我國民事訴訟罰款制度研究

靳建麗，趙龍陽

（鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001）

1982年《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》將罰款作為對妨害民事訴訟的強制措施規定到民事訴訟規范之中，后經1991年民事訴訟法立法，2007年、2012年、2017年民事訴訟法修改，以及2015年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（簡稱“《民事訴訟法司法解釋》”）頒行（2020年修正），對民事訴訟強制措施之罰款制度進行了修改、補充與調整。立法上的變化主要體現在罰款制度的適用對象范圍、罰款金額確定幅度和復議程序細化等方面，但是對影響罰款制度之根本的立法理念、訴訟體制、基本原則等均沒有明顯觸及和調整。鑒于此，本文立足民事訴訟基本原理，透過罰款制度變革的立法修改和實踐，揭示其制度運行中存在的問題，提出完善我國民事訴訟罰款制度的理論方案。

一、民事訴訟罰款的性質和功能定位

罰款作為對妨害民事訴訟的強制措施之一，其性質和功能取決于民事訴訟強制措施的性質和功能定位。厘清民事訴訟強制措施的性質和功能，對認識和理解民事訴訟罰款制度具有重要意義。

關于民事訴訟強制措施法律性質的討論，學術界主要有四種主流看法：一是民事訴訟強制措施不是法律制裁，而只是一種“排除方法”“強制手段”“教育手段”或“強制教育手段（方法）”。二是民事訴訟強制措施在法律屬性上就是一種法律制裁。三是民事訴訟強制措施是一種帶有制裁性質的強制手段或強制教育手段。四是民事訴訟強制措施主要是強制手段或教育手段，部分強制措施帶有某些制裁因素［1］。上述四種觀點除了在量的規范上存在差異外，其實質是在回答民事訴訟強制措施是不是法律制裁這一問題。所謂法律制裁是指特定國家機關對違法者依其應付的法律責任而實施的強制性懲罰措施。通過分析《中華人民共和國民事訴訟法》（簡稱“《民事訴訟法》”）“第十章 對妨害民事訴訟的強制措施”的立法原意，我國的民事訴訟強制措施實際上，就是人民法院依職權對訴訟參與人和其他人因濫用訴訟權利、違反訴訟義務、妨害民事訴訟活動而實施的懲罰性制裁手段。

在性質上，民事訴訟強制措施是一種法律制裁。而理論界存在的“排除方法”“教育手段”或“承認其部分制裁性質”等觀點主要囿于認識角度和事物的認識發展過程。首先，局限于“強制措施”字面含義，從行使審判權和訴訟指揮權的法院和法官角度看，強制措施是制止妨害行為繼續進行，保障民事訴訟順利開展的排除妨害手段；從實施妨害民事訴訟活動行為人角度看，通過施加一定的強制方式達到教育行為人、認識自身錯誤、矯正違法行為的目的。其次，混淆了性質、目的、功能之間的區別，正確的理解應該是，強制措施制裁目的、功能是教育公民守法和排除妨害，而強制性是這類法律制裁的基本屬性［1］。第三，重實體輕程序傳統對法學研究的深刻影響，承認憲政制裁、民事制裁、行政制裁和刑事制裁等實體法制裁屬性，而忽于對程序違法、訴訟責任、程序制裁的探討顯然是不符合一般法理的。毫無疑問，違法行為、法律責任、法律后果是法學理論一般的或共同的問題。

關于民事訴訟強制措施的功能，學術界主要有兩種趨向：一種是以尊重法庭和審判人員為重心的制度功能設計；一種是以案件事實查明為重心的制度功能轉向。前者是從維護訴訟秩序和司法尊嚴的價值出發，注重對公共利益的保護，通過施以強制措施達到震懾、警示、教育行為者的目的。后者從事實審理的價值出發，針對訴訟參與人和其他人濫用訴訟權利、違反訴訟義務和實施其他妨害民事訴訟行為的情形，配合自動制裁程序（如程序性失權、不利訴訟法律后果推定等）和強制性制裁措施達到查明案件事實的目的。從根本上說，民事強制措施的適用對象、范圍種類、功能作用是由一國的民事訴訟模式（體制）所決定的。一般而言，實行職權主義訴訟模式下的民事訴訟法，相較于當事人主義訴訟模式，會規定更為寬闊的強制措施適用范圍和種類［2］。職權主義模式下的民事訴訟法更注重法院的職權發現，當事人主義模式下的民事訴訟法更體現程序當事人主體地位，這一點在強制措施制度中也會得到體現。

綜上所述，民事訴訟強制措施具有法律制裁屬性，制度功能上應更加注重對案件事實的發現。這就決定了在探討我國民事訴訟罰款制度改革問題上，要認識到民事訴訟罰款的法律制裁屬性，突出事實審理的價值取向［3］。在充分保障程序主體性地位的基礎上，構建我國民事訴訟罰款程序性制裁機制，確定哪些妨害民事訴訟行為受民事訴訟罰款制度規制，責任追究程序上如何完善，不服裁決的救濟上如何選擇。

二、我國民事訴訟罰款制度之檢討

（一）適用對象方面規定仍比較任意，缺乏可操作性

首先，隨著訴訟案件激增和維護司法權威之需要，適用罰款強制措施的情形呈擴大趨勢，并且存在突破集中立法進行分散立法的探索①有學者指出，與其孤零零的獨處一章使得強制措施總是未能與強制執行、證據方面的法律形成有效的協同機制，還不如分散規定更有利于法官進行更有針對性的適用，也與相應程序的其他規定的銜接更為自然。［4］。通過對民事訴訟法及其司法解釋的立法梳理，適用罰款強制措施主要表現在以下幾種情形：第一，妨害證據類，如偽造毀滅重要證據，以非法手段阻止證人作證或指使、賄買、脅迫他人作偽證等。第二，擾亂秩序類，如違反法庭規則，嚴重擾亂法庭秩序。第三，侵害特定人員和特定財產類，如侮辱、誹謗、誣陷、毆打或者打擊報復特定人員，針對已為公權機關查封、扣押、凍結的特殊財產實施的妨害民事訴訟行為等。第四，妨害執行職務類。第五，虛假訴訟侵害他人合法權益類。第六，逃避執行、拒不執行、拒不協助執行類。不難發現，罰款強制措施的規制對象和范圍越來越廣。此外，除了在“第十章 對妨害民事訴訟的強制措施”集中增加適用罰款強制措施情形外，還針對特定妨害訴訟行為進行了分散立法規定，比如，非因一般過失逾期提供證據的（《民事訴訟法》第65條第2款），書證持有人以妨礙對方使用為目的毀損書證的（《民事訴訟法司法解釋》第113條），被執行人拒絕或虛假報告財產情況的（《民事訴訟法》第241條），等等。

其次，雖然增加了罰款強制措施的適用情形，但是法條規定上仍比較原則，缺乏可操作性。第一，罰款強制措施針對較為嚴重的妨害民事訴訟行為，其適用結果上顯然會對行為人在財產方面造成較大負擔，但是司法實踐中由于法條規定過于模糊，容易造成適用上的矛盾和不統一。表現在，立法上“違反法庭規則”的嚴重程度不具體、“重要證據”的“重要”不明確、“情節輕重”判斷標準不統一、“人民幣十萬元以下、五萬元以上一百萬元以下”幅度空間彈性巨大等，都會造成法官自由裁量權過大、同案不同判情況頻發。司法實踐中法官是否采取罰款強制措施也極易產生心理上的矛盾，出現兩極化傾向，要么不適用罰款強制措施，要么罰款頂格處罰，最終損害司法權威［5］。第二，雖然存在自動制裁程序和罰款、拘留程序并用的責任追究情形，但是在我國民事訴訟立法中仍是個別現象，多類型、多層次的訴訟責任追究機制尚未建立健全。例如，當事人故意或重大過失逾期舉證的，人民法院除了可以決定罰款之外，還可以依據自動制裁程序不采納該證據。

第三，罰款強制措施適用對象不加區別地被歸類為妨害民事訴訟行為，缺乏正當性基礎，容易造成適用上的恣意和濫用，不符合訴訟法理。一方面，筆者認為，強制措施的法律制裁屬性，表明行為人是對其應付法律責任的承擔。產生這種法律責任，源自其實施的特定違法行為，在民事訴訟活動中，這種違法行為概括表現為濫用訴訟權利、違反訴訟義務和實施妨害民事訴訟行為。實施妨害民事訴訟行為是承擔訴訟責任、施以法律制裁的來源之一并非全部，將強制措施適用對象不加區別地歸因于妨害民事訴訟行為的做法有失偏頗，因為還存在濫用訴訟權利和違反訴訟義務需要進行法律制裁的情況。比如，虛假訴訟侵害案外人合法權益、利用訴訟程序拖延訴訟、反復訴訟等屬于濫用訴訟權利的范疇，故意或重大過失逾期舉證屬于違反訴訟義務的范疇。另一方面，對于濫用訴訟權利、違反訴訟義務進行法律制裁存在正當性理由，但是是否所有的妨害民事訴訟行為均具備法律制裁的正當性根據是值得懷疑的。我們有必要厘清妨害民事訴訟行為與其他行為之間的差異。妨害民事訴訟行為是干擾或破壞訴訟秩序，妨礙民事訴訟的正常進行，違反的是民事訴訟法。而民事訴訟過程中新發生的侵權行為、違反治安管理條例的行為和違反社會主義核心價值觀的行為有別于妨害民事訴訟的行為，不得將上述行為與妨害民事訴訟行為相混淆。

（二）裁量程序方面司法行政化傾向明顯

首先，“決定——復議”裁決模式行政化傾向明顯?！皼Q定——復議”模式本身就是運用行政化方式處理案件的表現形式，實際上就是國家司法機關對行為人的違法行為進行識別、判斷、裁決的程序，該程序是一種單方意思表示，是一種強制、一種命令?！皼Q定——復議”書面化案件處理模式雖然可以靈活應對緊急突發情況，但是對于罰款和拘留后果而言，缺乏對訴訟參與人和案外人的程序保障。

其次，裁量主體上的行政化傾向明顯［3］。《民事訴訟法》規定對妨害民事訴訟行為采取強制措施的，由人民法院專門行使。在民事案件審理實踐之中，法官是案件進程的親歷者，對案件事實最為了解，對訴訟參與人和其他人所實施的行為是否采取強制措施能夠得出較為直接的判斷。但是我國《民事訴訟法》要求拘傳、罰款、拘留決定程序必須經法院院長批準，這就等于將該項裁決權力交給公務繁忙、不熟悉案件具體情況的院長來處理，這樣的做法不符合“讓審理者裁判、讓裁判者負責”的司法文件改革精神。

第三，程序運行上的行政化傾向明顯。審理案件、了解案件具體情況是審判法官，但是決定是否采取強制措施的權力卻在院長，這種審理權和裁量權相分離的模式造就了“先審后定”的程序運行機制。

（三）救濟途徑方面手段單一，未體現程序主體性原則

依照程序主體性原則理論，對程序進行有利害關系的人不僅不應淪為法院審理活動的客體，相反，應當賦予其相當的程序保障。即在涉及當事人及利害關系人地位、責任或權利義務的訴訟活動中，應當從實質上保障其參與到該程序中并能夠產生影響裁決結果形成的基本權利。具言之，在裁決作出以前，應當保障能夠適時適式地提出訴訟資料、陳述己方意見，或者為聽證、辯論的機會。在未被確定此項機會之情況下所收集的證據、資料，不得作為法院裁判的根據［6］。在我國民事訴訟罰款制裁機制中，訴訟參與人和案外人往往被作為法院識別妨害民事訴訟行為、決定是否予以罰款的客體（或稱對象），其對罰款決定不服時只能向上一級法院申請復議，復議這一明顯行政式處理方式不能給申請人提供更多的補充資料、聽取意見的機會，況且在上一級法院“多維持、少撤銷”的現實情況下，當復議結果出現錯誤時，申請人再無其他救濟途徑。

國外通常規定強制措施應以書面裁定的形式作出，并且賦予行為人向上一級法院“抗告”的權利。如德國《民事訴訟法》相關規定，對于拒絕出庭作證的證人可以適用罰款、拘留強制措施，對此項裁定可以提出抗告①德國《民事訴訟法》第390條規定，證人無正當理由拒絕作證或者拒絕履行宣誓手續，可以命令其負擔因此而產生的訴訟費用，同時對證人處以罰款；不能繳納罰款時，對其進行拘留。證人再次拒絕作證時，依據當事人申請，對其予以拘留，以強制其作證。對此項裁定，可以提起抗告。。對拒不到場的鑒定人作出罰款裁定后，允許提出抗告②德國《民事訴訟法》第409條規定，鑒定人不到場或者拒絕從事他有義務應該從事的鑒定工作，應負擔由此而產生的費用，并處以罰款。再次違犯的，可以再次處以罰款。對此項裁定可以提起抗告。。如日本《民事訴訟法》相關規定，對于無正當理由不出庭的證人作出罰款裁定后，證人可以即時抗告③日本《民事訴訟法》第192條規定，證人沒有正當理由不出庭的，法院以裁定命令其負擔由此而產生的訴訟費用，并處以10萬日元以下的罰款。對于該裁定，可以即時抗告。。我國民事訴訟罰款強制措施，以決定書形式作出，行為人對罰款決定不服的可以申請復議一次，且申請復議期限和復議審查期限規定3日和5日。相較于“決定——復議”模式，“裁定——抗告”模式顯然是司法式思維設計的制度成果，更加突顯對程序公正價值的追求。

美國民事訴訟法律責任的追究程序具有多樣性。根據《聯邦民事訴訟規則》，美國民事訴訟法律責任的追究程序主要有三種：一是自動制裁程序，二是依申請的追究程序，三是依職權的追究程序［7］。自動制裁是直接由法律規定的，法律預先規定了某一違法行為必然會產生某種不利法律后果。這種不利法律后果主要表現為程序性失權和不利后果推定。依申請的追究程序，是指將責任追究的權利賦予程序當事人及利害關系人，責任追究程序因當事人的申請啟動，法院是責任確認的主體，決定該行為是否構成違法，是否施以制裁，選擇哪種制裁手段，一種或者多種。

相較于我國民事訴訟法規范，不僅缺乏系統性的責任追究程序，而且具有單純性質的訴訟責任條款也少之又少。究其原因，與我國職權主義歷史傳統、重實體輕程序傳統觀念、學術理論研究不足和實務成果轉化不夠等因素相關。

一方面，我國民事訴訟模式（體制）的形成深受我國傳統的紛爭解決方式和外國民事訴訟體制和理論、觀念的影響［8］?！榜R錫五審判方式”是傳統紛爭解決方式最直接的體現，其帶有濃厚的職權探知主義色彩，裁判者可以依職權進行證據收集和提出。此外，對我國民事訴訟體制選擇和理論構建影響最為深遠的要屬帶有強烈國家干預特征的前蘇聯民事訴訟法，表現為我國民事訴訟立法和司法中帶有濃厚的職權主義色彩。隨著社會主義市場經濟的迅猛發展，我國民事訴訟程序中顯露出法院職權干預漸進弱化、當事人處分權不斷強化的特征，并且伴隨數次司法體制改革實踐，我國不斷吸收大陸法系和英美法系當事人主義訴訟模式中符合中國實際的做法，初步形成了極具中國特色的民事訴訟模式。即便如此，在我國《民事訴訟法》“第十章 對妨害民事訴訟的強制措施”中職權主義色彩仍比較濃厚，甚至自1982年《民事訴訟法（試行）》，均沒有突破職權主義的限制。

另一方面，注重實體與輕視程序的傳統法學觀念影響根深蒂固。該傳統法學觀念的形成與中國訴訟法史息息相關。與西方傳統法律文化不同，中國傳統法律文化具有“集中、統一”的風格特色，如法律編纂結構方面不區分實體法與程序法，組織運行機制方面不分設司法與行政。在認識層面上，該傳統法學觀念還源于對民事訴訟程序意義理解的不足，以及對程序公正或者程序正義認識的欠缺。我國民事訴訟罰款制度在責任追究程序啟動、審理裁量主體分立和不服裁決救濟方式等方面仍沒有擺脫重實體輕程序的桎梏。具言之，責任追究程序啟動方面，我國民事訴訟罰款制度僅存在法院依職權決定是否采取強制措施；案件審理和裁決主體方面，我國民事訴訟罰款制度存在“先審后定”“審而不定”“定而不審”的司法行政化傾向；不服裁決救濟途徑方面，我國民事訴訟罰款制度只能針對罰款決定書依法申請復議，并且申請復議期限和復議審查期限十分短暫，復議后別無其他救濟途徑。

三、我國民事訴訟罰款制度的應然改革

（一）限制適用對象范圍，區分情況進行細化

總的來說，民事訴訟罰款強制措施適用范圍呈現不斷擴大之勢，但是立法上應當結合罰款強制措施的性質和功能在其適用范圍上予以限制，明確哪些違法行為適用于罰款強制措施，哪些違法行為不適合運用罰款強制措施施以制裁，對于適合用罰款強制措施來制裁的引入裁量基準，對裁量幅度予以分格處理①有學者指出，為保障被罰款人的權利及實現罰款保障訴訟順利進行的立法預期，有必要通過司法解釋引導罰款制度從“立法粗化”向“細化規定”轉型。［9］。從民事訴訟罰款制度功能出發，應當將重心從防止對法院權力侵害以及促進法院權力行使向有利于案件事實查明和推動案件進展轉變。所以應當改變現行法律規定中擾亂秩序類、侵害特定人員類和妨害執行職務類違法行為均交由罰款、拘留強制措施予以制裁的現狀，采取交由司法警察處理、依據治安管理處罰規制和刑罰規制的做法。

按照違法行為的性質和特征，運用不同的責任追究程序，提高綜合制裁實效。根據作為和不作為的方式劃分，作為包括濫用訴訟權利和實施妨害民事訴訟行為，不作為主要指違反訴訟義務。對于大部分的違法行為，可以采取依申請和依職權相結合的責任追究程序模式。一方面體現對程序主體性原則的貫徹、釋放當事人及利害關系人在責任追究上的積極性；另一方面體現法院職權監督和保障訴訟順利進行的獨特價值。對于濫用訴訟權利和違反訴訟義務的行為，法院除了可以運用罰款、拘留等強制措施進行制裁之外，法律還應當直接設置程序失權和不利后果推定條款，一方面給行為人施加壓力、促進案件事實查明；另一方面客觀上推動案件實質進展。對于一般的妨害民事訴訟行為，不能直接規定或者不便于現在就規定自動制裁程序條款的，仍依據民事訴訟強制措施予以制裁，但是要弱化行政處理傾向，強化司法程序理念。

（二）規定依申請追究程序，弱化職權主義色彩

我國民事訴訟罰款決定機制絕大多數是法院依職權啟動，缺少當事人及利害關系人依申請啟動的責任追究方式，況且只有針對少數違反訴訟義務的行為規定了程序失權或不利后果推定責任。如上所述，我國民事訴訟罰款制度存在多任意性規定、可操作性差、司法行政化傾向明顯、職權主義色彩濃厚、對程序參與人和案外人主體性地位保障不充分等弊端，種種弊端均指向我國民事訴訟罰款制度責任追究程序的單一和稚嫩，尤其是依職權追究程序的壟斷性地位造就程序當事人和案外人淪為程序制裁的客體，難以發揮當事人在責任追究中的積極性，面對爭議罰款決定書或者維持復議結果難以補充資料、陳述意見。

規定依申請的追究程序存在現實上的根據。首先，當事人比法官更了解案件真實情況，更容易發現對方當事人或者案外人濫用訴訟權利、違反訴訟義務和實施妨害民事訴訟的行為，在追究違法者責任上存在直接的利害關系，行使“追責權”更具積極性和主動性；其次，由當事人申請法院啟動審查裁決程序，從心理上更容易接受案件處理結果，發揮程序吸收不滿的功能；第三，由當事人及利害關系人提供違法事實線索，有利于節約司法資源，緩解司法審判壓力；第四，依申請的追究程序更符合司法體制改革動向，充分體現程序主體性原則。

（三）貫徹程序主體性原則，充分聽取意見，允許提出上訴和申請再審

首先，引入聽證程序。無論是依申請還是依職權啟動的罰款裁決程序，允許當事人提出書面意見，采用開庭聽證程序，充分保障程序當事人及利害關系人的知情權和陳述意見的權利。

其次，變“決定——復議”模式為“裁定——上訴——有限再審”模式。這兩種模式實際上是兩種價值的權衡，“決定——復議”模式以訴訟效率為導向，能夠適用強制措施所要解決問題的突發性、緊迫性需要，但是一定程度上損害了訴訟公正價值，存在著對行為人合法權益保障不周的風險；“裁定——上訴——有限再審”模式是以訴訟公正為導向，能夠為行為人提供較為充分的救濟機會，不過會影響案件訴訟效率。由于我國現行民事訴訟罰款制度存在對行為人保護不周的種種弊端，并且罰款、拘留強制措施不同于一般強制措施，會給行為人人身及財產帶來切身利益的限制，所以應當改變具有司法行政化傾向且不利于行為人權益保障的“決定——復議”模式。罰款、拘留措施適宜通過書面裁定方式作出，對該裁定可以提出上訴。上訴期間中止原裁定的執行，但情況緊急除外。此外，只有針對發生在生效裁定之后出現的新事實、新證據，才允許行為人通過申請再審救濟。

第三，實現“由法官審理、由法官裁決”的審裁合一體制。正如第二部分所述，審理權、裁量權相分離的罰款制裁模式在裁量主體和運行機制上均存在行政化傾向，一方面“先審后定”“審而不定”“定而不審”的司法實踐不符合一般的訴訟法理，另一方面無形中會給審理法官造成心理上的矛盾和沖突，不利于案件順利推進。此外，裁決權交由法官行使符合司法改革中“讓審理者裁判”、“讓裁判者負責”的司法理念。

第四，罰款金額的確定應貫徹比例原則［10］。盡管司法解釋中明確要求罰款金額的確定應當根據行為人實施妨害民事訴訟行為的性質、情節、后果，當地的經濟發展水平，以及訴訟標的額等因素綜合確定，但是實踐中仍出現大量同案不同判、罰款金額與訴訟標的額差距過大等情況，行為人難以接受，法院不易執行，甚至行為人“權衡利弊、鋌而走險”。針對已經確立的類案檢索制度，辦案法官可以充分運用類案檢索機制，廣泛參照指導性案例和參考其他類案，對實施類似妨害民事訴訟行為的行為人確定合乎比例的罰款金額，以實現法律的統一適用。