檢察機關提起行政公益訴訟的反思與完善

張 楊，張 騰

(1.沈陽工業(yè)大學 文法學院，遼寧 沈陽 110870；2.渤海大學 紀律檢查委員會，遼寧 錦州 121013)

2017年6月，修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)新增“行政公益訴訟”條款，標志著在我國實踐中長期探索試行的行政公益訴訟制度正式獲得法律的確認，我國行政公益訴訟制度邁入一個新階段。自2014年10月以來，檢察行政公益訴訟從提出目標到制度建構(gòu)，從頂層設計到地方實踐，從試點探索到全面起步，從制度確立到不斷完善，已經(jīng)走過了7年探索和發(fā)展的歷程。檢察行政公益訴訟在各地的訴訟實踐中摸索前進、不斷深化，闖出了一條具有本土特色的司法之路。然而檢察行政公益訴訟制度并非完美無缺，在司法實踐中也暴露出種種問題。

一、理論回歸：檢察機關提起行政公益訴訟的法理支撐

(一)權(quán)力監(jiān)督制約原理

權(quán)力分立與制衡的基本理念最早由洛克、孟德斯鳩提出，權(quán)力具有天然的擴張性且極易被濫用，防止權(quán)力濫用的根本之策是用權(quán)力制約權(quán)力，孟德斯鳩認為權(quán)力合而為一必將產(chǎn)生極大的風險。立法權(quán)和行政權(quán)的集中，將導致立法機關制定任何好的或壞的法律都將被堅決地執(zhí)行。司法權(quán)如果與立法權(quán)合并，法官便既是規(guī)則的制定者，又是規(guī)則的執(zhí)行者，專斷的權(quán)力必然會導致冤假錯案。如果立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)三權(quán)集中，那就毫無自由可言。我國高度重視權(quán)力監(jiān)督制約問題，科學合理配置，用國家權(quán)力限制權(quán)力的肆意妄為，在我國的憲制結(jié)構(gòu)中，人民檢察院享有守法監(jiān)督權(quán)。[1]在這一憲法定位中，人民檢察院不僅肩負著對公權(quán)力的監(jiān)督，還承擔著對社會治理的監(jiān)督。如果所保護的公共利益受到不法侵害，檢察機關基于法律監(jiān)督職能的角色定位享有訴權(quán)。檢察機關提起行政公益訴訟是檢察機關履行憲法賦予其國家法律監(jiān)督職能的體現(xiàn)，是法律監(jiān)督與訴訟活動的有機結(jié)合，是監(jiān)督職能通過訴訟途徑和手段得以發(fā)揮的體現(xiàn)，其精神實質(zhì)仍是憲法上權(quán)力監(jiān)督制約原理。

(二)公共利益保護論

公共利益是檢察行政公益訴訟的目標指向。公共利益保護論認為法的基礎是利益關系，公共利益維護是檢察機關的職責。[2]新時代背景下，隨著社會矛盾的變化，公共利益與個人利益的博弈復雜且激烈，當個人利益得到滿足，公共利益受到侵害時，任何組織都有義務加以維護。在我國，行政機關負有公共利益維護的職責，行政機關違法行使職權(quán)或者不作為造成公共利益受侵害，此時檢察機關提起的行政公益訴訟，其目的是促使行政機關更好地履行法定職責。檢察機關作為公共利益一方的代表提起訴訟，一方面強化了公益訴訟的制度定位，另一方面彌補了行政權(quán)在公共利益保護過程中的失位。

二、問題反思：檢察機關提起行政公益訴訟的實踐困境

(一)受案范圍較窄

檢察機關提起行政公益訴訟的受案范圍是公益訴訟中的基礎性問題，劃定了行政行為應當接受檢察監(jiān)督的范圍。《行政訴訟法》第二十五條第四款采用“例示性+等”的立法框架，列舉了生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓4種具體的受案類型，這4種受案類型無疑是實踐中的常見案例。立法者為了確保法律涵攝范圍的包容性，在第二十五條第四款列舉的4種具體的受案類型后增加了“等”，意指除4種具體受案類型外，還包括其他諸如此類的領域。[3]學術界和實務界對“等”字的解釋發(fā)生了爭論，“等”字范圍的不確定性使檢察機關的可訴范圍也變得模糊。與此同時，明顯偏窄的受案范圍難以全面涵蓋日益多元化的行政、司法實踐需要，影響著公共利益的保障程度。例如，在網(wǎng)絡新聞領域，大量無特定指向的虛假新聞在社交媒體泛濫，它們巧妙地避開監(jiān)督的范圍，對媒體公信力和國家公共安全產(chǎn)生威脅，相比于滯后的行政監(jiān)管，有學者建議將其納入檢察行政公益訴訟的受案范圍，由檢察機關提起針對網(wǎng)絡虛假新聞的行政公益訴訟，能夠產(chǎn)生足夠的震懾力。

(二)部分訴前檢察建議形式化

訴前檢察建議是檢察機關提起行政公益訴訟訴前程序的重要組成部分，它是在檢察機關充分調(diào)查的前提下，向違法或者不作為的行政機關發(fā)出訴前檢察建議，督促行政機關積極履行職責，是司法權(quán)對行政權(quán)失范時的監(jiān)督干預和提高行政執(zhí)法效率的需要，體現(xiàn)了檢察監(jiān)督謙抑性的價值導向。檢察機關向行政機關發(fā)出訴前檢察建議后，行政機關應當在法定的期限內(nèi)及時回應，采取措施糾正違法行為或積極作為，行政機關有合理理由不采納訴前檢察建議的，應當說明理由。不可否認的是，訴前檢察建議拓展了檢察機關參與社會治理的廣度和深度，在分流案件壓力、提升執(zhí)法效率與水平等方面發(fā)揮了積極作用，但在實際操作過程中，仍存在一些問題。由于訴前檢察建議本身柔性監(jiān)督的性質(zhì)，實踐中主要通過溝通、督促等不具有約束力的手段進行，往往會出現(xiàn)被建議的對象不予回復或形式回復的現(xiàn)象，而檢察機關對行政機關的這一選擇只能通過啟動訴訟程序來解決。部分行政機關雖然及時回復，但整改工作限于表面而不實質(zhì)作為，檢察機關受制于專業(yè)化不足和繁重案件壓力，后續(xù)監(jiān)督和追蹤難以繼續(xù)，公共利益受侵害狀態(tài)未得到有效遏制，問題在整改后又呈反彈之勢，難以達到節(jié)約司法資源的初衷，影響了訴前檢察建議的權(quán)威性和公信力。

(三)公益訴訟檢察能力不足

檢察機關在我國的角色定位為實施公訴和法律監(jiān)督的國家機關，檢察機關既要提起公訴、對偵查活動進行監(jiān)督，還要對司法審判進行監(jiān)督。《行政訴訟法》賦予了檢察機關提起行政公益訴訟的職能，雖未超出檢察機關法律監(jiān)督的職能范圍，但大大增加了其辦案的壓力，使得本就案多人少的檢察機關不堪重負。同時，檢察公益訴訟案件涉及生態(tài)環(huán)境、食藥安全等多元領域，專業(yè)性較強，對檢察機關的理論素養(yǎng)和業(yè)務能力要求高，部分工作人員在辦案思維、知識儲備等方面不足以使其在行政公益訴訟案件中如魚得水。在公益損害司法鑒定、生態(tài)修復賠償金的認定等案件中，需要根據(jù)專業(yè)鑒定機構(gòu)和專家的鑒定意見才能有效地支撐訴訟，目前具有這類司法鑒定資格的鑒定機構(gòu)較少，制約了檢察公益訴訟的有效開展。

三、困境紓解：檢察機關提起行政公益訴訟的制度完善

(一)拓寬檢察行政公益訴訟的受案范圍

2019年10月，中共十九屆四中全會提出要“拓展公益訴訟案件范圍”，強調(diào)公益訴訟改革發(fā)展的重要性和緊迫性。拓寬檢察行政公益訴訟的受案范圍不僅是全會的明確要求，更是實踐之需。近年來，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，侵害“等”外領域公共利益的案例數(shù)量增多，案件類型日趨復雜多樣，《英雄烈士保護法》《行政訴訟法》第二十五條所列舉的五類受案類型已不能完全滿足新形勢的需要，受案范圍的拓展已不可避免。在檢察行政公益訴訟先行試點到落地推廣以來，檢察機關不單把法律明確賦權(quán)的五類受案領域的案件穩(wěn)妥辦好，而且積極在受案范圍的“等”外領域進行探索。例如，2019年青島市李滄區(qū)人民檢察院針對“不可移動文物”被擅自改變用途向行政機關發(fā)出訴前檢察建議，行政機關在規(guī)定期限沒有完全恢復文物原狀，李滄區(qū)人民檢察院向李滄區(qū)人民法院提起行政公益訴訟，使不可移動文物的保護和使用的問題得以妥善解決，成為全國文物保護行政公益訴訟第一案，為行政公益訴訟受案范圍拓展至其他領域提供了范例。同時，拓展檢察行政公益訴訟案件范圍是社會治理之需，檢察機關在參與國家治理和社會治理中理應有所作為。比如，涉及家庭弱勢群體領域的性侵、家暴、變更撫養(yǎng)權(quán)等具有強烈的公益性，亟待檢察機關通過行政公益訴訟的途徑介入。但是，檢察行政公益訴訟案件范圍的拓展幅度應當循序漸進，不可盲目擴張。

(二)增強訴前檢察建議的監(jiān)督剛性

增強訴前檢察建議的剛性，是提升檢察公益訴訟權(quán)威和質(zhì)效的前提條件。[4]首先，檢察機關應建立常態(tài)化的跟蹤回訪機制，對前期辦理的檢察行政公益訴訟案件定期開展檢查審視，接續(xù)跟進訴前檢察建議的落實情況，避免行政機關虛假整改落實和訴前檢察建議流于形式。其次，規(guī)范訴前檢察建議的執(zhí)法，堅持檢察建議問題導向，增強說理性和可操作性，增加訴訟風險告知，提升訴前檢察建議的監(jiān)督水平和被建議單位履職的主動性、積極性。最后，引入訴前第三方代表評估機制。為了解決檢察行政公益訴訟中監(jiān)督不到位、專業(yè)化水平不高的困境，可考慮在訴前程序中引入第三方代表評估機制。第三方代表評估機制有其獨特的優(yōu)勢，一是第三方代表既獨立于檢察機關，又獨立于行政機關，避免了檢察機關既做“運動員”、又做“裁判員”的尷尬局面，又可以避免行政機關對訴前檢察建議不夠重視的癥結(jié)。二是第三方專業(yè)人員解決了檢察人員在非專業(yè)領域不夠?qū)I(yè)的問題，第三方機構(gòu)專業(yè)的評估結(jié)果也更能夠引起行政機關的重視，緩解檢察機關與行政機關之間的對立，保證公益訴訟案件實施的效果。

(三)提升檢察機關公益訴訟能力

完善檢察行政公益訴訟的配套制度，協(xié)同推進公益訴訟的檢察工作。一是要強化辦案人員隊伍建設，增強辦案隊伍專業(yè)化。行政公益訴訟不僅對檢察人員的檢察業(yè)務能力提出了較高的要求，更對檢察人員的綜合素質(zhì)有著更高的要求。檢察機關可以邀請鑒定機構(gòu)、高校學者等專業(yè)領域的人員，在檢察機關內(nèi)部定期開展專業(yè)性的業(yè)務培訓，加強檢察人員與專業(yè)領域人員的交流，以期提高檢察人員的專業(yè)能力。二是打造智慧檢務+公益訴訟的辦案模式，運用現(xiàn)代科技手段進行調(diào)查取證，解決依靠人力調(diào)查取證的專業(yè)難題，提高取證效率。三是加強公益訴訟專業(yè)鑒定機構(gòu)的建設，使其更好地服務于檢察公益訴訟。[5]專業(yè)鑒定機構(gòu)是公益訴訟的技術支撐，在建設過程中要實行嚴格的準入制度和監(jiān)管態(tài)勢，提高鑒定的質(zhì)量和公信力。最高人民檢察院還應考慮制定全國性的行政公益訴訟鑒定評估規(guī)則，規(guī)范公益訴訟的鑒定運作。