城鄉勞動力擇優轉移視角下新型農村集體經濟發展研究

◎劉運轉

（河南科技大學應用工程學院，河南三門峽472000)

2009年以來，盡管中國城鄉收入差距出現縮小的趨勢，但是目前還是呈現較高的水平，十九大報告指出中國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的發展不充分是農村發展不充分。城鄉發展不平衡促進勞動力的轉移，且呈現擇優性，即農村精英或人力資本的流失，反過來城鄉勞動力的擇優轉移強化城鄉發展不平衡。

基于城鄉發展不平衡，中國提出了鄉村振興戰略。發展農村集體經濟有利于鄉村振興，產業興旺是鄉村振興的重點，產業興旺的內在要求是發展壯大農村集體經濟。這是中西部地區的農村普遍存在著“空殼化”的情況下，保護農民利益和促進鄉村發展的重要途徑[1]。就目前來看，由于各種因素的制約，農村集體經濟在鄉村振興中作用不夠理想，一些地方農村集體經濟組織承擔市場風險能力弱，難以獲得穩定收益[2]。盡管近年來中國城鄉收入差距出現縮小的趨勢，不過農村集體經濟的作用有限。相對于傳統的農村集體經濟，新型農村集體經濟應該如何發展，新型農村集體經濟是否具有新的功能，該如何定位，如何運營，是目前學者和政府普遍關心的問題。筆者主要基于城鄉勞動力擇優轉移的視角，分析農村新型集體經濟如何促進農村和農業發展，以及解決農民工城鄉雙漂問題。中國目前的城鄉關系和特征是新型農村集體經濟定位的重要依據之一。

一、中國農村集體經濟發展狀況

（一）農村集體經濟發展歷程

新中國成立之初，農村改革使農民分了小規模土地，經歷了從“初級農業生產合作社—高級社—人民公社”的發展歷程，當時對增加糧食生產等產生積極作用。實踐證明，“三級所有、隊為基礎”的傳統集體經濟制度，在經濟上缺乏合理性。作為農村集體經濟的基礎，農村集體所有制是1962年后我國公有制形式之一，因出生等自動獲得成員權而無需支付，因死亡等自動喪失成員權而無補償，成員權不可買賣、轉讓、抵押、繼承[3]。此時的產權制度不利于資源優化配置，農村生產率受到很大的限制，流動人口利益難以得到保障。

改革開放后，集體經濟的實現方式出現了變化。改變了單一的集體經濟體制，強調在“家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”下發展農村集體經濟[4]。改革開放初期，賦予了農民自主權，解放農村生產力。同時在家庭聯產承包責任制基礎上強化集體經濟，不過遺憾的是“統”的效果不明顯，以“分”為主。

隨著經濟的發展和城鎮化的進程，農業人口逐漸減少，農業迫切需要向規?；蜋C械化轉變，小農生產這種“分”弊端日益明顯。目前中國農村的集體經濟發展還是相對薄弱，土地流轉比例較低，且東中西部發展不平衡。注重“分”的經營，對“統”注重較少，即多數地區選擇以家庭經營為主的道路，小塊土地限制了農村集體經濟規?；洜I。隨著農村勞動力的流動，城鄉差距擴大，中國提出鄉村振興發展戰略，發展新型農村集體經濟有利于實現鄉村振興。相對于傳統的農村集體經濟，新型農村集體經濟新在何處是學者們普遍關心的問題。關于新型農村集體經濟，還沒有統一的概念，一般認為新型農村集體經濟的內涵主要包括以下幾點：集體所有權；清晰的產權結構；自愿基礎上的勞動和資本聯合；經營方式多元化[5]。不過集體所有權本身都具有產權模糊的性質，所以對新型農村集體經濟的探索任重而道遠。

（二）農村集體經濟發展與農民增收

農村集體經濟發展能提高農民收入水平嗎？其不但提高單位土地的產值，還能提高生產的效率，實現農民增收。集體經營能提高農戶的組織化程度，減少與客戶之間的交易費用，避免中間商的盤剝，提高農民自身與政府和公司的談判地位等，保護他們的合法權益。農業集體經濟能延長農業的產業鏈，推進農業生產的工廠化，提高農產品的附加值。

農村集體經濟可以提高土地的產值。筆者2018年在陜西柞水縣車家河村調研發現，該村2016年流轉120畝土地種植木耳，2018年每畝土地的產值達到5000元。與此同時分散經營的土地每畝的產值遠遠小于5000元，甚至一些土地處于荒的狀態?？梢娂薪洜I大大提高了土地的生產能力，減少耕地的拋荒，農業產值大幅度增加，有利于農民增收。土地集中經營能有利于實現農業機械化，提高農業的生產效率，也避免土地拋荒。實現農業經營的規模經濟，有利于村民的增收，另外也是大部分農民從農業生產中解放出來，從事其它行業。不過目前中國中西部農村土地流轉比例較低，農村集體經濟發展緩慢，作用不明顯，需要加快中西部地區新型農村集體經濟發展以帶動該地區農民增收。

二、新型農村集體經濟發展的定位

農村勞動生產率低，收入水平低，是城鄉收入差距的重要因素之一。2018年中國國家統計年鑒數據顯示2017年中國國內生產總值（生產法）第一、二和三產業占比分別為7.9%、40.5%和51.6%，而同時第一、二和三產業的就業占總就業的比重分別為27%、28.1%和44.9%，第一產業的勞動力生產率遠遠低于第二產業和第三產業的勞動生產率，而第一產業主要集中在農村，所以目前中國農村的勞動生產率低于城市的勞動生產率。城鄉勞動生產率的差距使城鄉的工資出現差距，2017年城市居民工資性收入為22072元，農村居民工資性收入為14620元，城鄉工資差距處于較高水平。

城鄉勞動生產率和城鄉工資的差距促使農民去城市尋求工作機會，而這部分農民是農村素質和能力較高的農民，進一步擴大城鄉勞動生產率差距。所以提高農村勞動生產率和內部的經營效率，是縮小城鄉差距的根本，是吸引農民工回流和保障回流農民工利益的一個重要方面。新型農村集體經濟有利于實現土地的規模經營，有利于提高農村勞動生產率，有利于避免鄉村的凋敝和農民工在城市漂泊并存的困境，其應該如何定位才能有效解決城鄉勞動力擇優轉移的問題呢？

（一）目標定位：服務鄉村振興

中國新型農村集體經濟服務于鄉村振興，努力實現農業現代化和新農村建設。鄉村振興主要是農村的發展和農民的增收，而非農村個別人的致富。中國鄉村凋敝的重要因素是鄉村要素的流失，鄉村服務于城市發展的路徑沒根本改變，導致城鄉二元結構的愈來愈強。城鄉公共服務差距導致鄉村人才和政策缺失，進一步弱化鄉村吸引要素的能力；而人才等要素在城市的集聚產生較大的正外部性，導致城鄉收入差距不斷擴大，出現自我強化趨勢。農村新型集體經濟的發展，服務于日益凋敝的農村。一方面，促進農村相關產業的發展，提高村集體和農民的收入；另一方面，集體經濟的發展帶來的收益通過投資鄉村的公共服務事業，縮小城鄉公共服務的差距，吸引更多的資本和人才返鄉，形成一種自我發展自我完善機制，實現城鄉融合。

新型農村集體經濟的管理要符合村集體利益最大化。村集體少數人構成村集體經濟的代理人，他們是不斷侵占集體資產，還是帶領大家共同致富，除個人素質和個人魅力的差距外，也需要一個約束機制和激勵機制?；趨⑴c約束和激勵相容約束，設定合理的機制，激勵代理人不斷努力實現集體經濟利益最大化。而返鄉農民工和留守的村民由于文化水平較低，自身素質不高，缺乏合作的經驗，很難有效監督代理人的工作，特別是采購和銷售環節，容易出現村集體資產流失問題。

普惠更多的鄉村居民。農村新型集體經濟一方面是脫貧攻堅的需要，幫助貧困群眾脫貧同時防止部分群眾返貧；另一方面是農村發展需要，吸引更多游離于城鄉之間的農民工能在鄉村安家落戶，留住鄉土人情，避免鄉村的持續凋敝。農村繁榮和農民富裕才能真正實現鄉村振興。

（二）功能定位：財產功能

農地具有生產功能，還具有財產功能，中國的農地屬于集體所有，農民可以憑借農村集體成員身份無償獲得。目前，分散的經營使土地的生產功能和財產功能有限，農民很難從中獲得穩定的收入，第一代農民工都用腳投票，更不用說第二代農民工，這也是“農二代”對鄉村歸屬感較低的重要因素。

目前城鄉的建設用地市場不統一，偏遠農村的農民沒有共享城鎮化進程中土地非農化的增值效益，新型農村集體經濟發展是提高偏遠地區從村土地增值的路徑之一。中國城鎮化過程中，偏遠地區農村農地財產價值被低估和城市房價的上漲，城鄉財產差距不斷擴大，農民內部出現分化，城郊農民得到補償甚至成為土地食利者，偏遠地區農民這個弱勢群體卻分享不到土地非農使用的增值收益。房產作為城市身份的標志，購買住房是農民工在城市安身立命的重要方面，否則城市歸屬感就較低[6]；隨著婚姻市場的變化，出現女性的單向流動，如貧困地區婦女流向富裕地區，農村婦女嫁入城市，產生性別失衡[7]，貧困和偏遠地區的農村住房難以滿足結婚需要，迫使部分農村家庭去城市買房，城市住房和婚姻捆綁越來越緊；勞動力流動促進城市人口的增加，對房產產生大量的剛性需求，在供求原理下促進房地產價格上漲，促進城市房產持有者財產性收入增加[8]。盡管一定程度上促進了城市化進程，但這帶來兩個方面的問題：一是農村資金向城市的單向流動；二是導致農村發展缺乏資金，制約農業的規?；同F代化，也使農村的生產要素價值被低估，導致城鄉財產差距的進一步擴大和鄉村的凋敝。此時在城市安家落戶的“農二代”、原有城市居民和“拆二代”因房產上漲而財產增值，農村土地等集體資產的增值是游離于城鄉之間的農民工和農民財產增值的重要因素，是縮小城鄉財產差距的重要方面。需要盤活農村集體資產和閑置的土地資源，激發農村集體經濟發展活力，增加偏遠地區的農民的財產性收入，讓其共享發展的成果。

隨著年齡的增長，目前第一代農民工自身已經很難留在城市。目前城市的高房價和生活高成本使其子女也面臨較大的壓力，子女養老的壓力越來越大，甚至年邁的父母需要為子女在城市的高成本生活買單。家庭養老越來越難，農村的社會保障不健全的情況下，土地可能是農民生活最后的保障。為此，挖掘集體資產的財產功能，使集體資產保值和增值是回流農民工生活的保障之一。

（三）產業定位：勞動密集型

新型集體經濟服務的對象是農民，工作的主體也是農民。應基于要素稟賦方面的比較優勢發展相應產業。

農地具有“勞動力蓄水池”功能，短期內，農村新型集體經濟注重鄉村振興的同時，要注重返鄉農民工的就業問題，創造更多的工作機會和崗位，提高農民的參與度，讓集體經濟發展普惠更多村民。返鄉農民工返鄉的根本-不適應城市的工作，或不適應城市生活的高成本，即年齡較大、學歷較低或缺乏一技之長，這是城鄉勞動力擇優轉移的結果，也可能是鄉土情結使他們落葉歸根，他們回鄉從事一些生計農業。只有促進返鄉農民就業，讓鄉村的發展普惠至更多人，實現鄉村振興和村民富裕的統一。不管是未轉移的農村勞動力還是生活在城市邊緣的農民工，受教育水平等各方面都一般，再加上集體經濟發展初期物質資本積累的不足，新型農村集體經濟的早期定位主要是一些勞動密集型的產業。

如果短期內是解決生計或者生存問題，提高土地的生產效率和勞動生產率，那么長期就應解決發展問題，注重產業結構的優化升級，形成城鄉間人力資本流動的機制，避免城鄉人力資本的單向流動。伴隨老齡化的加劇，農村長期的發展最終是靠新生代農民工。因此長期內，農村新型集體經濟應注重農村和農業發展的現代化，注重一二三產業的深度融合，構建完善的產業體系，吸引更多高素質人才返鄉，優化人力資本配置效率的同時提高農村發展持久性。

（四）機制定位：“造血”機制

中國2009以來城鄉居民收入差距在不斷縮小，但是農民收入的增加主要不是靠農業農村，而是主要靠農民離開農業、離開農村到城里打工，是依靠城市產業的支撐[9]。這種城市導向型或者說是“農村支持城市”機制的農民增收模式是不可持續的。

新型農村集體經濟主要培養農村的“造血”機制，解決鄉村自我發展能力弱和城鄉發展不平衡問題，真正的實現鄉村振興，實現其內生性增長。農民收入主要依靠農村的產業發展，而不是依賴城市產業，使農民收入持續穩定增長得到保障。新型農村集體經濟的“造血機制”如果形成，村民可以實現就近就業，減少進城打工的相關費用，包括往返的路費，房租和尋找工作的費用等，另外可以減少城鄉就業市場的扭曲。

三、農村新型集體經濟發展的支撐

農村新型集體經濟發展如果想服務于游離于城鄉之間的農民工，使他們愿意回且能回農村，需要相應的支撐，使他們回農村的決策符合個體理性和集體理性。

（一）做好土地確權

《鄉村振興規劃（2018—2022）》提出要深入推進農村集體產權制度改革，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，發展多種形式的股份合作，探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制。如果家庭聯產承包責任制實現土地承包經營權和土地所有權的分離，即兩權分離，那么“三權分置”就是從土地承包權中派生出承包權和經營權，形成土地所有權、承包權和經營權分離。

土地的集體所有權，主要體現土地的財產功能，但其產權是不穩定的。土地集體所有權具有模糊屬性。中國土地集體所有權權能薄弱，盡管產權歸屬明確，但是“集體所有”本身有缺陷[10]，集體產權存在天然的模糊特征，給相關部門干預農民權利提供可乘之機，基于此應對土地集體所有權權能進行清晰界定，保證地權的穩定性，切實保護集體成員利益[11]。

土地的承包權和經營權的歸屬又不清晰。土地承包權和經營權的權能界定是空白的[10]。要明確承包權的成員身份和資格，賦予土地經營權為物權。這樣能切實保護農村集體成員的利益，合理的配置和利用土地；也使農村集體土地的經營更加具有靈活性，吸引更多的投資。土地集體所有權主體清晰，清晰的界定承包權和經營權，切實的保護農民的利益，避免土地經營上的糾紛，促進土地的流轉和集中經營，實現農業的現代化。綜上，土地的確權是新型農村集體經濟實施的基礎。

（二）完善監督機制

東部地區為防治村干部濫用職權，村莊嘗試“政經分離”的管理體制。但是在中西部地區，村集體經濟普遍發展困難，帶領村民發家致富是首選，所以目前中西部省份農村集體經濟大部分是“村企合一”，更注重“能人權威”，有利于激發村集體的內生發展動力。集體經濟發展初期，這種模式便于組織管理，但是隨著規模的擴張和產業的升級，容易出現集體經濟行政化，可能導致“個人權威”和家族傳遞[12]，人治會出現不穩性。如果缺乏有效的監督，村民的利益得不到保障；另一方面，如果在“民主”的名義下，每一項集體決策都可能因為少數人的反對而沒法實施。農村新型農村集體經濟需要講究公平，更要講究效率，此時需要構建完善的監督機制，實現共享的分配機制的同時激發能人的積極性。除了對“能人”的監督激勵之外，還需要對農民進行管理。根據社員在組織運作中的表現把社員分為四類：核心、積極、普通和依附社員[13]，其中依附社員是組織發展的投機分子，是個不穩定的因素，應合理管理。

（三）吸引人力資本回流

農村人力資本和農村集體經濟發展相輔相成。城鄉勞動力的擇優轉移，既是鄉村凋敝的原因，又是鄉村凋敝的結果。鄉村缺乏相應的產業支撐是農村人力資本流向城市的最重要的因素，反過來鄉村人力資本流失也制約農村相關產業的發展和產業升級，這種自我強化的機制是農村發展乏力的重要因素。特別是中西部省份，農村人力資本不但向西部的城市流動，而且還流向東部沿海，問題更加嚴重。人力資本是鄉村振興和農村新型集體經濟的關鍵和基礎，吸引農村精英的回流以及在農村落地生根是發展農村集體經濟的重點和難點。

為有效吸引人力資本向鄉村流動，一方面需要完善農村的公共服務，促進農村的發展，這樣才能吸引更多優秀的人才在農村安家落戶，專心服務農村；另一方面，要保障農村勞動者的利益，甚至給予一定的優惠政策，吸引優秀的人才到農村工作。