檢察機關提起行政公益訴訟過程中行政訴訟法的適用

唐義紅，羅蓮，袁佰武

（1.西南醫(yī)科大學 四川瀘州 646000；2.瀘州市人民檢察院 四川瀘州 646000）

作為行政訴訟法框架內(nèi)的一項新生制度，檢察機關提起行政公益訴訟在立法目的、起訴條件、訴訟構造模式上都體現(xiàn)出特殊性[1]，與傳統(tǒng)的行政訴訟制度之間存在著一定的張力，表現(xiàn)在行政公益訴訟中部分法律適用問題的爭議，加之受事實層面公益損害復雜性、多樣性、專業(yè)性特點的影響，司法實踐中部分問題亟待明確，包括立法目的、被告的識別、起訴期、證明責任與標準、侵權人民事義務的承擔等問題都需進一步厘清。行政公益訴訟與傳統(tǒng)行政訴訟制度之間的張力，散見于學界對“訴前程序”“起訴期”“未依法履職的標準”“行政附帶民事公益訴訟”等問題的討論①，目前的討論存在的突出問題是對行政公益訴訟制度的目的重視不足，進而忽視了該項制度的特殊性，繼續(xù)沿著私益訴訟的進路對行政法的適用作出解釋。我們認為，要解決目前行政公益訴訟中法律適用的爭議，需要從行政公益訴訟制度的立法目的出發(fā)，充分尊重這一制度的特殊性，與傳統(tǒng)行政訴訟法做好體系性的有機銜接，既涉及到對法條的解釋，也涉及到行政訴訟法的完善。

一、行政訴訟法立法目的的完善

根據(jù)《行政訴訟法》第1 條的規(guī)定②，“保證人民法院公正、及時審理行政案件”“解決行政爭議”“保護公民、法人和其他組織的合法權益”和“監(jiān)督行政機關依法行使職權”是行政訴訟法的立法目的。檢察機關提起行政公益訴訟的目的是發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用,促進行政機關依法行政,保護國家和社會公共利益[2]。行政公益訴訟的“促進行政機關依法行政”可以為傳統(tǒng)行政訴訟法的立法目的所涵蓋，而“保護國家和社會公共利益”則涵蓋不了，原因在于“國家和社會公共利益”與“公民、法人和其他組織的合法權益”是不同種類的利益，最大的區(qū)別在于后者屬于私益的范疇，利益主體相對明確，在遭受損害的場合利益主體為維護自身的利益而提起訴訟，而檢察機關作為公共利益的代表，在提起公益訴訟過程中，維護的是國家和社會公共利益，并不是自身的利益。公益和私益的司法保護，具體到訴訟實踐，線索發(fā)現(xiàn)、起訴期、證明責任和證明標準等問題都有所不同，因此行政公益訴訟制度確立后，在行政訴訟法的立法目的中，有必要增加“保護國家利益和社會公共利益”的規(guī)定。事實上，包括行政公益訴訟在內(nèi)的公益訴訟制度是立法對我國公益保護現(xiàn)實需要的回應，在行政訴訟法的立法目的中對保護公益予以明確，可以對行政公益訴訟制度起到綱舉目張的作用，同時也豐富了行政訴訟法的功能，對于行政訴訟法的發(fā)展起著重要的推動作用。由此，涉及到行政公益訴訟的制度建構或解釋，需要服從和服務于公共利益保護的目的，以符合該項制度建立的初衷。此外，行政訴訟法“解決行政爭議”這一目的一般指行政機關在實施行政管理活動中與行政相對人的爭議[3]4，行政公益訴訟制度確立后也面臨著新的解釋。

二、行政公益訴訟被告資格的識別

檢察機關提起行政公益訴訟的被告為“負有監(jiān)督管理職責的行政機關”③,規(guī)定相對明確，但這與《行政訴訟法》原有的“作出行政行為的行政機關是被告④”的規(guī)定不一致，因此，個案中檢察機關提起行政公益訴訟存在被告識別的問題。根據(jù)文義解釋的思路⑤，“負有監(jiān)督管理職責的行政機關”與“作出行政行為的機關”相比，就被告認定而言，兩者之間是特殊規(guī)定與一般規(guī)定的關系。理由如下：一是第26 條第1 款“作出行政行為的行政機關”沒有要求行政機關具有相應職責，邏輯上包括了有權和越權兩種情況，能夠涵蓋“負有監(jiān)督管理職責的行政機關”。二是第26條第1款中的“行政行為”既包括作為，也包括不作為，能夠涵蓋“負有監(jiān)督管理職責的行政機關”違法行使職權或者不作為。三是第26條第1款“作出行政行為的行政機關”具有普遍而一般的意義，而第25條第4款專門具體針對行政公益訴訟。第25條第4款的專門規(guī)定范圍更為具體，標準更為明確，相比第26條1款的一般規(guī)定，屬于特殊規(guī)定。按照《立法法》第92條的規(guī)定⑥，行政公益訴訟中對行政機關的認定，應優(yōu)先適用第25條第4款的規(guī)定，判斷標準為是否負有監(jiān)督管理職責。由此，第26條及相關司法解釋圍繞“作出行政行為的行政機關是被告”規(guī)定的一系列行政訴訟被告的認定規(guī)則⑦，均應服從是否負有監(jiān)督管理職責的判斷標準。

由于公益類型的多樣性，多個行政部門監(jiān)管職責存在交叉，多個行政部門均具有監(jiān)管職責，按照《行政訴訟法》第25 條第4 款的標準，行政機關只要具有監(jiān)督管理職責，都可以成為行政公益訴訟的適格被告，至于監(jiān)管職責從何而來則在所不問。但具體到個案，如果存在多個行政部門都具有監(jiān)管職責情況，筆者認為應分清具體責任具體認定，綜合公益損害的直接原因、修復措施等方面的因素有針對性地確定適格的被告。至于行政機關內(nèi)設機構、派出機構或者其他組織能否成為行政公益訴訟的被告，筆者認為，認定過程中要準確把握“監(jiān)管職責”和“行政機關”兩個要素，行政機關內(nèi)設機構、派出機構如果具有監(jiān)管職責，則可以作為行政公益訴訟的被告，理由是根據(jù)現(xiàn)行的司法解釋，行政機關內(nèi)設機構、派出機構可以成為行政訴訟的被告⑧，內(nèi)設機構、派出機構也沒有超出“行政機關”的意域范圍⑨。進一步而言，如果行政公益訴訟因內(nèi)設機構、派出機構怠于履職啟動，則訴前檢察建議內(nèi)容為要求履行具體的監(jiān)管職責，而該內(nèi)設機構或派出機構又負有相應的職責，檢察建議的內(nèi)容、起訴后的訴求以及執(zhí)行均由該內(nèi)設機構或派出機構履職，將兩者作為被告并無不妥。如果行政公益訴訟系因內(nèi)設機構、派出機構違法行使職權而啟動，則符合了行政訴訟法的被告認定體系的一般性規(guī)定，應直接以內(nèi)設機構或派出機構為被告。至于其他組織，在法律、法規(guī)、規(guī)章授權的情況下，因其行使了行政權力而被視為行政機關[3]9。如果其他組織是接受行政機關的委托而具有“監(jiān)管職責”，此時委托的行政機關應作為被告。

三、關于起訴期制度

司法實踐中，關于檢察機關提起公益訴訟的起訴期的適用標準并不統(tǒng)一，既有適用行政訴訟法及司法解釋規(guī)定的，也有以法無明文規(guī)定而未適用的[4]。筆者認為，行政訴訟起訴期制度是圍繞“公民、法人或其他組織”的訴權而建構的，起算點為公民、法人或者其他組織知道或者應當知道作出行政行為之日。行政公益訴訟制度存在較大的不同，行政公益訴訟因有訴前程序，不宜將知道或應當知道作出行政行為之日作為起算點。同時，訴前檢察建議回復屆滿之日也不宜作為起算點，原因在于檢察機關提起行政公益訴訟，其前提是訴前檢察建議之后“行政機關不依法履行職責”，但公益保護，特別是環(huán)境公益保護中因環(huán)境的修復通常需要較長的過程，行政機關的履職也需要一個較長的過程，如果將檢察建議回復屆滿之日作為起訴期的起算點，檢察機關在起訴期內(nèi)提起訴訟，不符合生態(tài)修復較長過程的實際情況，而不起訴則又會錯過起訴期，不利于檢察機關監(jiān)督相應行政機關正確履職。此外，行政公益訴訟可能涉及到鑒定問題，鑒定期間不宜計算在起訴期內(nèi)。因此，行政公益訴訟起訴期問題事實上需要立法層面的重新建構，在現(xiàn)有的行政訴訟法的框架內(nèi)，按照法無明文規(guī)定而不適用起訴期的規(guī)定更為合適。

四、行政公益訴訟中檢察機關的證明責任與標準

關于證明責任，兩高《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對于起訴的證明責任進行了明確，但對于訴前程序的證明責任則沒有進行規(guī)定，不過從檢察機關啟動訴前程序的條件來看⑩，可以推到出證明材料應當包括公益受損的事實、行政機關不作為或違法行使職權的證明材料，其中“行政機關不作為”一般要考慮行政機關履職及發(fā)現(xiàn)受損事實的合理時間。至于行政機關負有監(jiān)督管理職責由法律、法規(guī)所規(guī)定，不屬于證據(jù)的范疇，因此不需要提供證明材料，但在監(jiān)管職責來源于當?shù)厝嗣裾跈嗟那闆r下，為了明確起見，檢察機關有必要提供相應的證明材料。

關于證明標準，兩高《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》未進一步明確。按照行政訴訟法的規(guī)定，作為被告的行政機關對作出的行政行為負有舉證責任，同時基于公益訟訴的廣泛性、復雜性和專業(yè)性特點，筆者認為，在訴前程序中，由于具體的監(jiān)管職責本身屬于行政機關，因此檢察機關只需提供初步的證明材料即可，具體為：關于公益受損的事實，檢察機關提供的行政公益訴訟的證明材料要能證明公益受到損害的事實；在違法行使職權的場合，檢察機關提供的證明材料需要能證明行政機關違法行使職權；至于行政不作為致公益受損的情形，由于行政機關具有監(jiān)管職責且在行政訴訟中負有舉證責任，從公益受到損害的事實本身（包括損害的時間、地點、范圍等）可以推定為行政機關的不作為，如果屬于履職不能或存在其它事由，則由行政機關舉證較為合適。在提起行政公益訴訟時，公益損害相應的證明標準可以提高，包括損害公益是否存在違法行為人、損害程度、損害原因、損害過程、修復方案等，做到事實清楚、證據(jù)確實充分。至于實踐中“未依法履職”的標準應以“行為論”還是“結果論”的問題[4]，筆者認為，以公益保護的結果為標準同時排除行政機關履職不能的情形較為合理，理由是“行為論”只強調(diào)履職行為不注重公益保護的結果不利于公共利益得到有效的保護，而“結果論”忽視了履職不能的情況也會脫離實際情況，因此從結果出發(fā)考察行政機關是否還存有履職的可能，是判斷行政機關是否依法履職的合理標準。

五、行政公益訴訟中侵權人民事義務的承擔

在有明確的侵權人造成公益損害同時行政機關又未依法履職的場合，公益訴訟既要解決行政機關依法履職的問題，又要解決侵權人民事義務的承擔問題，存在行政和民事兩種性質(zhì)的爭議事項，為提高司法效率而合并處理涉及到行政附帶民事訴訟或第三人參與訴訟制度。現(xiàn)行制度未對行政附帶民事公益訴訟或第三人參與行政公益訴訟制度進行明確規(guī)定，不過依據(jù)兩高《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第26 條的規(guī)定，檢察機關提起行政公益訴訟中的附帶民事訴訟或第三人參與訴訟的問題，應放置在整個行政訴訟法的框架中進行探討，以在解決行政機關依法履職的同時一并解決侵權人民事義務的承擔的問題。

檢察機關對行政機關提起行政公益訴訟，又對侵權人提起民事公益訴訟，兩個案件合并審理構成行政附帶民事訴訟。對于行政附帶民事訴訟，行政訴訟法對適用的范圍進行了規(guī)定，根據(jù)《行政訴訟法》第61 條第1 款的規(guī)定?，行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決可以提起行政附帶民事訴訟，檢察機關參與的行政公益訴訟如果屬于前述行政附帶民事訴訟的范圍，提起一并解決相關民事爭議符合法律規(guī)定。不過值得注意的問題是，如果行政附帶民事行政公益訴訟涉及生態(tài)損害賠償并屬于《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（中辦發(fā)〔2015〕57 號）確定的適用范圍的?，檢察機關提起附帶民事應注意與該方案的銜接。在超出前述范圍的行政公益訴訟中，筆者認為，“行政附帶民事訴訟”本質(zhì)上是兩個不同性質(zhì)案件合并審理的問題，行政公益訴訟和民事訴訟針對的是同一公益受損事件，兩個案件合并提起和審理有利于提高司法效率，也有利于公共利益的實際保護，并且司法實踐中已有相關的判例[5]。因此，行政附帶民事公益訴訟應可以成為一種新的公益訴訟形式，在制度層面可以予以明確，實現(xiàn)在解決行政機關依法履職的同時一并解決侵權人民事義務承擔的問題。

除行政附帶民事公益訴訟外，行政公益訴訟中侵權人民事義務的承擔還涉及到第三人參加訴訟的問題。有明確的侵權人造成公益損害同時行政機關未依法履職的，如果侵權人沒有參加訴訟，由于其與被訴行政行為或案件處理結果有利害關系，可以由人民法院通知其作為第三人參加訴訟，且人民法院可以判決第三人承擔義務?。但這里存在一個訴訟請求的問題，由于侵權人處于第三人的地位，檢察機關不能直接對第三人提出訴訟請求，不然會混淆第三人與被告的身份，而在沒有訴訟請求的情況下，人民法院徑直判決第三人承擔義務是否合適值得討論。筆者認為，如果要求行政機關履職的內(nèi)容與第三人承擔義務的內(nèi)容重合，人民法院可以檢察機關對行政機關的訴訟請求為基礎，在判決行政機關依法履職的同時判決第三人履行相應的義務，但履行義務的內(nèi)容不宜超過檢察機關向行政機關提出的訴訟請求的范圍，不然有違“不告不理”原則。如果從公益保護出發(fā)需要第三人履行的義務超過檢察機關向行政機關提出的訴訟請求范圍，如行政公益訴訟中的生態(tài)損害賠償事項，要解決侵權人民事義務承擔的問題，則宜采用單獨提起民事公益訴訟等方式進行處理。

六、結語

檢察機關提起行政公益訴訟過程中行政訴訟法的適用問題的研究是一個較新的課題，其成果直接服務于司法實踐，研究內(nèi)容，既涉及到對行政訴訟法現(xiàn)有規(guī)定的準確解釋，也涉及到行政公益訴訟制度建立后相應具體制度的建構或完善。我們認為，無論解釋或是立法完善，都需要圍繞著“國家和社會公共利益保護”以及“促進行政機關依法行政”這兩個行政公益訴訟的目的進行，這樣才能一方面推動行政訴訟法的發(fā)展，另一方實現(xiàn)對社會生活的有效回應。

[注釋]：

①涉及的主要文獻有：蔡堃的《行政公益訴訟訴前程序探析》，載于《阜陽職業(yè)技術學院學報》2020年第2期；李明超，王家躍的《行政公益訴訟制度運行的實效性考察——以713份裁判文書為分析樣本》，載于《時代法學》2020年第3期；洪浩，程光的《檢察行政公益訴訟中的第三人確定標準論析》，載于《法律適用》,2020年第11期；劉杰偉的《行政公益訴訟的起訴期限研究》，見于上海師范大學2020年碩士論文；魏瓊，梁春程的《行政公益訴訟中行政機關不依法履行職責的認定》，載于《人民檢察》2019年第18期；練育強的《行政公益訴訟第三人制度的實證反思與理論建構》，載于《行政法學研究》2019年第4期。

②《中華人民共和國行政訴訟法》第1 條規(guī)定：為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監(jiān)督行政機關依法行使職權，根據(jù)憲法，制定本法。

③《中華人民共和國行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定：人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

④《中華人民共和國行政訴訟法》第26條第1款規(guī)定：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。

⑤所謂文義解釋，又稱為文法解釋、文理解釋和字面解釋，是按照法律規(guī)范的語詞和文法進行解釋，即按照法律規(guī)范的字面含義和通常使用方式進行的解釋。參見孔祥俊的《法律方法論（第二卷）法律解釋的理念與方法》，人民法院出版社2006年版，第789頁。

⑥《中華人民共和國立法法》第92 條規(guī)定：同一機關制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。按本條的規(guī)定，因有“同一機關制定”的限定，因此邏輯上應該至少有兩部制度，在一部法律中出現(xiàn)“特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致”的情形應適應本規(guī)定，系當然解釋，這也與特殊法優(yōu)于一般法的原則相符。

⑦包括以復議機關為被告、以委托的行政機關為被告、以繼續(xù)行使職權的行政機關為被告、以共同作出行政行為的行政機關為共同被告、經(jīng)過批準的行政行為以對外發(fā)生效力文書署名的機關為被告等。

⑧參見《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第20 條第2款，法律、法規(guī)或者規(guī)章授權行使行政職權的行政機關內(nèi)設機構、派出機構或者其他組織，超出法定授權范圍實施行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以實施該行為的機構或者組織為被告。

⑨廣義上的行政機關，系指從中央到地方的各級人民政府（如國務院、省級人民政府、縣級人民政府、鄉(xiāng)級人民政府等）和各部門機構（如政府所屬的部、委、廳、局、處、室）等。參見胡建淼的《行政法學》，法律出版社2015年第四版，第67頁。

⑩負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害。

?《中華人民共和國行政訴訟法》第61條第1款規(guī)定：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理”。

?中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》：“三、適用范圍本方案所稱生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。（一）有下列情形之一的，按本方案要求依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任：1.發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；2.在國家和省主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；3.發(fā)生其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果的。各地區(qū)應根據(jù)實際情況，綜合考慮造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度以及社會影響等因素，明確具體情形。（二）以下情形不適用本方案：1.涉及人身傷害、個人和集體財產(chǎn)損失要求賠償?shù)模m用侵權責任法等法律規(guī)定；2.涉及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)模m用海洋環(huán)境保護法等法律及相關規(guī)定”。

?《中華人民共和國政訴訟法》第29 條第2 款規(guī)定：人民法院判決第三人承擔義務或者減損第三人權益的，第三人有權依法提起上訴。