清末民初昭通地方自治問題研究

楊 麒

（昭陽區第二中學，云南 昭通 657000）

一、清末地方自治提出的背景

清朝末期，清朝已統治了200 多年，跟所有傳統王朝一樣，到這個時候，制度和人事上的優勢會逐步失去，而制度弊端卻日益顯露。這時出現了許多問題：人口激增、政治機器腐朽、賣官鬻爵制度化、科舉制度退化、財政危機嚴重面臨巨額賠款、最高權力的二元結構等等，清王朝開始進入末世。

（一）人口激增

清朝的人口在國家永不加賦和輸入的糧食品種刺激下激增。清朝初期，中國人口大約達到了一億，而到了清朝中后期，中國人口已經達到了四億。人口增加，耕地面積減少，使游民人數不斷上升，社會矛盾不斷導致清政府難以管理，并且加劇了社會的動亂，一定程度上威脅到了清末社會政治秩序。

（二）清政府面臨著嚴重的財政危機

科舉制度已經退化，不能再勝任官僚制選才和更新的需求。賣官鬻爵已經制度化，人們在買完官以后，還要買缺，買了缺以后，還要買排隊的位置。一個官缺，至少有幾十甚至上千個人在候補。賣官的錢少量歸入國庫，其余的都被當事者中飽私囊。清朝還出現重大的財政赤字，根據宣統二年（1910）的預算統計，光緒二十五年（1899）清政府的財政赤字已經達到一千三百余萬兩。清政府在幾次戰爭中都以簽訂屈辱條約，進行賠款而告終。1842年，鴉片戰爭失敗后，清政府簽訂的《南京條約》中規定向英國賠款2 100 萬元；1895年中日甲午戰爭以后清政府簽訂的《辛丑條約》中規定需賠款2 億兩白銀給日本；1900年八國聯軍侵華戰爭失敗后清政府又簽訂了《辛丑條約》，中國賠款白銀4.5 億兩給各國，分39年還清，本息一共9.8 億兩。面對巨額的賠款和高利貸，清政府的財政狀況愈加窘迫。

（三）中央權力衰微

鴉片戰爭的失敗，沒有使國人真正醒過來。簽訂《南京條約》后，整個王朝雨過忘雷，除了極少數人思考過一些問題、試圖了解西方之外，所有人又回到了舊日的軌道。在通商的五個口岸，官吏們忙于暗中封堵洋人，試圖將已殘破的大門重新補上，或者組織民眾抵制洋貨，或者施加壓力不許民眾接待外國傳教士。在看不見洋人的內地，政府靠增加攤派以彌補戰爭造成的財政窟窿，而官吏則像過去一樣，因循度日。無論鴉片戰爭、八國聯軍侵華戰爭，還是甲午中日戰爭，清朝為了維護自身統治不受威脅不惜一切代價，甚至還簽訂喪權辱國的條約。從賠款到被迫開通通商口岸，再到割讓國土，清政府在一步步走向賣國，因而許多人對清政府的統治產生了質疑。中央還出現最高權力的二元結構，光緒雖是皇帝，但沒有實權；西太后垂簾聽政35年，是真正的實權掌握者。皇帝希望掌握實權，而西太后不愿把權力讓給皇帝，這樣便形成了最高權力的二元結構。“清王朝的中央權威日漸衰落，而地方各省的權限卻日益擴張”[1]。面對清政府扭曲的局面，許多人提出脫離清政府的統治，實行自立。“朝廷不能報我而反棄我，是朝廷先為叛逆也”，“我亦何可不求自立，以求安我種類乎”[2]。

（四）統治者意識到亡國威脅

眾所周知，中國自古持有“天朝中心論”，認為中國是世界的中心，其他國家都是附屬國。“天朝政事一更其手，權傾天下。”[3]清朝對其他國家的發展不屑一顧，更沒有進行自我反思，繼續以自我為中心，享受所謂的“天朝中心論”。但是清末隨著西方的侵略，特別是1894年甲午中日戰爭的失敗，讓中國人意識到一個一向為中國人瞧不起的小小島夷，竟然通過學習西方就打敗了中國人，還讓中國人敗得如此之慘。花上千萬銀子堆起來的北洋海軍灰飛煙滅，戰前國人頗引以為豪的湘軍和淮軍也一敗再敗，連一場像樣的小勝仗都沒有，害得李鴻章在馬關談判中連起碼還價資本都沒有。這次戰爭不僅讓中國支付一筆昂貴的賠款，而且割讓了臺灣島及附屬島嶼和澎湖列島。這次戰爭以后，統治者意識到侵略者不是只要利益，他們更想要的是中國的土地。統治者從夢幻中清醒過來。清朝的最高統治者，無論是西太后還是光緒，都感到了亡國的危機，也意識到變革的重要性，所以中國決定開始學習西方及日本的政治制度。

（五）工商業發展

清朝末期中國的工商業已有了長足的發展，某些發達地區的商品經濟含量已經超過50%，但清政府既沒有相應的稅收機制來獲取這份越來越大的財源，也沒有調整相關的國策來鼓勵工商業的發展。

（六）紳商提出參政議政的要求

清朝末期，清政府把以前大部分由中央管制的社會生活下放到了民間，并且還放寬了民間結社的要求，各種各樣的社團出現，各個地方開始呈現出市民社會化的趨勢。然而市民階層在形成過程中慢慢出現了與清政府脫離的趨向。清政府不愿地方脫離統治。這其中出現了近代中國商會等民間社團，促使一個新的力量——紳商在中國的產生。紳商在發展過程中受到了國外侵略勢力和國內封建統治階級的剝削和壓迫，所以急切企望得到一定的政治地位來維護自身的利益，從而壯大自身的力量。因而紳商們十分希望清朝政府能夠開放政治領域給他們，他們也就可以置身到社會政治領域中去，進而在政治上占有上風地位，促進自身發展。

面對種種困難和問題，清政府舊的政治機制已無力進行調整和解決，變革已變得不可避免。統治者為維護自己的統治，便提出學習西方政治制度，并實行地方自治。

二、實施地方自治前的昭通社會概況

實施地方自治前的昭通社會，與全國既有共性，也有自身個性，具體來看，昭通位于距京師五千七百二十里的西南地方，距離省城七百九十里。昭通在云南省東北角，全境南高北低，地勢傾斜，東控黔西，北制川南，西扼巴蠻，南衛滇疆，用兵則攻守俱利。商旅則轉輸活潑。昭通地理位置十分重要，是滇東之鎖鑰，川黔之樞紐也。

清末昭通的社會狀況有以下幾點：

從文化上看，清末昭通已經有了一定的教育基礎。光緒二十八年，昭通奉政府命令創辦學堂，于是將鳳池書院改為“體用學堂”[4]154，進行講學授業的人仍名稱為山長，還增設了方言、算學、教習等。到了光緒三十二年終止辦立學堂。同一年，清政府下命令停止科舉考試，專門辦立學堂。昭通設立師范傳習所，兼設兩等小學，讓留學日本回來的師范生肖瑞麟、胡祥樾擔任主任組織一切事物。光緒三十四年，從日本留學回來的師范生姜思孝、張本鈞接辦，創立了初級師范，仍然附設兩等小學二班。楊履乾先后四年擔任國文教習。清末昭通學校的設立，培養了許多人才，使部分人有了文化知識，有利于后來地方自治的傳播和學習。

從經濟上看，昭通通往外地道路修通，昭通作為川黔的樞紐，自然從昭通過往的商人眾多，這便使得昭通經濟有了一定發展，但現代經濟成分基本沒有。

從交通上看，清末昭通修通多條通往外地的道路，郵電也在昭通發展起來。昭通雖然地勢險阻，但清末昭通府修通了三條通往四川的大道，一條通往貴州的大道，兩條通往云南省城的大道。光緒二十三年，云南省設立了郵政總局。昭通以邑紳胡國楨為主任，在懷遠街設立了郵局，寄遞信函包裹。光緒三十三年，電報局在昭通成立。云南總局派人由威寧干線分支達到昭通。電報局設在懷遠街，李超群擔任局長。清末昭通道路的修通、郵電的發展，有利于信息在昭通快速傳播。

從社會上來看，頻繁發生的災荒，引發晚清昭通各種動蕩，比如李藍起義、陶三春起義、石達開部過昭通，以及1910年昭通之亂等。

以上昭通社會狀況的種種因素，可以說為清末地方自治在昭通實施提供了有利條件。

三、清末昭通地方自治的實施

從古代到清末中國制度變遷過程上來說，有很多地方自治意識的痕跡。周之比閭族黨，漢之三老、嗇夫，都有自治團體。但在儒家思想和中央集權的限制下，中國始終沒有產生主權在民的地方自治制度。“地方自治之制，為中國從古之所無。”[5]

到清末，面對諸多問題，清政府才意識到要改變中國內憂外患的局面，須學習西方的政治制度。因此，以西太后為代表的實權派試著放棄傳統的專制主義中央集權，實行憲政進行革命。

1905年，清政府派了五大臣出國考查其他國家的地方政治制度，他們認識到要改變中國目前的局面，就要“宜取各國地方自治制度，擇其尤便者，酌定專書，著為令典，克日頒發，各省督撫分別照行”[6]，而且主張把實行地方自治作為憲政的基礎。1906年8月，南書房的翰林吳士鑒提出在地方的財政、學務、裁判、巡警等方面實行分治的想法。同年9月，清政府頒布了詔書實行預備立憲。在此期間，中國一部分相對開明先進的省份已開始實行地方自治。1908年，清政府頒布預備立憲，籌備地方自治事宜，規定地方自治分期實行的次序，推動地方機構培養地方自治人才。民政部也頒布了《憲政編查館奏議城鎮鄉地方自治章程并另擬選舉章程摺》，憲政的編查館經過審查核定后，提出了四點原則：明示自治名義、劃清自治范圍、慎重自治經費、責重自治監督，并且擬定了預備立憲《逐年籌備事宜清單》，對地方自治的詳細實施步驟進行了籌劃。當時中國的地方自治是把日本明治維新以后實行的地方自治制度作為模范，而日本是實行府縣和市町村二級地方自治，所以清末中國的地方自治分為了兩個層次。一個是城鎮鄉自治，另外一個是府廳州縣自治。城鎮鄉自治為下級自治，府廳州縣自治為上級自治。另外還以京師為特別自治區域。1909年和1910年，清政府就先后頒布了《城鎮鄉地方自治章程》《城鎮鄉地方自治選舉章程》，以及《京師地方自治章程》《府廳州縣地方自治章程》《府廳州縣議事會選舉章程》。中國地方自治制度自此生根，各省的地方自治開始全面展開。昭通，當時的恩安縣奉朝廷命令也于宣統元年（1909）開始了地方自治。

（一）昭通自治傳習所創辦

1909年5 月，清政府頒布了《自治研究所章程》，命令各省和各府廳州縣創辦自治研究所，通過解說自治章程來培育自治人才。自治研究所8個月為一期。

光緒三十四年（1908），云南省根據朝廷的命令創辦了自治總局，設立官紳局長一人。與此同時建立自治研究所，命令各府廳州縣把本地方富有聲望的士紳送入自治研究所進行學習，把他們稱之為學員。這些學員畢業后，可以分別被派到各府廳州縣。各府要開辦自治傳習所，各廳州縣要開辦自治宣講所。

昭通地處西南，地方自治實行較遲。宣統元年（1909），昭通府的知府慶桂奉命進行籌款，在初級師范學堂開辦了“五屬自治傳習所”[4]160，云南省委派日本留學生姜思孝擔任監督，云南自治傳習所畢業生敖英賢、高紹勛擔任講員，調集恩安、大關、魯甸、鎮雄、永善各地按照章程選取一定名額送入昭通自治傳習所學習六閱月（即閱六月，經過六個月的學習），畢業生有黃在中、陳宗華等五十五人。又在恩安、大關等地分別設立自治宣講所，派充宣講員。同年八月又開辦了第二班，八閱月（經過八個月的學習），畢業生有廖開鈞等四十五人。第二年四月停止辦學。后來又在宣統二年（1910）八月，恩安縣知縣姚佐清奉文籌集經費白銀二百五十兩，在工藝廠設立了恩安縣自治研究所，以姜思孝擔任所長，委派云南二班自治研究所的畢業生黃永襄及廖開鈞分別擔任講員，調集各區按章程額選送入自治研究所研究八閱月，畢業生有禹鼎、蔡仕相等五十人。

自治團體，地方預備立憲之根本。在清朝末年，昭通開辦了自治傳習所，后來又開辦了自治研究所，共計三班，畢業生一共有一百五十人。

（二）開辦自治公所

籌辦地方自治的核心任務是選舉各級自治會，設立自治公所。

宣統二年二月奉文在同善局開辦，姜思孝擔任總董，分化區域，委派調查員分別前往各區調查戶口及選民人數。“據宣統二年選舉調查冊，城鄉丁口一十三萬三千七百六十八個選民。”[4]130當時還對選民資格提出了嚴格要求，“選民凡有本國國籍，年滿二十五歲，住居二年以上，年納公益捐二元或有二百元以上之不動產，及在國民學校畢業均有選民資格。”[4]160

（三）成立縣議事會

府廳州縣的自治和城鎮鄉自治不同，城鎮鄉要設立議事會、董事會，府廳州縣自治不設立董事會，而要設立議事、參事兩會。

府廳州縣自治章程中規定，在府廳州縣分別設立參事會和議事會。議事會是民選議事機關，議員有三年的任期，議員的名額依據各地方人口總數而定，在不滿二十萬人口的地方只能選出二十名議員。人口超過二十萬，每增加二萬人加設一名議員，但是最多不能超過六十名。議事會的會議在每年八、九月間召開，會議召開一月，會議商定各地方的自治經費和相關的公益事務。而參事會是地方自治的輔助議決機關，它的地位處于官民之間。各參事會由各地方的行政長官兼任參事會會長一職。各參事議員從議事會的議員中選出，參事會議員的人數是議事會議員總人數的十分之二。參事會每月召開一次會議，審議議事會商議的事件以及核查本地方的自治經費。另外，各地方的行政長官需執行參事會和議事會所決議的事情。

宣統二年七月初一日，在自治公所成立縣議事會。按照選舉章程，分區投票，因昭通有人口十三萬多人，不滿二十萬，所以經過投票選出議員二十人，參議員四人，隨后議員中互選出謝文英為正會長，王世經為副會長，組成了第一屆縣議事會。

（四）進行自治選舉

自治選舉是法律賦予人民的特權。但當時時風不開，民智錮蔽，雖然經過宣講，許多人選擇放棄。自治選舉只有繼續實行下去，才會知道選舉的重要性。

“縣議事會宣統二年辦理選舉額數：城中區額選議員八名，東區額選議員二名，南區額選議員二名，西一區額選議員一名，西二區額選議員三名，西三區額選議員一名，北一區額選議員一名，北二區額選議員一名，北三區額選議員二名。”[4]161

（五）成立勸學所

宣統元年，昭通裁撤教職改設勸學，總董設于中營游擊舊署內，李嘉珉、耿存光相繼任職。后來改為勸學員長，由李嘉福、姜思孝擔任，移駐府學署內，名為“勸學所”[4]154。后來隨著時間推移勸學所的規模范圍不斷擴張，又把勸學所遷府經歷舊署內。勸學所所用的支出和學款最初由經費局管理，后來由勸學所自行管理，所用的費用較之前增加不少。

（六）振興實業

實業之名古無是也。究其實，則為有國者致富之基。清朝末年，朝廷命令使臣調查各國的政治，使臣看到其他國家之所以富強都是因為工廠林立，制造精良。而回望我國貧弱，事事都要外國人的幫助，所以就奏請改工部為農工商部，各省設勸業道，各府州縣設實業所。振興實業，抵制外貨，補塞漏危。

清末昭通地方自治也提出了一些振興實業的措施。“宣統元年（1909），社會提議新建一習藝工廠，甫經完工未及開辦，以款未集合而止。”[4]161宣統三年，松茂火柴公司成立，大有成效。

（七）設置警察，開辦巡警教練所

警察一端，為自治之要政。考察世界各國，其有戰事時用兵，而治理國家內部的治安都是警察管理。以前有一個叫波里查的人，統治其內務部很有成效。中國就仿造波里查的制度，在京師設立了巡警部，各省設巡警道，府州縣一律開辦警察。

宣統元年（1909）八月，昭通在工藝廠開辦巡警教練所，畢業后設四門及通衢派出所共14 處，制設渣柜，共有警兵六十名。后來巡長安興邦把總局移到天上宮，設立分局在西城外。

巡警經費情況。剛開辦時按月撥發經費，后來不堪重負。于是就由省請領銀一千四百兩，僅僅領了三個月就停止了。規定巡警經費仍然由地方自行籌辦。后來縣令洪樹榮把官壩橋、水塘壩等多處官莊田地收租米三十余京石變賣成銀子，除去繳藩庫官莊銀二十五兩四錢外，剩下的銀兩都作為經費發放給巡警。

到宣統三年，有人請求把巡警改為團練，也有人以巡警經費過多為由請求廢除巡警。經過政府商定，警察以維護秩序、保護人民為宗旨，所以要求仍然照舊章辦理。

四、民初昭通地方自治的進一步拓展

民國肇建，新政府繼續實行清末的地方自治制度。

（一）成立縣議事會

民國10年（1921）春，進行人口調查。昭通“闔屬戶口總數約三萬八千二百一十戶，闔屬人口總數約為一十八萬零六百七十人”[4]130。8月，按照自治章程分配議員的名額，然后再分區投票，選出議員20 人組成第二屆議事會，在紫極宮召開縣議事會議。互選得會長蔣應澍，副會長王世經、楊履乾。民國13年6月，選出議員28 人，組成第三屆縣議事會，仍然在紫極宮組織縣議事會議，選舉出會長鄭國清，副會長趙家璧。民國16年3月，議事會奉令結束，其房屋、文件等交由縣署接受保管。

（二）繼續開辦自治傳習所

同時民國繼續開辦自治傳習所，“十一年春，開辦自治傳習所，畢業學員四十二人，又續辦二班，畢業三十余人，皆委為自治宣講員，后因乏款停辦。十六年，自治及議會均奉文取消。”[7]340

（三）民國組成縣參事議會

縣參事議會的議員從縣議事會的議員中選出，選出的參事議會人數為議事會議員總人數的十分之二，會長由地方長官充任。民國10年（1921）8月，組成第一屆縣參事會，有參事員4 人。民國13年6月，組成第二屆參事會，有參事員4 人。至民國16年3月奉令結束。

（四）設立實業機構

清末改工部為農工商部，各省設勸業道，各州縣皆提倡實業，但沒有設立實業機構。民國政府建立后，最初設立實業團，讓馬世祿、周英任職。實業團設立在中營署。后來奉令把實業團改為實業所，規模擴大。把實業所遷往城隍廟內，推舉楊燮吉為所長。最初設員長一人，但是因為楊燮吉出任他職，所以由李嘉謨擔任所長。另外還設副長二人，陶鴻烈、楊履乾。開始的時候，廣栽桑樹十萬余株，并開辟西關外菜園，種植各種樹，作為模范場所。其中設有桑蠶女學校，招生實地練習。民國4年，附設水利局，開浚龍洞閘；民國7年，開辦工賑，修浚各河道。如“民國八年，昭郡籌設工賑局，以工代賑，疏浚利濟河，乃將北面土堤補筑，及修堤外瀉水小溝。”[4]144

民國19年，奉令改為建設局，遷至衛泉公所，馬恩溥為為局長。后由李國彬繼任，贊助安恩溥旅長興修髙魯大河，并改建清官亭樓閣，廣泛種植花草樹木。

另外還設立了建設委員會。民國22年一月十七日，由昭通黨政軍學各界聯合組織而成。建設委員會是由前取締迷信委員會及整理地方公款委員會合并而成的，凡是地方上的建設，如改修陡街、辦理民生工廠、設立麻風院、開辦民眾學校、修理蒙泉、珠泉兩公園及中山紀念堂等，并籌款補助警士教練所及修志局。所有該會一切財產，等到全部變賣后，以總數十分之三為教育基金、十分之三為建設基金、十分之一為黨務基金、十分之一為公安基金、十分之一為自治事物基金、十分之一為慈善資金，各基金全部投資于民眾實業公司。

（五）繼續設置警察

警察之名，由來久矣。自清末各省設立巡警道，所屬州縣皆設有警察。光緒三十二年清政府把團練改為巡警。宣統元年，又開辦巡警教練所。民國以來，經過民政司的規定，仍然依照舊章辦理。當初成立的時候，以巡長為主任，繼升為區長，再改為警務長。到民國十七年，改為公安局，警務長改為局長。“其屬有局員一人、巡官二人、巡長二人、見習十人、文牘一人、書記長一人、書記一人、探長一人、一二等隊員三人、差譴七人，外駐分局長四員、巡長五人、書記四人、一級警士十名、二級警士十六名、三級警士五十六名”[7]332。

民國16年（1927），云南省省政府改為省務委員會。這時國民政府成立，依照國民黨設施程序，軍事初定，訓政肇端，省縣議會成立。云南省根據命令對地方自治停辦，昭通也隨之停辦地方自治，清末民初的地方自治以失敗而結束。

五、結語

地方自治作為一項政治主張，本是18世紀中期歐美資產階級為了反對封建專制，要求參與國家政權而提出來的。在中國，地方自治一詞出現在道光、咸豐年間。清末有論者謂：“地方自治者，以一府縣或一町村之名譽官吏，從國法受政府之監督，以其地方稅辦理其自己地方之政治之制度也。”[8]民國二十年（1931），林眾可在《地方自治概論》對地方自治下了一定義：“地方自治，是地方團體所行的自治行政。”[9]“無論是清末還是民國，地方自治都被視為憲政的基礎、基石，其命意之高，幾與憲政齊名。”[10]

地方自治一般是在一定的區域內，本地方的人通過一定的選舉組成地方自治機構，通過地方自治機構按照本地方人的意愿來處理本地方事務的制度。清朝實行地方自治表面上是中央政府為減輕負擔把部分權利下放到地方，清朝的統治者并不是為了國人能夠參與到政治領域，順應紳商的需求。實際上是清政府的自救措施，是中央通過自治輔佐官治來達到加強對地方的管理，維護自身的統治的目的。

雖然清末民初地方自治最終以失敗而結束，但它任然有一定的意義。

首先，民主觀念開始傳播。到清朝末年，國人或者說昭通人受著中國傳統封建思想的影響，認為皇帝是國家主人，事情都由皇帝一人決裁。地方自治實行以后，昭通人民意識到了民主。這對于昭通來說，是一次前所未有的思想啟蒙，第一次知道了什么叫做開會，什么叫做表決，什么叫做議案，什么叫做選舉。可以說這是中國近代民主的開端，昭通近代民主的開始。

其次，促進了昭通的發展。地方自治的實行對昭通本地的教育、經濟都具有重大影響。如昭通在初級師范學堂開辦了“五屬自治傳習所”，培養了大量人才，有利于昭通教育的發展。紳商參與政治，并積極參與政治、社會管理、公益等方面，促進昭通發展。民國時期出現釀酒作坊、造紙作坊10 余家。紡織方面，“昭在清宣統元年（1909），知府張守清、知縣范修明以民服川布，利源外溢，乃提倡改千總衙署為習藝所，專以紡織土布。”[7]372民國元年（1911），旅昭部分四川人購置機器織布。民國27年，全區織布機增至17 000 架，昭通縣織布業5 000 多戶，有土織布機14 000 余架，從業人員15 000 余人。企業方面，民國2年（1913）11月，昭通、宜賓兩地紳商集資辦云宜公司，販運廣布、川布洋紗為大宗；12月，昭通、江西商人合資開辦光大公司，運銷棉布、洋紗。民國8年，昭通縣城商號增至84 戶，有洋紗、油行、布鹽、糧食、堆店、染業、百貨、山貨、毛貨、牲皮等貨業。昭通縣城為迤東最大商場，滇、川、黔邊貿易中心，昆明、四川、貴陽輸入的紗布、洋百貨在此集散。縣城大商號有英美紙煙公司代售處，專營卷煙。江西商人炳昌祥商號擁有資本60 多萬元；滇商同德森商號有資本30 多萬元，在昆明、重慶、宜賓及迤東各縣設有分號。此外，還有外地商人來昭通創辦公司。清宣統三年（1911），四川商人郭茂南、陳敬之和貴州商人陳敬思集股在昭通城北校場創辦昭通松茂火柴有限公司，年產木梗硫化磷火柴3 000-4 000 箱。

再次，社會結構進一步分化。地方各級機構成立，地方精英和紳商階級參與到政治、社會管理中來，打破了幾千年士大夫階層占有政治資源的格局。盡管他們只是成為地方自治機關職員并獲得了一部分政治權力，但是改變了地主階級一統天下的局面。

然后，地方自治是中國地方政治近代化的初步嘗試，清末發起的地方自治運動標志著中國開始由傳統專制體制向現代民主制度的轉變，制度轉變具有深遠影響。清末地方自治制度沖擊著中國幾千年的封建專制主義中央集權制度，是清政府為調節社會矛盾、適應社會發展的歷史選擇。雖然清末民初的地方自治最終失敗，可是它是中國早期現代化歷程中的一個里程碑，是中國實行地方自治的開端，對后來的北洋軍閥政府、國民政府，以及新中國成立實行的地方自治具有深遠影響。

最后，昭通地方自治對巡警進行改制，并使警察一職延續下來。巡警的設置維護了當時昭通的社會治安，一定程度上保護了人民。同時地方自治雖獲得了一些成就，但也存在諸多問題。

第一，選舉條件高，許多人無法參政議政。地方自治成為地方精英和紳商的政治，沒有了民意的支持。在地方自治選舉的規定上，清政府給出了非常高的要求。在自治選舉的條件中，與現代中國的選民要求不同，除年齡限制外，還提出了性別、財富擁有程度、受教育水平、住居時間等一系列嚴格的條件，結果實際擁有選民資格的人少之又少，大多數昭通人民不能參加自治選舉，也就沒有多少人能真正地參與政治，對本地方進行管理。

第二，因選舉條件高，而符合選舉條件的大多數都是昭通的地方精英、紳商，可以說地方自治實際是使原來的紳商和地方精英的自治合法化了。在某些地方，自治權往往落在不良紳商、精英的手里，成為他們與官府勾結，進一步斂財的工具。

第三，傳統觀念仍根深蒂固。在昭通自治選舉上，本來因選舉資格嚴厲，選民很少。而且昭通人民當時具有深厚的傳統思想觀念，許多人對地方自治思潮不能接受，從而放棄了選舉的資格，使得地方自治在昭通很難開展。

第四，雖然說是自治輔助官治，但是地方自治的獨立性很強，反而加速了清王朝的滅亡。雖然說地方自治是中央發起、扶助和推動的，但是大部分地方包括昭通的地方自治機構都與中央沒有行政上的隸屬關系。這可以從自治機關人員構成上看出。當時的自治章程規定，“現任本地方官吏者”“現充軍人者”“現充本地方巡警者”等不能參與選舉或被選舉為自治的職員。實際上，地方自治機構中的成員大多數都是紳商和地方精英，這便導致了地方自治人員和清政府官員的分離。同時清朝中央規定，各地方實行地方自治不可以動用國家正款，“其辦事之款由地方公出”，自治經費大多來源于本地方的公家錢款公家財產和本地方的公益捐款等。以上的規定加強了清末實行的地方自治的獨立性，地方更加脫離中央的管理。

第五，清末中國社會發展不平衡，除了少部分通商口岸及風氣先進的重要城市之外，其他廣大基層社會，仍然還保持著傳統的農業形態。昭通和中國大多數地方一樣，財政稅收資源缺乏，文化教育水平低下，經濟的發展也落后，這樣阻礙了地方自治制度在昭通的推行，也就不能在昭通產生寬泛的社會效應。

第六，地方自治雖然建立不少學校，達到五十余所，但是能讀書的人還是偏少。學校基本在城區，城區能收容的人數占少數。而城區之外幾乎沒有初級學校，更不用說高級學校。昭通無論城鄉，都會看到很多正是上學年紀卻在打鬧嬉戲的孩子。

第七，昭通手工業僅限于城區。昭通地方自治實行實業，雖然取得不少成效，但是在手工業這方面還有不足。在昭通地勢險阻，農業也就不發達，許多昭通人民就把紡織作為另一職業。但是只有城區有紡織機器，農村幾乎沒有，因此不利于農村經濟發展。

從秦代到清末，中國一直處于實行分封制還是郡縣制的選擇矛盾之中。清末民初昭通地方自治雖然存在諸多問題，但是它使人民看到了希望。中國不是只能分封制，或只能實行郡縣制，中國還有第三選擇實行憲政進行地方自治。從總體上看，清末民初的地方自治為昭通地方政治輸入了自治因素，是中國近代自治運動的開端，是昭通政治走向近代化的初步嘗試。