亞洲國際警務合作組織構建之設想

湯增秋

(江西省公安廳刑警總隊，江西 南昌 330006)

國際警務合作是跨越國界的警察事務交流，是不同國家的警察機關根據法律和國際公約相互提供援助，以懲治跨國犯罪、維護國際秩序的執法行為。[1]當前，全球新冠肺炎持續蔓延，疫情后的犯罪形態加速演變，非傳統、非接觸類案件驟然上升，新型跨境犯罪顯著增長，國際警務合作面臨新形勢、新挑戰。伴隨著世界權力重心東移，中國作為世界上最大新興經濟體，與世界各主要大國的關系變得復雜而不確定，國與國之間的摩擦從經濟貿易領域，延伸至文化、科技等其它領域，國際警務合作更是首當其沖地受到影響。2020年10月28日美國司法部和聯邦調查局對八名在美國參與獵狐行動的人員提起訴訟(其中五人被逮捕)，這一事件的發生預示著我國國際警務執法面臨以美國為首的西方國家打壓的風險，未來中國國際警務執法合作將面臨長期的挑戰。面對復雜多變的國際形勢，中國必須運用體制機制威力應對風險挑戰，在繼續依托西方已建立的國際警務合作體系的同時，應依靠自身的實力，創設國際警務合作的新機制，構建國際警務合作的新框架，力求在地緣優勢國際警務執法合作中謀求核心地位和主導權。

一、構建亞洲國際警務合作組織的意義

近年來，我國綜合國力顯著提升，國際地位和國際形象有了一定程度的改善，但實際取得的國際地位和影響力與綜合國力仍不相匹配。就國際警務合作而言，中國雖然加入了一些國際警務合作組織，但是在這些組織中一直處于話語權和代表權缺失的狀態，缺乏實質性決策權和主導權，嚴重影響了我國執法安全合作效率。在此形勢下，中國推動構建公平公正、互相尊重、協商共贏的國際警務合作常態化機制，既是維護國家安全利益的必然選擇，也是構建全球安全議題制度話語權的重要方式。

全球化、現代科技和新冠疫情三重疊加的世界，跨國性和聯動性已經成為當前犯罪最為突出的特點，犯罪要素不斷地在國家之間流動，同一區域國家的犯罪態勢相互刺激，僅靠雙邊警務執法合作無法有效應對新型跨國犯罪問題。保羅·肯尼迪在描述人類21世紀的暗淡前景時曾斷言，應對全球性問題的各種措施并不是僅靠傳統民族國家就可以做到，民族國家的一部分權力須讓渡給全球性或區域性國際組織，以更好應對跨邊界的全球性和區域性挑戰。[2]盡管目前應對跨國有組織的犯罪仍主要通過國家中心主義模式開展，但在打擊犯罪的警務和司法合作的小舞臺上，行為者的利益經歷了從國家層面到超國家層面的轉移，形成了一個穩定的跨國聯合和聯盟，[3]這種跨國聯合和聯盟被證明是行之有效的。目前，國際恐怖主義犯罪與跨國毒品犯罪、跨國武器走私、非法移民活動在中亞和東南亞地區相互交織，而“一帶一路”沿線國家大多分布在這些地區，“一帶一路”國際合作面臨較為嚴重的安全挑戰。因此，加強區域安全治理，構建區域警務合作國際組織，使亞洲國家在更高層次的國際警務執法體系下開展合作，既可以實現打擊違法犯罪的功利性目標，也可以達到創建區域安全穩定國際環境的結構性效果。

2020年11月20日，習近平主席在亞太經合組織第二十七次領導人非正式會議上的發言中指出：“我們要繼續推進區域經濟一體化，早日建成亞太自由貿易區。”亞太自由貿易區的安全發展，離不開高效的區域警務合作作為保障。正如全球化一樣，經濟的一體化是一個多維度的過程，以經濟發展為目的的聯合逐步成為一種綜合性的需要，例如，在歐盟框架下的警務合作應運而生，短時間內形成了系統化的警務合作機制。[4]隨著世界格局呈現出歐洲、美洲、亞洲三足鼎力的格局，未來的世界治理體系既有全球的治理機構，又需要有區域的治理機構。[5]縱觀世界范圍內的區域性國際警務合作組織，歐洲有歐洲警察署、美洲有美洲警察署、非洲有非洲刑警組織，這些合作組織基本運作良好。目前，亞洲各國間警務合作不斷加強，建立了有如東盟警察組織等合作組織，但是存在覆蓋面不廣、代表性不強的問題，不能滿足區域安全合作要求。中國作為亞洲最大經濟體量的國家，應抓住機遇、順勢而為，從體系參與者向制度建設者轉變，探索創建亞洲警務合作組織，為維護區域安全穩定、構建區域安全命運共同體貢獻中國智慧和中國力量。

二、國際警務合作組織的法律性質

(一)定義“國際組織”

多年來，眾多國際法學者、國際政治學者對國際組織的定義進行了深刻而長遠的探討，但目前仍沒有一個普遍認同的定論，也沒有一個權威機構作出界定。1975年的《維也納關于國家在其對國際組織關系上的代表權公約》也回避了該問題。究其原因，主要是“國際組織”內涵豐富、外延廣泛，難以用一個概念去準確、完整地界定其所涵蓋的意義及其法律后果。國際組織(international organization )一般是指兩個以上的國家的政府、民間團體或個人為特定的國際合作的目的，通過協議形式而創設的常設機構。[6]國際組織有廣義和狹義之分，廣義的國際組織既包括政府間國際組織，也包括非政府間國際組織。但是國際法上所講的國際組織基本都是狹義的國際組織——政府間國際組織，即兩個以上的國家政府為謀求合作，以實現符合共同利益的目標，通過締結國際條約的形式而創建的常設性機構。

(二)國際警務合作組織的法律性質

國際警務合作組織以全球性、區域性、次區域性的形式存在。全球性的有如國際刑警組織、聯合國毒品與犯罪問題辦公室，區域性的有如歐洲警察署、美洲警察署，次區域性的有如東南歐執法中心、瀾滄江綜合執法中心。從國際組織法角度看，國際警務合作組織應當屬于專門性的政府間國際組織：第一，國際警務合作組織的主體是主權國家。第二，國際警務合作組織是國家為了警務合作而建立的。第三，國際警務合作組織(除國際刑警組織外)是國家通過締結條約的形式創設的常設性機構。

國際刑警組織由于特定的成立歷史，不是通過正式的國際條約設立的，其政府間國際組織的法律地位受到少數學者質疑。還有學者困惑于對其法律性質的界定，如安瑪麗·斯勞特(Anne-Marie Slaughter)教授指出，國際刑警組織在世界格局中扮演著政府間國際組織的作用，但其又不是根據一份真正的條約而建立的。[7]目前，學術界主流意見認為，國際刑警組織具備政府間國際組織的法律屬性，西爾韋斯·瑪莎(Rutsel Silvvestre J. Martha)的專著《國際刑警組織的法律基礎》詳細研究了國際刑警組織是否可以在沒有正式條約的前提下成立，胡黎陽也在《國際刑警組織的法律人格研究》中認為，國際刑警組織已經基于主權國家對其的相關授權而具備政府間國際組織的法律人格。

三、我國主導構建亞洲國際警務合作組織的設想

(一)增加政治互信、擴大發展共識

亞洲許多國家相互接壤，一些國家之間的歷史傳統、風俗習慣和民族文化具有共源性，為亞洲國際警務合作提供了地緣優勢。但是，區域合作仍難逃國家性質、意識形態、利益訴求差異的束縛，表現出合作互信度不足、合作意愿不高。我國應加強與相關國家的溝通，秉承共商、共享、共建原則，加大高層討論磋商，增進國家間執法合作文化和核心價值觀的了解，尋找利益交匯點，形成合作共贏的認同感和共享合作成果的愿景，激發構建合作組織的主觀意愿，夯實建設合作組織的政治基礎。

(二)制定法律制度、打牢合作基石

評價一個國際機制是否有效，主要看其在多大程度上影響和塑造國際行為，而塑造國際行為的最根本手段是警務合作基礎性條約的制定。縱觀世界范圍內的國際警務合作，各國國家和地區的警務合作均以法律為基礎展開，均具備詳實和完備的法律法規。亞洲警務合作應向歐盟一樣，構建起一套完整且極具參考價值的行為規范，既為區域警務合作提供宏觀的方向，又為警務活動全面展開提供具體的行動指南。一方面，要以亞洲國際警務合作組織章程為基礎，構建一套完整的國際警務合作法律體系，尤其是在涉及警察信息收集、傳輸等方面制定國際通用、具有地區特色的法律規范；另一方面，要在亞洲國際警務合作組織的框架下，促進警務合作的雙邊條約、國際公約的誕生，豐富亞洲國際警務合作的法律內容。

(三)建設信息平臺、增強情報融合

在數字化時代，信息的收集和分享已成為破解跨國犯罪的一項重要因素。亞洲國際警務合作組織應利用現代科學技術，建設強大的信息交換網絡平臺，建立以情報為驅動的關于跨國犯罪的數字平臺，使之成為警務合作交流的主要方式。組織應建立固定化信息流轉機制和固定化程序，并設定加密制度，增強信息流轉的高效性，解決成員國警察機構之間信息分享的后顧之憂。為提升情報融合水平，亞洲警察合作組織應尋求整合東盟警察組織、上海合作組織、瀾滄江綜合執法合作中心等多種情報數據資源，對接國際刑警組織數據庫，打造符合亞洲區域特色的國際警務合作的情報交流機制和信息化系統。

四、結語

疫情沖擊后的世界，亞洲一體化是時代潮流，亞洲區域安全治理需要高層次、廣覆蓋的警務合作領域的政府間國際組織，亞洲國際警務合作組織的建立成為必然選擇。中國應抓住關鍵時刻，敢為人先、謀長遠、布全局，創設警務合作新理念、新機制，主導構建亞洲國際警務合作組織，為區域和全球安全治理貢獻力量。