在強化河湖長制中發揮流域統籌作用的對策建議

張細兵?馮兆洋?李善德

摘 要：本文通過文獻資料分析、實地調查研究等方式，在總結分析各地河湖長制工作的經驗與存在問題基礎上，提出了強化河湖長制流域統籌、建立流域河湖長制協作機制、完善河湖長制監督考核機制、推進流域監測監控與信息共享等意見與建議。

關鍵詞：河湖長制;流域統籌;大江大河;協同治理

中圖法分類號：TV213.4;X52? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0603

全面推行河湖長制，是以習近平同志為核心的黨中央從人與自然和諧共生、加快推進生態文明建設的戰略高度作出的重大決策部署[1]，也是完善我國水治理體系、保障國家水安全的一項重大制度創新。河湖長制由黨政負責人擔任河湖長，明確河湖治理保護的責任主體，發揮我國制度優勢，形成系統治水合力，可有效破解當前治水瓶頸，快速解決當前河湖治理保護難題。自2016年、2017年全面推行河長制、湖長制以來，全國各?。ㄗ灾螀^、直轄市）黨委和政府主要負責人擔任總河長，設立省市縣鄉村五級河湖長130余萬名，黨政主導、水利牽頭、部門協同、社會共治的河湖管理保護格局基本形成[2]，河湖面貌明顯改善，人民群眾的獲得感、幸福感不斷增強。近年來，許多專家學者對河湖長制進行了研究，如孫繼昌回顧總結了河湖長制的實施進展，分析了目前存在的問題并提出了意見與建議[3];王冠軍從河湖長職責定位、河長辦履職、相關制度機制、重點任務推進等方面梳理了河湖長制推進過程中存在的共性問題，并提出了相關對策建議[4];高小娟、胡光勝、曹新富、李維康、王雅琪等就如何完善河湖長制、推進流域治理保護方面進行了探討[5-9];李芳、吳志廣、陳金木、衛雪晴、郭利君等從法律法規、體制機制等方面對河湖長制進行了研究[10-14]。

習近平總書記在全面推動長江經濟帶發展座談會上強調“推進長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協同治理”，同時在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上強調“要堅持山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理”，為新時期大江大河的治理保護指明了方向。黨的十九屆五中全會審議通過的國家“十四五”和2035年遠景規劃目標綱要，提出“強化河湖長制，加強大江大河和重要湖泊濕地生態保護治理”，這是黨中央對全面推行河湖長制工作作出的深化部署安排，標志著河湖長制改革進入新階段。在推進河湖長制提檔升級與改革創新中，如何強化流域統籌，推動大江大河的整體治理、系統治理和協同治理，顯得尤為迫切。本文在已有研究基礎上，對各地河湖長制工作進行了實地調研，提出了加強河湖長制流域統籌協調、推進河湖協同治理保護的相關建議。

1? ?各地河湖長制工作經驗

2020年，長江水利委員會（以下簡稱“長江委”）組織調研組赴四川、云南、重慶、湖北、湖南、江西、江蘇、河南、浙江、廣東等?。ㄖ陛犑校┘跋嚓P流域管理機構實地調研了河湖長制工作情況。通過調研，了解到各地依托河湖長制，積極探索實踐，在推進河湖協同治理保護方面，積累了很多值得借鑒的經驗做法，具體包括以下四方面。

1.1? ?加強跨省河湖合作

四川省和重慶市聯合成立了川渝河長制聯合推進辦公室，共同發表《川渝跨界河流管理保護聯合宣言》，簽訂《跨界河流聯防聯控合作協議》，建立信息共享、協同管理和污染聯防聯控等7項工作機制，搭建起“信息互通、聯合監測、數據共享、聯防聯治”工作平臺，實現上下游、左右岸問題聯席會商、協同處置，共同開展81條跨省河流的治理保護。四川省和云南省簽訂了《川滇兩省共同保護治理瀘沽湖“1+3”方案》。湖北省丹江口市與河南省淅川縣建立信息共享、案件移交、聯合執法機制，組織開展聯合行動，清理整治丹江口庫區非法網箱養殖、攔汊筑壩、采砂等問題。江西省與湖南省簽訂了《湘贛邊區域河長制合作協議》，構建省級河長制協作機制，共擔16條跨省河流管理保護責任。江西省與廣東省在縣級河長層面建立了良好的溝通渠道，簽訂了《江西省大余縣、廣東省仁化縣邊界區域河長制合作協議》等多項跨界合作協議，建立了跨省河流信息共享、協同管理、聯合巡查、聯合執法、聯席會議、聯合保潔、水質聯合監測、流域生態環境事故協商處置等機制。

1.2? ?開展部門聯合執法

四川省河長辦與檢察院聯合建立了協同推進全省水環境治理服務保障機制。重慶市建立維護長江水生態安全協作機制，實現檢察長與同級河長“兩長”聯合巡河，有力震懾各類水事犯罪行為，同時設立河庫警長一千余名，常態化開展巡查和聯合執法，打擊水域亂采、亂排、亂倒等違法行為。湖北省將丹江口水庫、陸水水庫、漳河水庫等跨界水庫納入省級河湖長履職范疇，統籌協調各地區、各部門解決水庫管護難題。河南黃河河務局與河南省政府相關廳局聯合制訂了黃河流域生態保護和高質量發展行政刑事執法聯動協作機制。黃河水利委員會、河南省檢察院、河南省河長辦共同發起“攜手清四亂、保護母親河”專項行動。

1.3? ?推進河湖協同治理

四川省建立上下游、左右岸協調機制，明確協調工作原則，各市州、區縣之間簽訂流域水生態治理合作協議。湖北省武漢、仙桃、潛江三地建立河長會議制度和聯動機制，定期召開協商碰頭會，解決通順河流域污染問題。江西省持續開展清河行動、鄱陽湖生態環境專項整治、消滅劣Ⅴ類及Ⅴ類水整治，大力開展流域生態綜合治理、生態鄱陽湖流域建設行動及水生態文明建設。江蘇省組織開展了退圩還湖綜合治理，恢復湖泊水域面積，拓展優化河湖生態空間，有效破解湖泊歷史圈圩難題，并寫進《江蘇省湖泊保護條例》中予以全省推廣。

1.4? ?強化流域統籌協作

長江委為加強流域統籌與協調指導，出臺了《關于推進長江流域片全面推行河長制工作指導意見》《利用河湖長制平臺加強流域涉水事務管理工作方案》等文件，指導流域各地全面推行河湖長制工作，協調解決長江流域河湖管理保護中存在的重點難點問題。太湖流域管理局牽頭編制長三角生態綠色一體化發展示范區水利規劃，建立重點跨界水體河湖長協作制度，逐步實現流域河湖管理等級、管理目標、養護標準、信息共享等統一，采取流域聯合水資源保護、執法檢查、水生態環境監測、水污染防控等管控措施，實現區域一體化和流域管理融合，推進太湖、淀山湖“一湖一策”聯合修編。

2? ?流域河湖長制存在問題

流域是以水系為紐帶的自然地理系統，是一個不可分割的整體，流域內山水林田湖草等自然要素間聯系密切，上中下游、干支流、左右岸相互影響、相互制約，具有整體性、系統性、協同性[7]。目前我國已建立省市縣鄉村五級河湖長制體系，對于流域大部分或全部位于省級行政區域內的河湖，通過各級河湖長組織有關部門協同聯動，可基本達到流域協同治理的目標，但對于長江、黃河等跨多個省份的大江大河，在現有的河湖長制體系下，若缺乏強有力的流域統籌，則容易出現“多頭治理”問題。結合2020年實地調研，分析了流域管理與河湖長制結合方面存在的問題。

2.1? ?河湖長制流域統籌有待明確

水法中規定“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制”，并賦予流域管理機構在流域規劃編制、水資源管理保護等方面的職責。目前，河湖長制已寫入水污染防治法、長江保護法等法律，但相關規定尚不夠細化，也未明確流域管理機構相關職責。水利部、原環境保護部聯合出臺的《貫徹落實〈關于全面推行河長制的意見〉實施方案》中指出“流域管理機構要充分發揮協調、指導、監督、監測等作用”，但具體職責與工作內容尚未明確。

目前，流域內各省份一般按照所轄范圍內各自的管護目標制定“一河（湖）一策”，由于缺乏流域的統籌協調，流域治理保護總體目標任務未能有效分解到各省份的“一河（湖）一策”之中，從而易于形成實際上的“一河（湖）多策”，未能充分體現流域治理保護的整體性、系統性、協同性。

2.2? ?流域河湖長制協商協作有待加強

目前，河湖長制工作任務主要在省市縣鄉村五級行政區域組織實施，盡管部分省份建立了跨省河湖的協作機制，但對于大江大河而言，區域的分片治理、屬地治理、包干治理與流域的整體治理、系統治理、協同治理之間存在一些矛盾，可能產生上下游保護與開發不協調、跨省跨部門聯防聯控不充分、橫向生態保護補償困難等問題，亟待建立和完善跨區域跨部門的協作機制。

2.3? ?河湖長監督考核機制有待完善

目前，河湖長制監督考核多以行政區域為單元開展，省級為最高層級，并以內部監督考核為主，缺乏充分有效的外部監督，亟待建立完善國家或流域層面的監督機制。同時，流域管理機構在監督地方河湖長履行職責過程中，尚缺乏強有力的考核激勵手段。

2.4? ?流域監測監控與信息共享有待提高

目前，流域治理保護涉及的氣象、水文、水資源、水質、水生態、水空間等基礎信息由不同部門進行監測監控，部分河湖監測監控能力不足，跨界河湖缺乏權威監測數據，流域與區域、區域與區域間信息共享不足，部分地區存在“信息孤島”現象，不能滿足流域治理保護任務統一規劃、協同實施的需要，亟待建立健全流域全覆蓋監測監控網絡體系，并完善信息共享機制。

3? ?完善河湖長制的相關建議

依托河湖長制平臺，開展大江大河的治理保護，應充分考慮流域的整體性、系統性和協同性。根據文獻分析并結合實地調研，提出了強化河湖長制流域統籌、推進河湖協同治理的相關建議。

3.1? ?強化河湖長制流域統籌

流域是以水系為紐帶的有機整體，決定了流域的治理保護需要頂層設計、統一規劃、分工合作和有序推進。需充分發揮國家流域協調機制等機構作用，統一指導、統籌協調流域治理保護工作，協調督促有關部門加快編制流域發展規劃和國土空間規劃，在此基礎上修編流域綜合規劃、水資源規劃、生態環境保護規劃、岸線保護與利用規劃等規劃。強化流域相關規劃的約束引領作用，根據流域治理保護總體要求，科學分解區域治理保護目標任務，合理制定“一河（湖）一策”方案，實現流域治理保護的統一規劃和分區域分部門實施，推進流域整體治理、系統治理和協同治理。

流域管理機構在基礎資料、流域規劃、科技創新、工程實踐、綜合管理等方面具有獨特的優勢，可在推進河湖長制提檔升級與改革創新中發揮更大作用。下一步，需進一步明確和加強流域管理機構在河湖長制中的職責和作用，同時流域管理機構還可作為國家流域協調機制的支撐機構，協助開展流域治理保護具體工作。

3.2? ?建立流域河湖長制協作機制

盡快建立健全流域河湖長制協作機制，促進流域管理與河湖長制工作深度融合，推動流域與區域、區域與區域間的協作配合，凝聚形成流域統籌、區域協調、部門聯動的河湖管理保護格局，推進解決流域治理保護重難點問題。協作機制可由流域管理機構牽頭，各省級河長制辦公室及相關部門參加，通過建立聯席會議、聯防聯治、信息共享等機制，協商流域規劃、考核評估、生態補償、信息共享等重大事項，組織開展跨省河湖聯合巡查、聯合執法、聯合治理，推進省際間橫向生態保護補償。

3.3? ?完善河湖長制監督考核機制

根據流域監測監控、河湖管理監督檢查、河湖健康評價等成果和各省份“一河（湖）一策”實施情況，將流域治理保護總體任務完成情況作為重要考核內容，加強對各級河湖長的監督考核，將考核結果作為黨政領導綜合考核評價和自然資產離任審計的重要依據，以有效監督考核促進河湖長責任全面落實，形成“一級抓一級、層層抓落實”的工作格局。

3.4? ?推進流域監測監控與信息共享

組織編制流域全覆蓋水監控規劃，在充分整合現有臺站和監測項目基礎上，按照統一規劃、分工建設、信息共享的原則，建立健全氣象、水文、水資源、水質、水生態、岸線等監測監控網絡體系，強化流域重要控制斷面和跨省河湖斷面的監測。建立流域監測監控與信息共享管理制度，推進流域信息共享系統建設，實現跨區域跨部門的信息互聯互通、共建共享。

4? ?結語

本文分析了目前流域管理與河湖長制結合方面存在的問題，在此基礎上提出了相關建議，主要包括強化河湖長制流域統籌、建立流域河湖長制協作機制、完善河湖長制監督考核機制、推進流域監測監控與信息共享等，促進河湖長制“有名”“有實”“有能”，從而推進大江大河協同治理保護，持續改善河湖面貌，不斷恢復河湖生態功能，努力打造人民滿意的幸福河湖。

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收稿日期：2021-03-27

基金項目：世界銀行貸款中國經濟改革促進與能力加強技術援助項目（TCC6）子項目“流域河湖長制協作機制研究”“河湖長

制下跨界河湖聯防聯控制度研究”

作者簡介：張細兵，男，正高級工程師，主要從事河湖管理工作。E-mail：813928798@qq.com

Countermeasures and Suggestions on Giving Full Play to the Overall Function of the River Basin in Strengthening the Chief System of Rivers and Lakes

Zhang Xibing? ? Feng Zhaoyang? ? Li Shande

（River and Lake Administration of Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：Through literature analysis，field investigation and research，this paper summarizes and analyzes the experience and existing problems of river and lake chief system work in various places，and proposes to strengthen the overall planning of river and lake chief system and basin，establish a river and lake chief system cooperation mechanism，Opinions and suggestions on improving the supervision and assessment mechanism of the river and lake chief system，and promoting river basin monitoring，monitoring and information sharing.

Keywords：river and lake chief system;river basin planning;big rivers;collaborative governance