋u

其中，Happyinessi代表因變量城市居民幸福感，βi（i＝1，2，3，…，n）為變量系數；x1，…，xn代表本研究的各核心變量與控制變量；u代表隨機擾動項。

表1 變量定義及描述性統計

四、實證分析與解釋

（一）模型設計

為探究不同類別公共服務對于幸福感的影響差異，驗證上文假設是否成立，本文基于“2019年河南省城市社會治理綜合調查”數據，建立回歸模型。模型建立思路如下：模型1是僅加入控制變量，探究“年齡”“受教育程度”和“收入狀況”對居民幸福感的影響。模型2是在模型1的基礎上分別添加保障型公共服務與發展型公共服務，以比較不同類型公共服務對居民幸福感的影響差異。模型3按照收入水平的不同，將城市居民以年收入10萬元為界線分為高收入組與低收入組，加入公共服務全變量，以研究不同類型公共服務對不同收入人群的影響差異。模型4 以居民參與公共事務的積極程度，將研究對象分為積極參與公共事務組與消極參與公共服務組，加入公共服務全變量，觀察不同類型公共服務對于參與公共事務態度不同的人群的影響差異。具體模型及結果見表2。

（二）研究假設檢驗及結果

1.保障型公共服務和發展型公共服務均對居民幸福感有顯著影響，但發展型公共服務的影響相較保障型公共服務對居民幸福感的影響更為顯著

模型1 是僅加入控制變量的回歸結果，結果顯示，年齡、受教育程度和收入狀況均與居民幸福感呈顯著正向相關關系，其中，收入狀況對居民幸福感的影響最為顯著。模型2 是在模型1 的基礎上，分別加入保障型公共服務和發展型公共服務的對照模型，回歸結果顯示，保障型和發展型公共服務各子指標均對居民幸福感產生顯著正向影響，上述假設一成立。但對比回歸結果來看，保障型公共服務項下教育、醫療、養老和社會保障公共服務對幸福感影響值分別為0.090、0.081、0.084和0.161；發展型公共服務項下綠色服務、殘障關懷服務、社區服務、志愿服務和文化服務對幸福感的影響值分別為0.092、0.096、0.092、0.113 和0.183，發展型公共服務對居民幸福感的影響整體上高于保障型公共服務，上述假設二成立。

2.保障型公共服務對城市低收入人群的幸福感影響更為顯著，而發展型公共服務對城市高收入人群的幸福感影響更大

模型3 是將樣本分為高低收入組，分別回歸分析的結果，其中，低收入組群中，保障型公共服務對居民幸福感均呈顯著正向影響，但發展型公共服務中，殘障關懷服務、社區服務和文化服務與居民幸福感不呈現相關關系；而高收入組的結果相反，高收入組群中，發展型公共服務對居民幸福感均有顯著相關關系，但保障型公共服務項下教育與養老公共服務對居民幸福感的影響關系消失。這一結果表明保障型公共服務對于低收入人群幸福感影響更顯著，而發展型公共服務對于高收入人群幸福感影響更顯著，上文中假設三成立。

表2 公共服務滿意度與居民幸福感回歸模型

3.發展型公共服務對公共事務參與度高的城市居民幸福感影響更顯著

模型4將全部樣本分為對公共事務參與度較低的低參與組和積極參與公共事務的高參與組，回歸結果顯示，低參與組中保障型公共服務均對幸福感產生正向影響，但教育與養老公共服務的影響顯著度降低，發展型公共服務中殘障關懷服務、社區服務與低參與組幸福感無明顯相關關系；而高參與組中保障型公共服務均對居民幸福感相關關系消失，發展型公共服務均與幸福感呈顯著正向相關影響。這一結果說明，發展型公共服務能顯著提升積極參與公共事務的人群的居民幸福感，而保障型公共服務對這類人群居民幸福感無明顯影響，上文假設四也得到了驗證。

五、公共服務促進居民幸福感影響機理

經濟社會發展的根本目標在于增進公民福祉和幸福。改革開放40多年，經濟高速增長極大提高了人民的物質生活水平，但同時也陷入了“幸福停滯”的增長困局，即居民幸福感隨著經濟增長和社會發展出現了停滯，甚至是下降的趨勢[15]。如何解釋以上的研究發現，即發展型公共服務的影響相較保障型公共服務對居民幸福感的影響更為顯著，對于政府公共服務建設這一世界性和歷史性課題都具有重要意義。本部分從新時代居民需求變化、公共服務內涵和外延拓展以及幸福感三個角度予以解釋。

（一）新時代社會矛盾變化背景下，居民公共服務需求發生變化

經濟轉軌理論認為，政府作為體制改革的主要推動力量，在經濟發展的過程中承擔著不斷增多的公共服務責任，為了分享改革發展帶來的成果，十九屆四中全會再次強調增強居民獲得感和幸福感。與此同時，民眾對教育、醫療和社會保障等公共服務的需求迅速上升。新時代的核心特征是社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。40 多年改革發展使中國步入中等收入社會之后，社會分化形成群體分化和社會異質化強化了社會需求的多元化，人們的精神與人文需求日益增長，基本的教育、養老等傳統公共服務已經不能滿足人民更高層次的對美好生活的需要。在本研究中基于社會參與度差異而劃分的群體正是當代社會分化的縮影，由于受教育程度、經濟狀況、政治情感等的差異，公眾對社會成就感的追求有差異，但更注重社會的承認和個人的價值實現是社會發展的基本取向，不斷增加的參與取向與參與能力使人們更加注重精神需求的滿足，因此，發展型公共服務契合了居民更高層次的生活品質追求的需要，更能增加這一群體的幸福感。總體來看，新時代背景下，發展型公共服務更能夠滿足居民對美好生活的新需求，更有助于解決新時代社會主要矛盾，基于政府所提供公共服務內容與居民需求匹配的原則，發展型公共服務較保障型公共服務對當代居民幸福感影響更為顯著。

（二）公共服務內涵和外延的拓展為群體差異化供給提供了空間

公共服務通常是指政府滿足社會公共需要、提供公共產品的服務行為的總稱。從19 世紀德國社會政策學派代表瓦格納初步提出公共服務概念以來，公共服務的理論也在不斷變化，從“公共產品”到將政府行政定義為“提供公共服務的制度性設置”[16]，政府形態由“守夜型”轉向“公共服務型”。公共服務作為政府職能的核心，其內涵和外延也在不斷拓展，從維護性公共服務到社會性公共服務，從普惠性、可及性到個性化、差異化、多元化。而社會需求變化也是公共服務供給變化的驅動因素。公共服務供給由注重社會基礎建設到提供教育、醫療、社會保障等社會性公共服務，發展到不斷滿足人們對更高品質生活需求，如社區服務、文化服務等不斷被納入公共服務范疇。與此同時，公共服務供給從同質化、單一性走向差異化、個性化和精準化，公共服務供給方式也邁入了社會化、市場化、專業化的新公共服務方式。不同收入群體對公共服務供給的內容和方式要求不同，對公共服務需求差異化顯著，保障性的公共服務對低收入人群幸福感影響顯著，而高收入人群幸福感與發展型服務更相關。公共服務內涵和外延的拓展變化為發展型公共服務提供了可能，也為群體差異化供給提供了空間，形成了不同群體、不同參與程度對公共服務的差異化要求。

（三）幸福感是個人的主觀體驗，發展型公共服務跟個性化需求更相關

幸福感是人們對于生活的滿意度[17]，是由客觀生活條件和主觀的價值需求共同作用產生的一種積極心理體驗[5]。幸福感作為主觀化的個體精神體驗，由于個體認知、情感等差異，人們對幸福的感知也隨著時間、空間以及經濟社會環境的變化而變化。改革開放以來經濟社會發展以及幸福感個人主義導向，使人們對于公共服務需求產生多元化、差異化等群體分化趨勢。公共服務對高收入群體和低收入群體幸福感的影響存在明顯差異，低收入群體對醫療、教育、養老等保障型公共服務更依賴，對保障型公共服務感知更強烈，因而，保障型公共服務對低收入群體影響更顯著；而高收入群體更注重追求生活質量，對綠色環境、社區服務、殘障服務等需求更明顯，因而，發展型公共服務對其幸福感影響更顯著。居民幸福感受到需求滿足和個體自我調整、自主滿足雙重因素影響。對公共事務參與度高的群體更注重尊嚴和自我價值實現，對生活質量有更個性化的要求，發展型公共服務對其影響更顯著，而低參與度的群體更關注自己切身即時的利益，保障型公共服務對其幸福感更有影響。總體來看，發展型公共服務更能滿足居民個性化需求，契合了幸福感作為主觀的、綜合的個人體驗的差異化特征，因而發展型公共服務對居民幸福感的影響更為顯著。

六、結論與啟示

（一）結論

第一，從公共服務發展的視角看公共服務可區分為保障型公共服務和發展型公共服務。所謂保障型公共服務是指滿足居民生存需要的被廣泛認可的公共服務，包括教育、醫療、養老、社會保障公共服務等。發展型公共服務則是指滿足居民對更高品質美好生活追求如尊嚴和成就感等需求的公共服務，是隨著時代的發展被納入公共服務范疇的公共產品，包括綠色服務、殘障關懷服務、社區服務、志愿服務和文化服務等。

第二，發展型公共服務對居民幸福感影響更為顯著，并呈現出群體差異。具體來說，一是保障型公共服務和發展型公共服務均對居民幸福感有顯著影響，但相較來看，發展型公共服務的影響更為顯著；二是保障型公共服務對城市低收入人群的幸福感影響更為顯著，而發展型公共服務更能影響城市高收入人群的幸福感；三是發展型公共服務對公共事務參與度高的城市居民幸福感影響更顯著。

第三，新時代居民公共服務需求變化、公共服務內涵和外延拓展以及幸福感體驗的主觀化和個體化，是發展型公共服務顯著影響居民幸福感的重要因素。一是在新時代社會矛盾變化背景下居民公共服務需求發生變化，發展型公共服務更契合居民對更高層次生活品質追求的需要，對當代居民幸福感影響更為顯著。二是公共服務內涵和外延不斷拓展，從維護性到社會性服務，從普惠性、可及性到個性化、差異化、多元化轉變，為群體差異化供給提供了空間，形成了不同群體、不同參與程度對公共服務的差異化要求。三是幸福感作為個體主觀化精神體驗，對公共服務需求呈現多元化、差異化及個性化的群體分化趨勢，發展型公共服務契合了幸福感的差異化特征，對居民幸福感的影響更為顯著。

（二）啟示

隨著新時代社會主要矛盾變化，政府公共服務建設對于實現人民美好生活舉足輕重，也是提升居民幸福感、獲得感、安全感的重要支撐。基于以上研究發現，未來公共服務建設應從發展的視角看公共服務的內涵，著力于推進以人民為中心的公共服務建設，加強需求導向下公共服務建設，實行公共服務分類供給。

第一，應以發展的視角看待公共服務的內涵，重視公共服務的發展性、時代性。隨著時代的發展和公眾需求的變化，公共服務的內涵和外延也在不斷發生變化。公共服務從維護性走向社會性公共服務，滿足居民對更高品質美好生活追求公共產品被納入公共服務范疇。對于公共服務的認識不應單純停留在政府提供的維護居民基本生活的基本公共服務，而應更加重視滿足居民的尊嚴和對美好生活追求的更高品質的發展型公共服務的作用，擴充新的公共產品進入發展型公共服務的范圍。未來公共服務建設應更加重視綠色服務、社區服務、文化服務等，以發展的視角解讀和闡釋公共服務的內涵，以指導政府公共服務建設。

第二，推進以人民為中心的公共服務建設，建立需求導向下公共服務供給。以人民為中心強調人民利益至上，把增進人民福祉、促進人的全面發展作為發展的出發點和落腳點。政府公共服務建設要踐行以人民為中心的理念，建立居民需求導向的公共服務，以居民公共需求的滿足程度為判斷標準和發展方向。這就要求政府從服務內容和服務方式上變革著力。首先要面向居民需求，堅持顧客導向，以供給側結構性改革為突破口，立足新時代居民需求的新變化，滿足百姓對于公共產品和服務的合理需求，著力滿足與居民幸福感關系度更大的發展型公共服務需求，實現公共服務資源最優化配置，做到供需有效對接。要注重發展型公共服務導向，建立動態調整的公共服務體系。同時，進一步推動公共服務方式變革，以技術驅動為切入點，運用大數據、物聯網等技術著力于提高公共服務的供給效率和效益，確保公共服務生產的高效、便捷、專業、優質。

第三，對公共服務實行分類供給，提供個性化、差異化公共服務。研究發現，不同群體對公共服務需求差異顯著，公共服務對幸福感影響也呈現顯著差異。要基于不同群體、不同需求實行差異化供給。應重視不同人群幸福感對不同類型公共服務的感知差異，面向低收入人群，應著力于提供保障型的基本公共服務；而針對高收入人群則應重視發展型公共服務的個性化供給，通過多種方式引導市場、社會共同參與，滿足不同群體公共服務需求。一方面，要通過政府購買、公私合作等方式，引導社會介入公共服務生產和供給領域，提供差異化的公共服務產品。其次，利用新技術創新公共服務的供給方式。如通過互聯網信息平臺，實現供給和需求的精準匹配和對接；提供菜單式公共服務產品，讓居民享有公共服務產品的選擇空間，滿足他們日益個性化的需求。同時，加強社區服務建設，打通公共服務“最后一公里”，著力于居民公共服務參與，建立居民表達自身個性化需求的機制和平臺，實現居民公共服務差異化、個性化供給。