“雙碳”目標下我國碳排放政策的發展及展望

摘 要：通過梳理我國碳排放相關政策，歸納了我國碳排放政策在國際、國內方面的發展，并對我國未來如何應對氣候變化提出了展望。通過研究得知，未來我國將通過加快能源及高污染行業的綠色轉型及創新，以及碳交易市場的建設，實現“雙碳”目標。

關鍵詞：碳碳達峰;碳中和;碳排放;碳減排

中圖法分類號：X32? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0610

1? “雙碳”目標的提出

根據統計，我國能源消費及二氧化碳排放量僅次于美國，已經高居全球第二，且預計2025年前后，我國的二氧化碳的排放量將上升至第一。所以控制二氧化碳排放量，是我國建立健全綠色低碳循環發展經濟體系過程中亟待解決的問題。

“雙碳”是“碳達峰”和“碳中和”的簡稱?！疤歼_峰”是指二氧化碳排放量不會再增長，已經達到了一個峰值，之后將逐漸降低。“碳中和”是指人類通過植樹造林，以及節能減排等各項措施，來抵消掉人類自身所產生的溫室氣體，最終實現二氧化碳的“零排放”。

對于“碳達峰”，我國早在2014年的《中美氣候變化聯合宣言》會議上，就首次提出了關于我國將在2030年實現“碳達峰”這一長遠計劃。2020年9月22日，在聯合國大會上，我國再次提出了“雙碳”目標——力爭在2030年以前實現“碳達峰”、2060年以前實現“碳中和”。

我國作為全球最大的發展中國家，碳排放體量大，想要如期實現“雙碳”目標，時間緊、任務重、壓力大。因此，我國在2020年12月召開的中央經濟工作會議上，明確提出要把“碳達峰”列為2021年工作重點之一，我國“十四五”規劃也把“碳達峰”作為2021—2025年的重要工作內容之一。2021年3月的《政府工作報告》和2021年7月30日召開的中央政治局會議都提到，現階段要切實作好有關“碳達峰”“碳中和”的相關工作，并盡快出臺關于實現“碳達峰”的行動方案。

“雙碳”目標的提出，不僅體現了我國的大國擔當，也是我國為了實現人類可持續發展而作出的重大戰略性決策。

2? “雙碳”目標下我國碳排放政策的發展

2.1? 國際方面

早在1992年，我國就簽署了《聯合國氣候變化框架公約》，成為了最早簽署該公約的締約方之一。在此之后，我國還成立了專門的“國家氣候變化對策協調機構”，該機構主要通過出臺一系列的政策及措施，來應對全球氣候不斷變暖。

締約方第三次會議于1997年12月在京都召開，并在此次大會上通過了《京都議定書》。該議定書的最主要目的是為了通過限制溫室氣體的排放量，來抑制全球氣候變暖。我國于1998年5月簽署了該議定書，并在2002年8月核準了該議定書。

為了應對氣候變化，我國政府于2007年制定了一系列相關方案，并對應出臺了《中國應對氣候變化國家方案》。同年，國家發展與改革委員會（以下簡稱“國家發改委”）等14部門還聯合發布了文件——《中國應對氣候變化科技專項行動》，該文件主要提出了到2020年我國在應對氣候變化方面的目標、各項任務，以及具體的保障措施。

2013年11月，國家發改委等9部門聯合發布了第一部專門針對國家應該如何適應氣候變化的戰略性規劃文件——《國家適應氣候變化戰略》。在該戰略規劃指引下，我國應對氣候變化的各項制度及政策能夠更加系統和規范。

2015年6月，我國為了能自主應對氣候變化，向《聯合國氣候變化框架公約》秘書處提交了《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》。該文件確定了我國到2030年的自主行動目標。

2015年12月，在巴黎氣候變化大會上通過了《巴黎協定》。2016年，我國率先簽署了該協定，其后并積極推動其落實。

2020年9月，習近平主席在第七十五屆聯合國大會上宣布，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現“碳中和”。在此后的多個重大國際場合，習近平主席反復重申了中國的“雙碳”目標，并強調要堅決落實。

2.2? 國家方面

2010年7月，國家發改委下發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，要求試點的地區積極探索有利于節能減排和低碳產業發展的體制機制，并研究如何運用市場機制來落實和完善溫室氣體排放目標。同年10月，為了加快新興產業的培育和發展，國務院專門下發了《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》的文件。

針對我國節能減排相關工作，國務院于2011年8月下發了通知——《“十二五”節能減排綜合性工作方案的通知》，該通知提出了將在我國建立自愿減排機制。為了更好的開展碳排放權交易試點工作，國家發改委于2011年10月再次下發了相關通知——《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》。該通知正式批準我國的碳排放權交易將在7個省市進行試點，分別為：北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳;試點工作表明我國正式建立了碳排放機制。

為了使自愿減排交易市場更加規范，2012年6月，國家發改委專門下發了相應文件——《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》。

進行試點的7個省市，在2013年6月到2014年6月期間，正式建立碳市場并進行實質性交易。

為了切實作好碳排放權交易市場試點工作，國家發改委于2014年12月下發了《碳排放權交易管理暫行辦法》，并于2016年1月，在《關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》中將八大行業作為我國第一階段納入碳排放權交易市場的重點排放行業，其中包括：石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空。

為了切實控制溫室氣體排放，完成“雙碳”目標，國務院于2016年11月下發了《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》。該通知中明確提出了以下內容：我國單位國內生產總值二氧化碳的排放2020年要比2015年下降18%;并且力爭部分重化工業能提前在2020年左右就實現“碳達峰”;加強能源碳排放指標控制，實施能源消費總量和強度雙控。

對于其中的配額分配問題，原環境保護部于2017年5月下發了針對電力、水泥、電解鋁行業的配額分配方案——《全國碳排放權交易市場電力、水泥、電解鋁行業的配額分配方案（討論稿）》。

我國的碳排放權交易統一市場于2017年正式啟動。而發電行業作為首批納入碳排放交易的行業，率先啟動了碳排放交易。為此，國家發改委于12月正式印發了針對發電行業碳排放權交易及交易配額問題的兩個文件——《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》《2019—2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》。

隨著碳排放權交易市場的建立和發展，我國試點地區的二氧化碳排放量與強度得到控制，我國2018年單位國內生產總值碳排放量比2005年下降了45.8%，減排52.6億t，產生了良好的減排效果。

2019年，聯合國氣候變化大會召開，我國提出要“堅持走綠色、低碳、可持續發展之路”，承擔大國責任。財政部頒布了《碳排放權交易有關會計處理暫行規定》，碳排放權交易、碳金融產品、碳資產管理等減排政策的落實對企業投資、融資與生產經營產生了重要影響。

為了對全國碳排放權的登記、交易和結算活動作出原則性以及具體性的規定，生態環境部于2020年下發了兩份征求意見稿——《全國碳排放權交易管理辦法（試行）（征求意見稿）》、《全國碳排放權登記交易結算管理辦法（試行）（征求意見稿）》。生態環境部于12月專門下發了3個針對發電行業這一重點碳市場配額管理排放單位的文件——《企業溫室氣體排放核算方法與報告指南——發電設施（征求意見稿）》《企業溫室氣體核查指南（試行）（征求意見稿）》以及《納入2019—2020年全國碳排放權交易配額管理的重點排放單位名單》。

2021年2月1日，《碳排放權交易管理辦法（試行）》正式施行，落實了“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機制要求，以部委規章形式，從國家層面對全國碳交易市場的建設作出明確規定。該辦法的出臺，意味著自2021年1月1日起，全國碳市場首個履約周期正式啟動。

3? 展望

“雙碳”目標對于我國在將來一段時期內，如何應對氣候變化、發展綠色低碳經濟、以及大力推進生態文明建設等方面，都提出了更高、更嚴的要求。其中，加快綠色低碳的轉型和發展，尤其是加快能源及高污染行業的綠色轉型和發展，以及推動能源科技進步和創新，是實現“雙碳”目標的最重要舉措。當前，加快建立健全碳排放權交易市場，也正是應對能源及相關行業綠色轉型發展需求的積極舉措。

3.1? 降低煤炭等能源的直接消費

在我國的能源消費中，煤炭所占比例遠遠高于世界上的平均消費水平。所以，要想如期實現“雙碳”目標，必須大大減少煤炭等能源的直接消費。通過降低煤炭等能源消費的比例，來減小現階段我國對于煤炭的過渡依賴。

在我國的碳排放量里，電力是最主要的來源，而其中火電的占比最大。因此，未來我國需要合理控制燃煤電廠的數量及規模，提升清潔電力在總發電量中所占的比例。

3.2? 加快傳統能源項目的轉型

我國是一個制造業大國，而工業產業一直以來就是用能大戶，其導致的能源消耗占總能源消費的三分之二，二氧化碳的排放達到了全國總排放量的五分之四左右。

現階段“雙碳”目標的提出，倒逼這些傳統、高污染、高排放的能源企業，必須加快企業轉型的步伐?？梢酝ㄟ^嚴格控制傳統行業新增產能，來推動其進行節能減排的改造，以此來調整我國的產品和產業結構。

3.3? 推動能源技術的進步和創新

能源技術的進步和創新是實現“雙碳”目標的關鍵驅動力，也是推動能源革命和轉型發展的根本動力。

因此，必須加快推動能源技術的創新，對于成熟低碳技術，及時推廣并加以應用?？梢约訌妰δ芎椭悄茈娋W等技術研發和擴大示范規模;加快新能源乘用車和氫燃料電池汽車的部署;研究重點區域、行業非二氧化碳溫室氣體減排技術，形成全口徑溫室氣體管控技術方案等等。

3.4? 加大對碳減排的資金投入

研究結果顯示，2030年要想實現“碳達峰”，每年資金需求約為3.1～3.6萬億元。而在2060年前要想實現“碳中和”，就需要新增投資超過139萬億元。而資金缺口較大，地方積極性不高一直是我國實現“雙碳”目標的重點難題之一。

因此，未來我國需要不斷完善與碳減排相關的投融資體制機制，增加資金來源和對地方的財政投入，助推地方“碳達峰”“碳中和”。

3.5? 完善碳排放權交易市場

與歐美等發達國家相比，目前我國的碳排放權交易體系尚處于起步階段，未完全成熟和完善。但是依靠著未來我國碳交易經驗的逐步累積和總結，我國的碳排放權交易立法會繼續進行探索、扎實向前推進、并穩步向前發展，逐步更新完善。

參考文獻：

[1]中華人民共和國國家發展和改革委員會官網，https：//www.ndrc.gov.cn/？code=&state=123

[2]中華人民共和國生態環境部官網，https：//www.mee.gov.cn/

[3]中華人民共和國財政部官網，http：//www.mof.gov.cn/index.htm

[4]崔也光，周暢. 碳排放權會計：研究回顧與展望[J].財會月刊.2020（09）

[5]尹偉華. 不同減排政策下碳稅征收的影響及政策選擇——基于碳達峰、碳中和目標的分析[J].廣東財經大學學報，2021，36（05）

[6]孔鋒.全球氣候治理背景下中國應對氣候變化的成就和思考[C].第35屆中國氣象學會年會，2018-10-24.

收稿日期：2021-11-04

作者簡介：陳國英，女，研究方向為碳會計、公司投融資。

Development and Prospect of China's Carbon Emission Policy under the "Double Carbon" Goal

Chen Guoying

（Hubei University of Economics，Wuhan 430205，China）

Abstract：This paper summarizes the development of my country's carbon emission policy in the international and domestic aspects by sorting out my country's carbon emission related policies，and puts forward an outlook on how my country will deal with climate change in the future. Through research，it is known that in the future，my country will achieve the "dual carbon" goal by accelerating the green transformation and innovation of energy and high-polluting industries，as well as the construction of the carbon trading market.

Keywords：carbon peaking;carbon neutrality;carbon emission;carbon emission reduction