疫情防控常態化背景下“楓橋經驗”在公安工作中的應用

楊 娟,解增強,李小波

(1.四川司法警官職業學院，四川 德陽 618000;2.德陽市公安局，四川 德陽 618000;3.德陽市公安局羅江區分局，四川 德陽 618000)

“楓橋經驗”是在特定歷史、人文環境下形成的中國特色的社會治理方法。從2019年冬以來，疫情帶來的影響已擴散到社會生活諸多領域，尤其在疫情防控轉向常態化后，涉疫糾紛不斷產生，作為除疾控部門外與社會公眾打交道最直接最頻繁的部門，公安機關再一次走到聚光燈下接受黨和人民的全面大考。本文旨在將疫情防控、“楓橋經驗”與公安工作三者結合起來，從而為公安機關在本次“考試”中交出滿意答卷提供參考。

一、“楓橋經驗”核心要義

“楓橋經驗”是中國社會治理的法寶。2010年，“楓橋經驗”被中央確定為全國社會管理創新試點經驗。2018年11月，紀念毛澤東同志批示學習推廣“楓橋經驗”55周年暨習近平總書記指示堅持發展“楓橋經驗”15周年大會召開，全國掀起了學習“楓橋經驗”的熱潮。2019年公安部印發《關于全國公安機關堅持發展新時代“楓橋經驗”的意見》后，該熱點在公安領域進一步升溫。可是問題在于，產生于“以階段斗爭為綱”的“楓橋經驗”能否在半個世紀后疫情防控的今天繼續發揮它的巨大能量?在強調法治化、依法防疫的今天，“楓橋經驗”還管用嗎？要回答這個問題，必須從“楓橋經驗”的歷史說起。

最初的“楓橋經驗”是在農村社會主義教育運動中形成的。1963年，浙江省委將楓橋鎮的對地主、富農、反革命和壞分子等批斗對象不打不罵、說服教育甚至允許批斗對象申辯的做法上報中央后，毛澤東主席親筆指示并要求全國各地效仿楓橋的做法。此后，“楓橋經驗”隨著時代的發展內容不斷創新。1975年，“楓橋經驗”增加了“依靠群眾，搞好防范，維護社會治安”的內容。上世紀90年代，“楓橋經驗”把社會治安綜合治理作為重要內容，“立足預防，化解矛盾”。進入21世紀后，“楓橋經驗”又探索出一條保持社會和諧穩定的新路子，尤其是2013年浙江桐鄉高橋鎮創造出的“自治、法治、德治”相融合的社會治理模式，為“楓橋經驗”續寫了新的篇章。[1]可見，“楓橋經驗”歷久彌新的根源在于其很好地把握了公權力與私權利的邊界。當然，無論權力還是權利，二者都是由法律賦予、由黨領導的，而這也正是十九屆四中全會提出的“黨組織領導的自治、法治、德治相結合”。

二、疫情防控中的公權力與私權利

(一)疫情防控對公安工作的挑戰

本次抗疫戰爭中，公安機關牢記黨和人民的囑托，堅決貫徹習近平總書記的重要指示精神，全力以赴投入到疫情防控的各項工作中去。以四川省德陽市為例，從2020年1月24日啟動突發公共衛生事件Ι級應急響應，全市2天內就設立了22個24小時值守治安卡點，累計排查4000余人，取消42場次群眾性大型集會活動，累計出動300余名警力值守各宗教場所開展勸導除夕夜全市各地群眾祭祀活動。這對公安機關各方面能力提出了全方位的考驗。[2]

作為執法部門，合法性是公安機關的首要大考。公安機關享有《中華人民共和國突發事件應對法》《中華人民共和國人民警察法》《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律所賦予的應急性權力，但由于以上法律對公安機關的權力設置含糊，導致權力界限不清，而現實中最常見的往往是警察權力的擴張。[3]因此在疫情防控常態化過程中，最考驗公安機關執法水平的是如何處理游走于合法與違法邊界的行為。在非法治社會，往往是公權力蠶食私權利，尤其是在類似疫情防控這樣的特殊時期，為盡快結束緊急狀態，公權力更是會采取特殊手段，甚至有可能危及私權利。正因如此，習近平總書記專門強調，“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法治理，在法治軌道上統籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展”。

(二)私權利、自治與疫情防控

私權利產生于私法。隨著改革開放的深入和公民意識的覺醒，人民群眾的法律意識提高很快，凡事要找“說法”、要依據，客觀上“倒逼”公安機關嚴格依法辦事，守好公權力的邊界。然而，另一方面，由于我國市場經濟不過短短幾十年，私權利運行的規則如平等、誠信、權利不得濫用等并沒有深深扎根于老百姓心里。表現在：有些人對己有利的地方就談法定權利，對己不利的地方就講人情，說道德權利。疫情防控期間法律法規特別授權，在全國性的居家隔離、春節假期延長、學校開學推遲等措施切實執行后，國內疫情得到了根本性的控制。然而，有人在其他所有人均隔離在家的情況下去操場跑步，有人不戴口罩硬闖農貿市場，由此引發一系列糾紛。

自治是公法權利。離開社區的自治，疫情的控制將無從談起。然而，在談到自治的時候，不能忽視黨的領導。仍然以德陽為例，德陽著力構建以社區黨組織為核心，業委會協會、物業公司協會為“兩翼”，小區業委會、物業公司、駐區單位等多方聯動的治理共同體，近年來社區黨組織主導小區三方聯席協商324次，協商調處各類矛盾糾紛4647件，在構建高效協同的運行體系方面發揮了重要作用。[4]同時，自治組織也不能忽視自治成員的私權利。

實際上，正如“楓橋經驗”告訴我們的那樣，自治、法治、德治三者是密不可分的。自治即民治，指人民共建共治共享，其附屬于基層群眾自治制度之下，屬于民主政治的范疇，在“三治”之中居首要地位，統籌德治和法治。所謂德治，是指以德治理而非單純的道德教化，即注重用社會主義的社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德引領社會，用誠實守信的操守培養社會風氣。[5]“三治”比較而言，法治更為一般民眾所熟知，然而，“徒法不足以自行”，德治與法治各自在自己的領域里發揮作用，“法治”不能取代“德治”，“德治”也不能取代“法治”,二者有機統一于自治的框架下。

三、“楓橋經驗”的應用：公權力與私權利的平衡

(一)加強黨的領導，提升服務水平

習近平總書記指出：“黨的領導是中國特色社會主義法治之魂。”要想實現國家的長治久安、實現社會治理的良性循環，就必須在黨的領導下依法治國、厲行法治。習近平總書記提出的“十一個堅持”中，排在第一位的就是堅持黨對全面依法治國的領導，這充分表明黨的領導在建設社會主義法治國家中的重要地位。在當前全球疫情仍未得到根本遏制的背景下，公安機關應當加強和落實習近平總書記的“對黨忠誠、服務人民、執法公正、紀律嚴明”的總要求，推出更多惠民利民便民新舉措，切實提高人民群眾的安全感、幸福感、獲得感。

(二)堅持群眾路線，推進疫情防控

“楓橋經驗”的核心就是堅持走群眾路線。盡管黨中央早在十八屆三中全會就把“社會管理”改稱“社會治理”，但總體而言，很多地方的疫情防控體系還是建立在上情下達、層層落實的官僚體制之上，群眾參與度不夠，從而導致群眾的主人翁精神缺乏，對公安機關的工作持抵觸情緒。因此，疫情防控中公安機關應利用廣播、電視、微博等多種形式做好群眾的思想工作，及時向廣大人民群眾宣傳黨和國家對防疫工作的重要部署和決策、疫情形勢以及預防措施、防護手段等，同時教育群眾不信謠、不傳謠，遵守疫情防控期間各項規定，切實切斷傳染途徑和傳染源，從而從根本上抑制疫情的傳播。

(三)用好“三治融合”，解決涉疫糾紛

疫情防控常態化期間的大量涉疫糾紛，絕大多數并不是刑事案件。相反，大量的類似糾紛，究竟僅為民事侵權還是需治安處罰抑或刑事處罰，其界限往往并不是十分清楚。以前文所舉隔離期間跑步、不戴口罩硬闖農貿市場者為例，前者由派出所民警與防疫人員以不遵守政府防疫規定和不服從防疫人員管理為由，帶至強制隔離點進行隔離；后者被公安機關根據《治安管理處罰法》第五十條之規定行政拘留五天。盡管這些執法行為經網絡曝光后取得了大多數民眾的認可，然而，這并不代表著公安機關對該糾紛解決得恰當。實際上，《治安管理處罰法》第五十條第一款“拒不執行人民政府在緊急狀態情況下依法發布的決定、命令的”運用的前提是“緊急狀態”的存在，然而，事實上新冠疫情暴發后各地啟動的是“突發公共衛生事件一級響應”，并沒有宣布全國進入“緊急狀態”，因此該執法本身是不夠規范的。[6]當然，也有人呼吁應加強緊急狀態的立法以避免類似情形的再次發生。然而，再高的立法技術也無法完全避免制定法的滯后性。因此，“楓橋經驗”中的柔性治理顯然是更佳選擇。公安機關在解決涉疫糾紛時，既要依法行政，又要借鑒楓橋民警解決糾紛的作法，為私權利的行使留出適當的位置，讓權為民，還權于民。如果公安民警介入后，能夠通過各方私權利的重新分配解決該糾紛，則這種解決方式更符合社會治理的需要。