環境風險規制中的民意困局及其破解

(清華大學法學院，北京，100084)

一、問題的提出

風險歷來與人類社會共存。農耕時代國家的建立、政府的組織以及權力的運作是以幫助個體驅逐源自地震、旱澇災害、颶風等自然風險的恐懼和壓力為己任[1]。現代科技的迅猛發展與廣泛應用，加速了工業社會向風險社會演進的步伐。因人類行為和自制技術而形成的現代風險，對傳統的社會系統和社會秩序構成前所未有的挑戰。與人類社會千百年來曾經面臨的傳統風險相比，現代風險因其不可預測性、后果延展性、大災難的可能性和全球性等特征，在內容、規模、性質和程度等方面都發生了根本性變化。作為現代風險之一的環境風險，指的是生態環境系統和人類社會系統因人為活動而處于一種不安全的危機狀態。環境風險的制造者或受益者可能因“回旋鏢效應”遭受沖擊[2]，面臨生態意義上的貶損或者剝奪。基于規制對象的科技未知性，環境風險規制在時間軸上具有未來面向性，是在損害后果尚未發生的前提下，以既有的經驗法則和技術知識為依據，推斷損害后果與某項行為之間存在何等程度的因果關系，預先判斷某項行為是否會對周邊環境及附近居民的生命健康造成不利損害并采取相應的防范措施。

面對潛藏的、具有高度不確定性的損害后果，公眾既希冀國家能夠提供強勁有力的安全保障，又期盼自身的利益訴求與驚懼憂思能夠在環境風險規制過程中得到充分考慮。在我國環境風險規制實踐中，公眾針對作為規制依據的專家意見顯露出不同程度的質疑傾向：一種是強烈質疑。如在廈門PX 事件中，盡管政府、企業和行業專家援引權威研究機構出具的致癌危險性評價結論，向公眾反復解釋PX 項目與其他常見的化工項目相比不存在環境風險畸高的問題，但相關釋疑說明未能有效遏制社會焦慮不安情緒的蔓延，公眾針對專家意見可靠性的質疑聲浪此起彼伏。另一種是將信將疑。如在昆明PX 事件中，盡管昆明市政府在新聞發布會上宣稱，該項目在建設前已經過嚴格的環境影響評價，審查符合國家的環境標準和法律法規要求，但這種只公布結論、不論述調查過程的回應方式卻加劇了公眾的焦慮不安情緒。此外，在環境風險規制實踐中也存在著公眾刻意曲解的特殊現象。例如，在茂名PX 事件中，百度百科詞條中關于PX(二甲苯)作為一種化工原料的毒性描述多次被人為地從“低毒”改成“劇毒”，十余名清華大學化學系學生與惡意篡改者甚至展開了一場 “詞條保衛戰”。上述情形表明，公眾在自身價值觀、知識結構、財產利益、輿論環境等因素的影響下，可能形成與專家意見相迥異的環境風險認知結論，其行為表現亦如美國聯邦最高法院霍姆斯大法官所描述的那般，可能會固執己見，可能會不信任專家，也可能會高估較低風險的蓋然性。

總體看來，我國各地涌現的PX 事件以一組化工技術應用環境風險認知爭論個案的形式勾勒出一幅環境風險規制深陷民意困局的真實圖景。公眾對于自身安全的焦慮執著往往超越了對科學事實的關注，作為規制依據的專家意見無法從根本上消除其對規制策略可靠性的質疑。前期已投入大量公共行政資源的開發項目常因輿情滔滔而被迫停建。這一切表明，環境風險規制中的民意困局已成為國家治理現代化背景下優化我國環境治理制度體系所必須攻破的現實難題。找出這一困局形成的原因，分析風險社會背景下的科技理性為何無法成為社會秩序獨一無二的穩定核心以及傳統行政規制進路為何在破解民意困局方面成效有限，并尋求破解這一困局的良方，已成為當務之急。

二、民意困局形成之機理

(一)科技理性的獨尊：局限與迷思

面對具有高度不確定性的規制對象，行政決策者格外仰賴科技理性的公信力，希冀通過援引權威機構的專家意見，從而免除向普羅大眾論證環境風險規制科學合理的解說義務。“對于規制者來說，求助于科學來為其規制決策辯護是一種有效且方便的政治策略。”[3]其行為隱含的內在邏輯是，環境風險規制借助技術評斷的客觀理性而獲得決策說服力，規制行為依托于科技理性的支撐以證成其正當性。此種以科技知識與環境行政決策權力組合形態面貌呈現的“知識-權力”組合型環境風險規制范式，從規制對象的擇定、規制策略的選取到規制行為的實施均由國家權力一元主導，與規制結果存在利害關聯的公民、熱心公益的環境保護社會組織等主體處于被主導的服從地位。“知識-權力”組合型環境風險規制范式是將專家意見置于社會價值譜系頂端，以科技理性絕對可靠作為邏輯前提，反映出人類自啟蒙時代以來，試圖通過先進科學技術的利用，將一切不確定性因素納入監測和管控范疇之中，以特定的安全技術標準對抗具有現實緊迫性的危害后果。然而，在風險社會轉型背景下，技術廣泛應用所帶來的無窮無盡的不確定性，使得此理論預設本身就值得商榷。

其一，現有科技發展水平的有限性在客觀上造成了作為環境風險規制依據的經驗法則的缺失。“在事實的認定，變量指標和度量方法的選取，樣本的選擇，數學模型的建構以及因果關系的推定等方面，都存在著高度的不確定性。”[4]諸多與科技創新相伴生的不確定性無法根據現有的經驗法則對損害發生概率和損害程度進行推斷。不確定性深嵌于技術性規制過程之中[5]。針對利益損害后果的判斷結論也會隨著科技革新而始終處于不確定狀態。根據現有技術標準得出的安全評估結論，可能在未來某日被證實并不準確。其二，在社會多元分化的時代，不同專家所掌握的知識本身就具有可爭論性，權威機構出具的專家意見無法從根本上彌合社會價值譜系中環境風險認知的多元與異質傾向。其三，科技理性的內裂性決定了從不同學科視角出發會對同一事物形成各異的判斷結論。每位專家基于知識結構和專業背景的差異會形成不同的安全認知評價，由此可能出現諸多專家觀點彼此競爭對抗的局面。其四，針對技術不確定性的假設與推理會受到評估者自身價值觀的影響，經濟利益驅動、風險文化熏染、社會輿情左右均可能對分析樣本的選擇、參數指標的設計、評估數據的解讀產生干擾。

貝克教授曾一針見血地指出，“關于風險，沒有什么專家”[6]。以環境風險為代表的現代風險超越了主客二分與還原論的科學認知范疇，技術不確定性背景下的專家意見不再具有中心式的、不可挑戰的絕對權威性。以技術獨尊和價值無涉為前提的科技理性無法成為社會秩序獨一無二的穩定核心。行政資源的有限性、利益主體的多元性、程序階段的多重性、規制技術的不確定性等因素促使環境風險決策者在科技理性獨大和規制策略妥協中輾轉徘徊。

(二)社會理性的式微

在具有絕對說服力的客觀科技依據缺位的情況下，環境風險規制面對的是錯綜復雜的現實情境，各方主體各執一詞、互不退讓，被援引為論據的專家意見形成觀點競爭之局面。公眾的環境風險認知、專家的規制技術解說以及規制決策者的回應之間則呈現出相互影響、彼此交織的復雜面貌。各地PX 事件的演進脈絡表現為“個體異議—新媒體傳播—集體異議—集體訴求在制度化渠道內回應失靈—非理性集體行動”的螺旋式升級過程。環境風險規制過程中提供信息和描述風險的方式深刻塑造著公眾的環境風險認知。借用新聞傳播學領域中的風險的社會放大模型(social amplification of risk framework,SARF)闡釋事件的輿情觸發機理(見圖1)，不難發現，環境風險規制信息披露不足在客觀上造成一種資訊真空格局，流言、假設和缺乏科學依據的觀點通過熟人關系、網絡渠道迅速填補官方信息缺位留下的話語空白。認知心理學將人們傾向于根據一個客體或事件在知覺或記憶中的可得性程度來判斷其相對發生頻率的心理現象稱之為“可得性啟發”(availability heuristic)。公眾面對未來可能產生的、具有不確定性的危害結果所形成的不安全心理，不再局限于個人直接的受害經驗。環境風險描述失當加劇了公眾的恐懼與猜疑情緒的滋生[7]。由于我國各地的環境風險規制范式具有較高的相似性，在公眾缺乏相關規制資訊、對復雜艱深科技知識的理解能力又十分有限的情況下，其環境風險認知容易受到既有事件的直覺啟發，某一地區的環境風險體驗易引發其他地區公眾的污名化認同。誠如法國社會心理學專家古斯塔夫·勒龐所言，如果某個偶然事件引發了成千上萬人的心理及情感共鳴，身處群體中的個人感情和思想趨同，個人思想的異質性被同質性所吞沒，容易受到刺激因素的影響而變得沖動、偏執和保守[8]。自廈門PX 事件爆發后，寧波、茂名等地公眾未曾深入了解，便對PX 項目拒之千里的行為反應，即是環境風險污名化認同遭遇放大的現實例證。

圖1 環境風險的社會放大模型

在“知識-權力”組合型環境風險規制范式下，環境風險認知被截然區分為“專家所見的真實的、客觀的風險”和“公眾感知的、主觀的風險”，公眾的環境風險認知在社會價值譜系中被推定為缺乏科學內涵。換言之，環境風險直接承受者的地位與價值遭到忽視，公眾在“知識-權力”組合型環境風險規制范式之下，僅是作為被動接受規制信息與規制策略的客體，其在制度框架內缺乏表達環境風險認知、訴諸環境風險公平分配利益吁求的獨立言說空間。風險社會的來臨，使得環境風險規制的結構性弱點——科學不確定性更加突出，由此催生了社會公眾超越以往的環境風險溝通需求。與被風險社會轉型陡然放大的環境風險溝通需求相錯位的是，“知識-權力”組合型環境風險規制范式強調的是決策者自上而下的單向度言說，并未囊括互動對話等雙向交流機制在內，社會理性因科技理性的獨大而遭遇結構性壓抑。在信息相對閉塞的時代，“知識-權力”組合型環境風險規制范式能夠依賴知識與信息獲得渠道的封閉性而運轉自如。然而，信息時代的到來打破了此種閉路寧靜。諸如微博、微信等新媒體傳播工具的出現，使得來源各異、真假難辨的環境風險資訊經由各路媒介渠道在社會系統內部形成漣漪蕩開般的傳播效果，“公眾借此獲得外延、內涵以及虛構三個層面的風險想象”[9]，形成內容各異的環境風險認知。

基于風險社會的高度不確定性特質，圍繞環境風險規制正當性所形成的爭論受到國家權力和社會力量的雙重左右，官方的辟謠聲明、權威專家的技術解說與社會系統內部的多元價值選擇之間纏繞交織，科學事實與價值倫理無法被截然分割開來。風險文化所具備的不確定性、焦慮和多元性特征決定了獨尊的科技理性難以消弭環境風險規制過程中的價值分歧。如若作為環境風險直接承受者的公眾缺乏實質性參與規制過程的渠道和方式，其最終的結果必然是規制策略無法獲得廣泛的理解與支持。環境風險規制過程中的信息不對稱、環境風險負擔與受益的分配不均，加劇了普羅大眾針對環境風險規制科技理性內涵的質疑以及對規制俘獲的憂慮，利益高度分散化的公眾意見表達和政府環境風險決策互動之間呈現出惡性循環態勢。在“知識-權力”組合型環境風險規制范式下遭受結構性壓抑的主觀意志與觀點表達最終以非理性集體行動的方式爆裂于世，科技理性與社會理性被泛濫的民粹主義情緒所吞沒。

三、破解民意困局之三重阻滯

(一)法律規范授權明確性弱化與環境風險規制權力擴張的矛盾

面對具有高度不確定性的環境風險，肩負有安全保障責任的國家有義務采取規制措施將其控制在法律允許的范圍之內。然而，工業社會以來所形成的以確定性為基礎的傳統行政規制進路，“面對以風險的不確定性為核心的現實需求彰顯出一定程度的不適應”[10]。在傳統行政法學理論框架下，權力的正當性依賴于傳送帶模式的保障，每一個基于主權所作出的行政決定都可以追溯到選舉中人民的意愿，國家行為的正當性源自民主選舉產生的立法機關的主權傳送[11]。在一切國家權力屬于人民的憲治精神指引下，行政機關的活動范圍受立法機關的拘束。19世紀，德國行政法學家奧拓·邁耶以工業社會興起為背景，遵循法律實證主義研究進路，關注如何通過法律授權的形式劃定行政權的邊界與行使范圍。此種經典范式為后世行政法學者所承繼。法律保留原則的內涵被詮釋為，“行政機關之行為，僅于法律授權之情形下，使得為之”[12]。法律保留原則在行政法學理論大廈中居于基石般的重要地位。行政機關的行政行為只有在獲得法律明確授權的情形下方可為之。傳統行政法理論將維護社會秩序、保障人民安全視為主要目標，要求授權行政對社會生活進行干預的法律的目的、內容和范圍應當明確。換言之，法律規范授權明確性是規制權力運行規范性的基本前提和重要保障。環境行政機關根據法律規定的、明確的行為義務，通過設定環境標準、執行環境行政程序、頒發環境行政許可、發布環境管控命令、處罰環境違法行為等形式展開規制活動。此種針對點源式的、危害性較為明確的環境污染行為具有較好規制效果的傳統進路，因現代科技的日新月異而逐漸暴露其不足之處。黑川哲志教授指出，這是一種防守范圍被明確分斷的方法，防守范圍之外的風險處于被放任狀態[13]。

當某項行為的有害性因科技的有限性而無法被準確判斷、違法事實因行為的重疊性難以被準確歸因、規制成本因風險信息的龐雜繁蕪呈現畸高之際，立法機關為適應規制內容的新變化，針對環境風險所具備的高度專業性、技術不確定性、潛在影響未知性等特征，相關法律制度建構多采用目的式法規范構造，立法內容僅明確所欲達成的規制目的，涉及具體規制行為義務的規范表述較為籠統，將最大限度降低損害后果發生蓋然性以及平衡廣泛利益沖突的重任轉交由行政機關獨自承擔。相關法律規范賦予行政機關在環境風險規制領域享有寬泛的技術性和政策性裁量權限。例如，在《環境保護法》第39 條提出的“國家建立、健全環境與健康監測、調查和風險評估制度”的規范建構要求指引下，包括《大氣污染防治法》第78 條、《核安全法》第14 條、《水污染防治法》第32 條在內的多款法律條文都采用了較為典型的目的式法規范構造范式。其中，《核安全法》第14 條規定：“國家對核設施的選址、建設進行統籌規劃，科學論證，合理布局。國家根據核設施的性質和風險程度等因素，對核設施實行分類管理。”盡管該條款在目的論層面蘊含有針對環境風險采取預防性規制措施的規范內涵，但諸如怎樣實施分類管理等具體性的制度安排，立法授權由行政機關根據具體情形自行裁量決斷。2018年修訂的《大氣污染防治法》第78 條規定：“國務院生態環境主管部門應當會同國務院衛生行政部門，根據大氣污染物對公眾健康和生態環境的危害和影響程度，公布有毒有害大氣污染物名錄，實行風險管理。”該規定既明確宣示了國家在大氣污染防治領域的環境風險防范義務，也將環境風險評估、環境風險預警等具體性的環境風險管理制度安排劃入技術性行政裁量范疇。

目的式法規范構造賦予環境行政機關超越以往任何時代的寬泛的行政裁量權限。社會情境演變與規范構造變遷合力造就了環境風險規制領域行政權力急遽擴張的客觀事實。一方面，肩負著為公民提供安全生存環境重任的國家權力在環境風險規制中的功能地位日趨中心化；另一方面，目的式法規范構造使得環境風險規制行為的正當性并非源自法律規范的明確性授權規定，制定法對規制權力運行軌跡的拘束效果因粗線條的立法設計而日趨弱化，“法律授權-規制正當性證成”框架對環境風險規制過程的解釋力因目的式法規范構造而被削弱。

(二)環境規制依據客觀化與環境風險認知主觀化的對立

傳統環境規制是以現階段科學技術所能夠提供的可行性理論作為因果關系的判斷標準和規制行為的參考依據，環境行政機關利用掌握的一般性環境科學知識和經驗法則進行事實認定并遵循明確的法律授權作出行政決定。規制行為依賴明確的事實認定、確鑿的證據支撐和確定的規制依據保障其正當性與合理性，具有鮮明的確定性與客觀化特質。“傳統行政法在授予公共行政大量裁量權同時提出的合理性原則，實際內含‘理性之人’(a reasonable man)和‘通常理智’(common sense)的假設。”[14]與傳統環境規制進路秉持的規制依據客觀化立場相異的是，不同社會群體的環境風險認知有其獨特的主觀性特質。根據個人所知的所有相關特定事實以及知識構建出一種可欲的社會秩序是一個籠統的幻想。環境風險認知與權利義務、分配正義等人類社會的重要價值觀緊密勾連。特定的風險文化與價值觀念深刻塑造了公眾的環境風險認知與偏好。在不同的知識結構、個人情感、教育程度、文化背景、職業分布等因素的綜合影響下所形成的環境風險認知千差萬別。圍繞環境風險規制核心任務展開的各種活動，必然牽涉多元主體利益訴求的分歧和知識主張的差異。作為環境風險直接承受者的公眾面對風險來襲，愈發渴望了解環境風險會對其良好、健康、安全的生存環境構成何種威脅，期盼知悉環境風險規制決策將對其自身利益形成何種影響。囿于精準的、統一的技術性判斷標準的缺失，環境行政機關或是在缺乏經驗法則的指引下開展風險評估，或是依據有限的技術手段進行規制可行性論證，環境風險規制呈現出決策于未知的總體面貌。在法律規范明確性授權弱化導致環境風險規制正當性不足的同時，內嵌于規制過程中的技術不確定性也使得社會群體的環境風險認知共識的達成困難重重。作為規制鏈條組成要素的目的式法規范構造、多元化的環境風險認知結論與規制過程中的技術不確定性陷入相互影響、彼此強化的惡性循環。

(三)單極規制邏輯與多元社會利益訴求的沖突

如前文所述，“知識-權力”組合型環境風險規制范式遵循科技理性獨大的單極規制邏輯，將權威機構出具的專家意見置于社會價值譜系的頂端。然而，規制主體如何估算環境風險的蓋然性、利益相關人根據自身價值觀愿意接受多大程度上的損失等，種種復雜因素決定了環境風險規制過程并不僅僅是純粹的技術判斷過程。按照奧爾森第二定律所揭示的集體行動的邏輯，除非一個集團中人數很少，或者存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現它們共同的或集團的利益。環境風險的復雜性及其所涉及的利益與價值沖突的廣泛性，決定環境風險規制在本質上是一個社會價值排序的過程，彌漫著濃厚的公共選擇與利益權衡色彩。針對環境風險展開的規制行為必然要觸及各類抽象的或具體的經濟社會利益。環境風險規制措施的選擇往往是在諸如生命安全保障、財產利益保護、社會經濟繁榮、生態環境保護等多元目標之間顧盼流連并尋找最佳利益平衡點，通過限制或讓渡部分群體的財產與自由的方式達到社會效用最大化的調整效果。“政策制定過程中各種利益集團的相互影響和相互作用，決定了公共決策過程不可能是公共決策者在單純的只是分析的基礎上理性分析的過程。”[15]在規制權力缺乏實體法律規范明確授權拘束的情況下，為保障對復雜性事物缺乏科學辨別知識基礎又缺乏利益訴求言說空間的公眾不會被迫承擔超出比例的損害后果，保障分配正義在環境風險規制過程中得以實現，就如何平衡當代人與未來世代人利益不能單純依賴以專家意見為代表的精英價值觀對不同社會階層的利益沖突和價值分歧一錘定音。換言之，為從根本上提升環境風險規制決策在社會系統內部的可接受性，應仰賴更為廣泛的社會制度安排，而法制建構又將是制度建構中最為基礎性的重要環節。

四、邁向合作型環境風險規制之范式轉型

(一)轉型的功能意義

環境風險規制任務由末端的危險防御向前端的風險防范延伸，既使得國家權力在環境風險規制過程中呈現急驟拓張面貌，也令其承受著功能地位日趨中心化所帶來的巨大挑戰。如何選擇預防性規制措施，將不可逆的環境損害后果的發生可能性降至最低？如何平衡當代人與未來世代人利益？一系列規制難題的應對都隨著科技復雜性的增強而愈加棘手。日益膨脹的環境風險規制權力因法律規范授權明確性的弱化而處于缺乏有力拘束的狀態，外部監督的闕如更使得權力尋租與規制俘獲問題層出不窮。有鑒于此，由國家權力一元規制的“知識-權力”組合型環境風險規制范式邁向以國家權力為中心、社會力量共同參與的合作型環境風險規制范式轉變是面對規制情境變遷所作出的路徑優化選擇，其功能意義主要包括以下三個方面：

第一，有助于提升環境風險規制的效率。環境風險信息的高度碎片化、環境風險評估的復雜化、社會價值選擇的多元化注定環境風險無法通過零星的個體行動獲得有效規制，龐雜多樣的規制內容也對資金、人力、物力資源保障提出了超越以往任何時代的高要求。“國家任務的無限擴大所帶來的越來越多的行政職能和責任負擔，只有通過社會加強合作的途徑才能加以克服解決。”[16]風險社會的來臨對傳統行政法提出轉型要求，有效率的風險規制必須凝聚國家和社會的力量。就此而論，合作型環境風險規制范式在充分調動、組織與整合社會資源方面具有顯著的功能優越性。“透過合作可以激發出社會中私人部門的潛能，利用私人部門的資金、技術、管理經驗等優勢。”[17]

第二，有益于補強環境風險規制的正當性。按照行政法學理論的見解，行政決定的正當性源自法律規范的授權以及行政機關對法律規范的正確理解和適用。傳統行政秩序法側重于對行政行為實體內容的合法性控制。在風險社會背景下，通過形式意義上的合乎法律規定以確保規制正當性的方案因環境風險規制相關立法采用目的式法規范構造而難以實施。鑒于環境風險超越社會階層的廣泛性特征，建構環境風險分擔機制在道德預設和制度期待層面具有重要意義。各方主體究竟要承擔多大程度的環境風險以及作出何種范圍的利益讓步，結論的得出必須經歷充分的互動博弈方才具有正當性。這也與國家法學理論將國家權力的正當性界定為能夠獲得個人、組織或者規范的價值認可的見解不謀而合。

第三，有利于強化環境風險規制的規范性。公眾能夠為環境風險規制提供不同視野的事實和訴求，輔助環境風險決策者詳盡考慮規制策略可能涉及的爭議焦點。環境風險規制過程處于利害關系人、環境保護社會組織、專家、新聞媒體的多重監督之下，有助于對規制策略執行情況展開監督，盡早發現并干預規制俘獲等行為。通過社會權利的參與和介入，增強對環境風險規制權力的外部約束，有效減少環境風險規制權力尋租現象的發生。

(二)合作型環境風險規制范式的構造

環境風險表現形式的多樣、政策目標實現方式的多元以及規制技術手段的豐富，促使環境風險規制向開放、多元與動態的模式演進，逐步形成以國家權力為主導、社會力量共同參與的合作型環境風險規制新范式。以時間軸為觀察中心，合作型環境風險規制由環境風險評估、環境風險溝通和環境風險決策三個重要環節緊密銜接而成。技術專家利用科技知識和經驗法則評估環境風險的內涵、規模、程度、范圍及其損害后果的蓋然性，在利用科技理性描摹出環境風險可能面貌的基礎上，通過信息公開制度渠道提供環境風險規制相關資訊，組織多元主體圍繞環境風險分擔與利益分配展開平等商談。環境風險決策者在廣泛聽取各方觀點與利益吁求的前提下，制定公允恰當的環境風險規制策略和責任分配方案，并在恰當的時間點采取必要的預防性規制措施。合作型環境風險規制實踐的開展依托于環境行政程序法律規范建構的支撐，多元主體通過制度渠道參與其間并展開互動。

1.環境風險評估

所謂環境風險評估是指對特定行為可能造成的生態環境危害結果或負面影響展開定性或者定量分析的活動。針對環境風險形成正確的認知和評價是實施環境風險規制的第一步，環境風險評估結論將作為規制策略制定的重要依據。環境風險評估要求作為規制對象的環境風險必須具備可分析性、現實意義上的發生可能性以及損害結果的指向性。盡管不同學科知識的重疊交錯使得環境風險認知共識的達成過程困難重重[18]，但此道難題并非全然無解。在充分收集整理相關資訊、完善知識結構、拓寬信息來源的情況下，專業精英們仍然能夠得出相對可靠的環境風險評估結論，在技術理性層面完成環境風險特征描述、環境風險程度與規模的評估工作。“真實世界中的風險經驗從來都不只是一種實際的傷害經歷，同時也是個體和群體學習或創造對風險的解讀的過程。”[19]不同利益主體評估環境風險時考慮的因素復雜而又多元。鑒于認知層次上的高低錯落和價值觀念上的千差萬別將對最終的環境風險評估結論產生重要影響，因而環境風險評估過程必須具備透明性、開放性和互動交涉性。相關主體獲取信息渠道的暢通無阻將輔助其對環境風險的內涵、屬性、規模及情勢作出準確判斷。環境風險評估結論科學內涵的提升將為環境風險溝通環節中的科技理性與社會理性的耦合創造前提。

2.環境風險溝通

作為環境風險規制核心環節的環境風險溝通，其主要內容是商談環境風險分擔問題，包括不同利益群體愿意承受多大程度的風險損害、承擔何種范圍的風險責任、愿意采取何種規制措施將損害程度降到最低，等等。環境風險規制策略的制定以多元主體廣泛展開互動的動態選擇面貌呈現。按照活動內容的不同，可將環境風險溝通環節的參與主體區分為環境風險管控者、環境風險承擔者、環境風險承擔的倡議者、環境風險制造者、環境風險研究者、環境風險告知者等角色類型(見表1)。具言之，環境風險管控者是指處于中立地位、承擔法定環境風險規制責任的行政機構，如生態環境主管機關等；環境風險承擔者主要是指自身利益直接遭受環境風險波及者；環境風險承擔的倡議者主要是指致力于環境教育、推動環境保護運動、組織環境風險承擔者表達利益訴求的環境保護社會組織；環境風險制造者主要是指作為環境風險制造源頭的工業設施運營者，如化工企業等；環境風險研究者主要是指具備一定的專業理論素養，致力于探究環境風險內涵、規模、蓋然性、損害后果、威脅對象等因素的研究群體；環境風險告知者主要是指新聞媒體，其在規制過程中既扮演著資訊傳達人的角色，也肩負著對環境風險管控者和環境風險制造者的監督功能。

如德國法社會學家哈貝馬斯所揭示的，“一個高度復雜的社會的整合，是無法以系統家長注意的方式，也就是繞開公眾的交往權力而實現的”[20]。就功能價值而言，環境風險溝通有助于改善作為環境風險決策基礎的事實信息的不對稱窘境，彌合擁有不同知識結構的社會階層成員的環境風險認知分歧[21]，跨越環境風險應對行為選擇上的鴻溝，消解環境風險的社會放大效應。此外，理性的社會溝通和交往方式的形成也有利于公眾良性參與集體行動的習慣和能力的養成。在國家法學理論框架下，如若社會管理系統中存在用于決策的、被公眾普遍接受的程序，參與者通過借助程序有機會參與決策過程之中并承擔某些行為角色，則可以在總體上增加行政決定的正當性。換言之，相關的規則與政策制定程序將制度性地塑造風險社會系統的結構與文化內涵。“通過建立一種公平代表、有效參與的‘制度過程’，搭建各種利益表達、交流、協商、妥協的平臺，并在此過程中使行政政策和決定合法化，就不僅僅只是一種理想，而是一種對現實需求的制度性回應。”[22]“在制度層面上，破除PX 事件治理困境、實現環境公共問題‘善治’的關鍵環節，是使參與各方(政府、專家和公眾)能夠實現有效的風險溝通并形成實質意義上的公眾參與。”[23]環境風險溝通理應盡可能地容納多元主體展開水平式對話和資訊交換，公眾的個體化利益認知和價值認同應當獲得與技術性知識同等程度的重視。多元主體在平等協商的基礎上，理解彼此的觀點立場、詮釋集體行動的內容、彌補可能出現的重要因素遺漏，確保環境風險分配正義的價值追求在規制過程中得以實現。

表1 多元主體的環境風險溝通活動內容

3.環境風險決策

“風險社會的最終僵局存在于知識和決策之間的鴻溝之中。”[24]位于環境風險規制過程末端的環境風險決策的難點在于，這是一種不確定性下的決定(decision making under uncertainty)。在此環節中需要對紛繁各異的規制目標以及多元主體面臨的不確定性進行價值排序。有效識別與合理利用科學的不確定性是環境風險決策的重要任務，要求環境風險規制主體在充分認識和估測環境風險的性質、規模、發生蓋然性、可能造成的損害結果等因素的基礎上，針對收集到的信息展開全面分析，確定采取何種規制措施能夠給人類健康和環境帶來利益并作出行動方案上的最終選擇。隨著規制任務的日漸復雜，輔助環境風險決策的方法與手段也逐漸增多，成本效益分析(the cost-benefit analysis)即是諸多新興的規制方法和分析工具中最具代表性的一種。

成本效益分析方法源自美國的環境規制實踐。美國環境質量委員會(Council on Environmental Quality)為執行1969年制定的《國家環境政策法》(National Environmental Policy Act,NEPA)，在1973年的《全國環境影響評價制度指導綱領》中要求重大行政或立法措施的制定都應當開展成本效益分析。里根總統于20世紀80年代頒布的行政命令規定，聯邦主要行政管理規范的制定都必須采用成本效益分析方法。成本效益分析方法在環境風險決策中的應用主要包括三個重要步驟：首先，按照“損害發生的幾率×損害的大小=風險規模”的公式量化估算環境風險的規模。假設某核電站一旦發生核燃料泄露，可能造成1 000 人的傷亡，估計發生核燃料泄漏的概率為5%，則該核電站發生核燃料泄露的污染風險規模為1 000×5%=20 人。此量化評估步驟的實施難點在于環境風險損害概率和損害范圍的難以預測性。其次，估算采取某項環境風險規制措施所需要花費的成本及可能達到的風險防范效果。最后，由環境風險管控者根據具體情境判斷不同的行為選擇可能造成的沖擊與影響，在備選的規制策略中選擇投入成本最小化、環境風險防范社會效益最大化的行動方案。在環境規制活動中應用成本效益分析方法的核心要求是，只有當規制行為的潛在利益超過其潛在的成本投入時，行政機關方可采取行動方案。成本效益分析方法隨后為諸項重要的國際環境法律文件所吸收采納。1982年，《世界自然憲章》基于代際公平理念，要求針對可能會造成顯著風險的活動在事前進行徹底而詳盡的調查，活動的倡議者應當證明行動預期的經濟效應要大于潛在的危害。此后，包括《生物多樣性公約》(又稱《里約宣言》)在內的諸多環境保護國際公約也廣泛認可了成本效益分析方法的輔助決策工具屬性。成本效益分析方法的應用有助于決策者合理控制環境風險規制成本并采用社會經濟效用最大化的規制措施。除在環境風險規制過程中適用新興的輔助性決策工具之外，由于知識的疆域難以窮盡，面對現實世界的復雜性與科學知識的延展性，在環境風險規制過程中，既要盡可能地廣泛搜集相關科學資訊為相對準確的環境風險決策創造科技理性前提，也要在制定的規制策略中為規制措施因應科技發展情勢預留一定的余地。

五、結語

鑒于環境風險與生俱來的可爭議性，多元主體參與的、互動開放的合作型環境風險規制范式已成為規制路徑的優化選擇。應在有效規制目標的指引下，超越對環境風險規制普遍性原則及相關規范內涵的一般性探討，將目光轉向環境風險管控這一規制任務的實現路徑之上，完成從“依賴獨大的科技理性支撐決策理性”向“借助程序理性耦合科技理性與社會理性以證成決策理性”的規制邏輯轉換。無比復雜的環境風險規制情境映襯出行政程序規范建構的重要地位與獨特功能價值。如何妥善處理具有高度技術復雜性的環境風險規制任務，調和多元主體在環境風險認知方面的見解分歧，在規制過程中公平合理地調配不同類型的資源與利益，為利益衡量與價值排序提供指引，證成環境風險規制的正當性，有賴于環境風險規制中的公眾參與行政程序法律規范的合理設計與縝密安排。立法者可以借助環境行政程序規范對環境風險規制權力的運行軌跡進行約束和調整，將多元主體的環境風險溝通以及參與決策訴求納入行政程序法治調控范疇，劃定環境風險規制權力運行應當遵循的行動步驟、行動方式、行動時機和行動內容，在形式合法性、內涵合理性和實質正當性三個維度內為環境風險規制注入程序理性價值，確保環境保護、經濟增長、風險分配正義等多元價值目標在環境風險規制過程中得到充分考慮。在推進國家治理體系和治理能力現代化的宏闊背景下，以國家權力作為環境風險規制的核心力量，協調、組織和保障社會力量透過公眾參與等環境行政程序有效地介入規制過程之中，構建權責分明、多元主體廣泛參與、密切合作的復合型環境治理格局。透過環境行政程序的運轉使得環境風險規制過程更具有透明性和可追責性，借助程序正義消除公眾對政府規制俘獲的憂慮和對科技理性的質疑，彌合客觀規制依據缺失和社會價值譜系多元所造成的環境風險認知分歧，從根源上消弭環境風險規制社會認同危機，破解環境風險規制中的民意困局。