加強省級事業單位對外投資管理的幾點建議

■郭旭軍

2021年2月1日，國務院總理李克強簽署國務院令，公布了《行政事業性國有資產管理條例》（國務院令第738號，以下簡稱條例），明確自2021年4月1日起施行，其中對事業單位對外投資行為首次以行政法規的形式予以明確，“事業單位利用國有資產對外投資應當有利于事業發展和實現國有資產保值增值，符合國家有關規定，經可行性研究和集體決策，按照規定權限和程序進行。事業單位應當明確對外投資形成的股權及其相關權益管理責任，按照規定將對外投資形成的股權納入經營性國有資產集中統一監管體系”。

為全面了解掌握省級事業單位對外投資情況，加強對省級事業對外投資項目的管理和風險控制，防止國有資產流失，促進投資項目的保值增值，促進事業單位本身的健康發展，山西省財政廳開展了省級事業單位長期投資情況書面表格式調研摸底，通過調研，發現省級事業單位長期投資存在管理職責不清、投資項目隨意、投資收益較差、投資方向不利于事業發展、重投資輕管理等問題，為規范省級事業單位投資行為，提升對外投資管理效率，筆者提出四條改進措施建議，僅供參考。

一、省級事業單位長期投資情況

2021年2月，省財政廳印發《山西省財政廳關于對省級事業單位長期投資情況進行調研摸底的通知》，對省級一級預算單位所屬的事業單位長期投資情況進行調研摸底，調研內容包括10方面20小項，具體涵蓋被投資單位、投資行為批準單位、投資形式、投資情況、被投資企業利潤情況、經營狀況、投資項目是否與本單位職能關聯等內容。經摸底統計，截至2020年12月31日，有對外投資行為的省級一級預算單位有42個，涉及所屬事業單位124個，涉及對外長期投資項目共563筆，投資金額31.96億元，累計實收投資收益2.90億元。具體情況如下：

從投資形式看，貨幣資金21.14億元，固定資產6.19億元，無形資產0.1億元，其他2.07億元，不能確定投資形式的資產2.46億元。

從投資情況看，投資總額為31.96億元，實收投資收益2.90億元（其中2020年實收收益0.35億元），應收未收投資收益0.79億元。能實際控制的被投資項目有318筆、占總投產筆數563筆的56.48%、涉及投資額21.20億元，非實際控制的被投資項目有216筆、占總投產筆數563筆的38.37%、涉及投資額10.58億元，不能確定是否控制的被投資項目有29筆、占總投產筆數563筆的5.15%、涉及投資額0.19億元。

從被投資企業近三年利潤情況看，2018年被投資企業利潤額為1.08億元，2019年被投資企業利潤額為－2.35億元，2020年被投資企業利潤額為1.00億元。

從被投資企業經營狀況看，正常經營的有309筆、涉及投資額25.14億元、占總投資額比78.66%，停業歇業的有66筆、涉及投資額1.59億元、占總投資額比為4.97%，待注銷的有52筆、涉及投資額0.80億元、占總投資額比為2.50%，已注銷待清理的有58筆、涉及投資額0.27億元、占總投資額比為0.84%，其他及不能確定經營狀況的有78筆、涉及投資額4.16億元、占總投資額比為13.03%。

從投資項目與本單位職能關聯情況看，與本單位職能相關聯的投資有308筆、涉及投資額22.54億元、占總投資額比為70.53%，與本單位職能無關聯及不能確定的投資有255筆、涉及投資額9.42億元、占總投資額比為29.47%。

從投資項目所在地區看，省內投資有535筆、涉及投資額29.34億元，省外投資有26筆、涉及資金2.62億元，國外投資有2筆、涉及投資額85.5萬元。

從投資行為批準單位看，由省財政廳審批的投資有35筆、涉及投資資金7.03億元、占總投資額比為22.00%，由主管部門及單位內部審批的投資有353筆、涉及投資資金24.20億元、占總投資額比為75.72%，未審批及審批不詳的投資有175筆、涉及資金投資0.73億元、占總投資額比為2.28%。

二、省級事業單位對外投資中存在的主要問題

（一）對外投資管理不到位

《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部100號令）明確，“事業單位利用國有資產對外投資、出租、出借和擔保等應當進行必要的可行性論證，并提出申請，經主管部門審核同意后，報同級財政部門審批”。調研發現，由于投資日期較早、多數集中在上世紀八九十年代，對外投資情況比較混亂，缺乏統一的審批管理，主要表現為：有的投資項目經省財政廳審批，有的經主管部門審批，有的經單位內部審批，有的未經任何審批，有的審批情況不能確定，有的能實際控制，有的非實際控制，有的不能確定是否能控制。經統計，經省財政廳審批的投資有35筆、占總投資筆數563筆的6.22%，經主管部門和單位內部審批的有353筆、占總投資筆數563筆的62.70%，未經任何審批及審批不詳的投資有175筆、占總投資筆數563筆的31.08%。能實際控制的被投資項目占56.48%，非實際控制或不能確定控制方式的被投資項目占43.52%。

（二）很大一部分對外投資項目偏離主業發展方向

《條例》明確“事業單位利用國有資產對外投資應當有利于事業發展和實現國有資產保值增值，符合國家有關規定，經可行性研究和集體決策，按照規定權限和程序進行”。調研發現，相當數量的對外投資與單位事業發展方向完全不符，偏離投資初衷，可行性研究和集體決策程序缺失，造成國有資產浪費和流失。經統計，與本單位職能無關聯及無法界定關聯性的投資有255筆、占總投資筆數563筆的45.29%。

（三）對外投資收益質量較差

《條例》明確“事業單位利用國有資產對外投資應當實現國有資產保值增值”。調研發現，由于經營管理不善、內部監督力度不夠等原因，導致絕大多數事業單位的對外投資低收益、無收益。經統計，對外投資收益為0的有528筆、占總投資筆數563筆的93.78%、投資額26.89億元，對外投資有一定收益的有35筆、占總投資筆數563筆的6.22%、投資額5.07億元。

三、加強省級事業單位對外投資管理的幾點建議

（一）加強制度建設，嚴格管控事業單位對外投資

從調研統計情況看，事業單位對外投資中財政性資金占66.15%，是投資的主要形式。2015年財政部印發《關于進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》，要求各事業單位不得利用財政資金對外投資，利用非貨幣性資產進行對外投資的，應當嚴格履行資產評估程序和審批程序，加強風險管控和監督管理。《條例》中要求“事業單位應當明確對外投資形成的股權及其相關權益管理責任，按照規定將對外投資形成的股權納入經營性國有資產集中統一監管體系”，規范了投資行為和監管責任。因此，各主管部門、事業單位和監管部門應進一步加強制度建設，從嚴管控和規范事業單位對外投資行為，堵塞管理漏洞，減少財務風險和經營風險，防止國有資產流失。

（二）加強績效管理，充分盤活存量國有資產

為避免事業單位對外投資的隨意性，要進行可行性研究和集體決策，建立健全績效考核機制，對不合理的對外投資要清理規范。因此，對于使用非財政性資金進行的對外投資，被投資項目處于正常經營狀態且有一定收益的要加強監管，明確績效考核目標，充分激發主管部門和事業單位經營的積極性，提高國有資產的回報率。

（三）加強退出機制研究，保障劣質資產合理清退

對于使用財政性資金進行的對外投資，要在清查梳理的基礎上及時進行清理退出，其中：對納入事業單位轉企改制的投資項目，要按照省國資委、省國運公司明確的事業單位轉企改制相關要求予以劃轉納入經營性國有資產集中統一監管體系，對其余的投資項目要在資產評估的基礎上予以清理退出。對于使用非財政性資金進行的對外投資，對被投資項目長期虧損、無收益、低收益及與本單位職能無關聯的要在充分評估研判的基礎上，通過晉通資產和晉陽資產等不良資產處置平臺予以清理退出。

（四）加強內外部監管，充分發揮監督部門作用

充分發揮內外部審計和監管部門的優勢，加強對事業單位對外投資的審計監督，建立健全對投資項目的定期內外部審計制度，對投資項目的經營管理、財務狀況和經濟效益及時準確地進行分析評價，發現問題及時糾偏，不斷改進經營管理，提高投資效益。