政府在民辦高等教育發展中的角色定位

王馨悅 李維民

(西安思源學院 民辦高等教育發展戰略研究中心，陜西 西安710038)

2016年修訂的《民辦教育促進法》出臺，標志著我國民辦教育在經歷恢復起步階段、快速發展階段、規范發展階段以后，迎來了以分類管理為特征的內涵發展階段。本文基于治理理論，對政府與民辦高校之間的關系進行梳理，以國家層面和地方層面出臺的相關政策文本為分析對象，結合分類管理背景，在政府、民辦高校和社會之間搭建一個分析框架，解析當前政府在促進民辦高等教育發展過程中存在的問題及其原因，并提出治理建議。

一、文獻關鍵詞變遷的問題實質

民辦高等教育是我國教育領域的重要范疇，促進民辦高校的健康發展是各級政府義不容辭的職責。在中國知網(CNKI)進行高級檢索，以“政府+民辦高等教育”為主題，以“北大核心”“CSSCI”為來源，在學術期刊庫中共搜索到相關論文 149 篇(見表1)。

表1 2000—2020年主題為“政府”并含“民辦高等教育”的核心期刊年度發文量/篇

覆蓋年限從2000年3月至2020年4月，其中2006—2017年間出現了發文高峰期，尤其是2007—2008年間，高質量論文數量達到近20篇。

經由中國知網可視化分析，得到149篇樣本論文的關鍵詞共現網絡分析結果。結果顯示，2000—2008年間相關高質量論文發文量不斷增加，關鍵詞“民辦高校辦學”出現13次、“財政資助”出現11次，成為研究熱點。2016—2020年相關高質量論文量急劇減少，但出現了以政府為中心的新研究點，體現在“政府政策”“政策回顧”“政府治理”“政府補貼”“政府責任”“頂層設計”等關鍵詞上。其中，羅殷(2014)認為，政府應在民辦高等教育領域的政策和制度創新方面作出努力，包括明確民辦高等教育的地位、財政扶持民辦高校、創建民辦高校教師社會保障制度和擴大辦學自主權(1)羅殷：《政府引導和扶持民辦高等教育發展研究》，《教育與職業》2014年第14期，第35-36頁。。劉磊(2018)研究發現，作為“次級行為團體”的國家和政府，通過審查與確認政策法規變遷的合法性來影響政策法規變遷，也通過讓渡或收回政策法規變遷影響力制約“次級行為團體”發揮作用(2)劉磊：《我國民辦高等教育國家政策法規演變研究——基于 1978年以來國家政策法規文本的歷史制度主義分析》，《復旦教育論壇》2018年第4期，第87-93頁。。王旭(2018)認為，要完善民辦高等教育政府治理的“一體兩翼”，即頂層制度體系及其體現的規范性監管和鼓勵性扶持。完善“一體”需要不斷優化制度，完善監管“翼”需處理好有限管理與辦學自主、有效管理與辦學風險的關系，完善扶持“翼”需在明確分類扶持的前提下，增強公益性目標導向(3)王旭：《我國民辦高等教育政府治理“一體兩翼”框架的形成與完善》，《現代教育管理》 2018年第12期，第12-16頁。。徐緒卿等(2020)認為，民辦高校實施分類管理以后，在制定實施細則相關文件時，應從之前的激烈爭論和曲折發展中吸取教訓，克服政策“過度滯后”可能帶來的弊端和風險(4)徐緒卿、周朝成：《民辦高等教育政策滯后的策略及其運用》，《浙江樹人大學學報》2020年第1期，第7-12頁。。

經過10年時間，學界已逐漸將關注視角由民辦高校的內部因素轉向影響其發展的外部因素，如政府因素，尤其是政府制定的高等教育政策。一方面，結合民辦高校分類管理契機，政府應努力解決過去民辦高等教育政策制定過程中出現的錯位、歧義、表述模糊等問題，增強政策法規執行力。另一方面，以治理理論為基礎，分析政府和民辦高等教育之間的關系，讓兩者形成良好的合作關系，共同妥善處理現實問題，營造政策演變的良好環境，轉變過去政府在管理民辦高等教育事業中的角色定位，促進民辦高等教育向好發展。

二、治理理論下政府角色的演變

“治理”一詞指的是在特定范圍內行使權威，是在眾多不同利益相關者共同發揮作用的領域建立一致或取得認同，以便實施某項計劃(5)轉引自俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第16-17頁；第93頁；第219頁。。Stoker(1998)認為，各國學者提出的治理觀點可總結為五點：第一，治理是一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者的復雜體系；第二，治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中，存在著界限和責任方面的模糊性；第三，治理明確肯定了在涉及集體行為的各種社會公共機構之間存在著權力依賴；第四，治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡；第五，治理意味著做好事情的能力并不限于政府的權力、行政命令或權威(6)Stoker G，Governance as Theory:Five Propositions，International Social Science Journal,1998,No.50，pp.17-28.。羅西瑙(2000)區分了政府管理與治理，認為政府管理指的是“有正式權威支持的活動”，而治理是“由共同的目標支撐的活動”。治理是“一個外延更廣的現象”，因為它不僅包括政府組織，而且包括“非正式的、非政府的機制”(7)轉引自俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第16-17頁；第93頁；第219頁。。詹·庫伊曼(2000)提出：“比起傳統的政治(行政管理)模式來說，在新治理形式中，社會政治子系統的復雜、動態和多變的特性可以得到更好和更深刻的體現……人們似乎在放棄‘單方面的控制’而轉向‘從雙方或多方面進行思考’，人們開始重視相互的需要和能力，并從這個角度來考察社會政治系統的(不良)特征及其治理。”(8)轉引自俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第16-17頁；第93頁；第219頁。

結合治理理論，當下應探索政府如何在促進民辦高等教育發展時更好地從過去的“管理者”角色走向未來的“服務者”角色，增強行政行為的有效性，為民辦高校創造更多的發展空間。民辦高校與政府之間通過互動產生影響，而政府的治理是動態的、復雜的和多樣的。基于此，本文提出設想，轉換政府角色定位，將焦點放在政府對民辦高校的服務上，根據子系統(民辦高等教育)的“需求狀態”，得到一個分析政府在整個民辦高等教育發展過程中所扮演角色的理論框架，即就特定的教育階段來說，在服務性質維度，政府是促進還是阻礙民辦高等教育的發展。同時，政府在某個階段的角色還有數量的維度，即政府在某個階段對民辦高校作出的服務比重或份額有多大。服務性質、服務數量分別從政府的質和量兩個維度，構成了對政府角色的分析框架。

三、不同發展時期政府角色的變化

(一)恢復起步階段(1978—1991年)：扮演啟發者與規范者兼具的角色

改革開放后，民辦高等教育進入恢復起步階段。當時，公辦高校僅能滿足部分人民群眾接受高等教育的需求，這為民辦高校的起步奠定了基礎。從性質上看，政府在這一階段凸顯了啟發者的角色。1982年3月，中華社會大學成立，標志著我國改革開放后第一所民辦大學的成立。截至1993年底，經原國家教委審批備案的民辦高等學歷教育學校有10所(普通高校7所，成人高校3所)(9)周海濤：《中國教育改革開放40年》，北京師范大學出版社2019年版，第53、56頁。。從政策法規數量上看，政府在這一階段扮演了啟發者與規范者兼具的角色。在國家政策層面，1982年全國人大修訂的《憲法》從法律層面確立了民辦高校的合法身份，1985年原國家教委頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》鼓勵社會力量興辦民辦高校。原國家教委、中共中央宣傳部和財政部等陸續出臺了《關于社會力量辦學的若干暫行規定》《關于不得亂登辦學招生廣告的通知》《社會力量辦學財務管理暫行規定》等文件，以規范民辦高校辦學行為。在地方政策層面，北京、天津、山西、陜西等省(市)出臺的政策較多，如1991年原陜西省教委頒布《陜西省社會力量辦學暫行辦法》。上述政策對于民辦高等教育的恢復、創建和發展起到了積極的促進與規范作用(10)李維民：《民辦高校發展戰略與轉型研究》，陜西人民出版社2014年版，第287頁；第288頁。。

(二)快速發展階段(1992—2001年)：扮演鼓勵者的角色

1992年，我國由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變。黨的十四大報告提出“鼓勵社會力量辦學”，推動民辦高等教育進入快速發展期。從性質上看，政府在這一階段扮演了鼓勵者的角色。1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》提出“改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制”。據統計，此階段全國民辦高等教育機構數量呈爆發式增長，由1992年的506所增至2002年的1 335所，其中民辦普通高校十年間由6所增長到133所(11)陶西平、王佐書：《中國民辦教育》，教育科學出版社2010年版，第56頁。。從政策法規數量上看，政府在快速發展階段出臺的政策法規以鼓勵性質為主，包括《中外合作辦學暫行規定》《民辦高等學校設置暫行規定》《社會力量辦學條例》等。在國家政策層面，1998年出臺的《高等教育法》提出“國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學校，參與和支持高等教育事業的改革和發展”，恢復了對民辦高等教育的鼓勵傾向。在地方政策層面，以陜西為例，相關政策主要有1996年該省人大頒布的《陜西省社會力量辦學條例》，首次確立了民辦學校及民辦教育培訓機構在省內的合法地位；2000年出臺的《陜西省人民政府關于發展民辦高校的決定》解決了該省民辦高校發展過程中的師資、籌資、辦學環境等關鍵問題(12)李維民：《民辦高校發展戰略與轉型研究》，陜西人民出版社2014年版，第287頁；第288頁。。

(三)規范發展階段(2002—2016年)：扮演規范者的角色

2002年《民辦教育促進法》及2004年《民辦教育促進法實施條例》的出臺，標志著民辦高等教育進入依法辦學的規范發展階段。從性質上看，政府在這一時期扮演了規范者的角色。由于民辦高校在招生、管理和教學等方面管理混亂，政府通過立法和制定相關政策，協調、引導民辦高校健康發展。從政策法規數量上看，在國家政策層面，相關部門出臺了《關于進一步做好民辦高等教育機構招生工作的意見》《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》《民辦高等學校辦學管理若干規定》等文件。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》提出對民辦學校實行分類管理。2016年，全國人大通過《關于修改〈民辦教育促進法〉的決定》，確立了分類管理的法律構架。這些政策可能會在短期內對民辦高等教育的發展造成一定影響，如民辦高校的資產過戶加大了辦學難度，但從長遠看，這些措施有利于提升民辦高校抗擊風險的能力(13)董圣足：《從有益補充到共同發展：民辦教育改革發展之路》，華東師范大學出版社2018年版，第38頁。。在地方政策層面，2004年陜西省人大頒布的《陜西省民辦教育促進條例》，成為繼全國人大頒布《民辦教育促進法》后全國第一部民辦教育地方性法規。2011年，陜西省人民政府印發的《關于進一步支持和規范民辦高等教育發展的意見》提出建立和完善分類管理體制，成為全國領先的地方性民辦教育規章(14)李維民、銀冰冰：《陜西高水平民辦高等教育發展研究》，陜西人民出版社2017年版，第204頁。。該文件的最大亮點是每年設立3億元專項資金扶持民辦高校的發展，使陜西民辦高校受益匪淺，也在全國產生了很大影響。

(四)內涵發展階段(2017年至今)：扮演規范服務者的角色

隨著修訂后的《民辦教育促進法》在2017年正式實施，我國民辦高等教育進入以分類管理為標志的內涵發展階段。從性質上看，政府在這一時期著重扮演了規范服務者的角色。針對高等教育方面，黨的十九大提出“加快一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展”的新要求，這就要求地方政府在推進民辦高校分類改革時扮演好服務者的角色，積極引導民辦高校加快內涵建設，向應用型高校轉變，推進產教融合、校企合作。從政策法規數量上看，政府在廣泛調研后出臺了一系列配套措施。在國家政策層面，2017年國務院出臺的《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》以及教育部等部門聯合印發的《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監督管理實施細則》等文件，標志著分類管理的頂層設計基本形成，為今后民辦高等教育政策的變遷奠定了法律基礎。2018年，司法部就《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》公開征求意見，全面了解各方問題，包括辦學回報、扶持監管、捐助融資和師生權益等(15)李虔：《民辦學校分類管理推進難點與破解路徑》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2019年第2期，第125-132頁。。在地方政策層面，2018年陜西省人民政府頒布《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的實施意見》，對營利性和非營利性民辦學校的退出機制作了明確規定。該政策能在一定程度上化解舉辦者對于分類登記的擔憂，引導舉辦者選擇適合的法人屬性繼續辦學。總體而言，在這一階段，如何突破瓶頸、合理構建治理框架，成為政府的一項重要任務。

四、政府在民辦高校分類治理中應承擔的責任

政府對民辦高等教育的管理有一個逐步認識的過程，即由管理到治理，由掌控到服務。這標志著傳統的高等教育管理體制正在向適應時代發展要求的現代治理體制轉變，政府應在民辦高校治理體系中承擔引導者、服務者的角色，并將其體現在民辦高校治理中。在分類管理背景下，政府作為民辦高校最重要的外部治理主體，應采用分類治理的思路。

(一)承擔治理主體責任

分類治理絕不意味著政府對非營利性民辦高校自由放任，對營利性民辦高校施加壓力，而是管理職能和方式發生了轉變。無論是營利性還是非營利性民辦高校，政府都應是其堅定的支持者和鼓勵者，做到宏觀上管、微觀上放。政府要對兩類民辦高校實施有效的“區別對待”，既要為非營利性民辦高校提供更多優惠政策，又要為營利性民辦高校優化制度環境。

(二)承擔協調統籌責任

民辦高校辦學過程復雜，其治理內容不僅包括教育部門與學校之間的關系，還包含各級各類政府部門與社會各界之間的聯系。從政府內部關系看，2016年修訂的《民辦教育促進法》及其配套政策的出臺過程，充分表明了政府內部協同的復雜性、重要性(16)闕明坤、費堅、徐軍偉：《教育政策制定的利益博弈與漸進調適——基于民辦學校分類管理政策的分析》，《中國教育學刊》2019年第7期，第1-7頁。。首先，全國人大及其常委會肩負為民辦高校治理立法的責任。其次，國務院制定國家層面的民辦高校治理制度。最后，國家發改委、中央編委、公安部、工商總局、財政部、國家稅務總局和民政部等部門承擔民辦高校治理的具體事項。無論是營利性還是非營利性民辦高校，其舉辦者、教職工、學生、家長和社會等利益相關者都有各自的訴求，而這項錯綜復雜的協調工作只能由政府來牽頭完成，對兩類民辦高校作出統籌安排。

(三)承擔政策制定責任

政府通過立法、制定政策法規來引導民辦高校健康發展，平衡利益相關者權益。從宏觀政策看，國家對營利性和非營利性民辦高校實行差別化的扶持政策：非營利性民辦高校與公辦高校享有同等的稅收、用地等優惠政策，并給予政府補貼、基金獎勵等扶持；對營利性民辦高校給予限制性政策，如2017年《關于營利性民辦學校名稱登記管理有關工作的通知》規定“營利性民辦學校應當登記為有限責任公司或股份有限公司”，意味著營利性民辦高校要同時遵循《民辦教育促進法》《公司法》的規范，而兩部法律在組織機構、終止清算等方面的規定存在較大區別，這將帶來法律適用沖突問題。政府在處理這類政策問題時，應承擔制定、調整政策的責任，如制定政策引導民辦高校根據辦學實際靈活制定學校章程，協調處理法律適用困惑(17)余蘇、余媛姍：《營利性民辦學校章程的特殊性及起草建議》，《浙江樹人大學學報》2019年第4期，第14-20頁。。

(四)承擔評估監督責任

政府在治理民辦高校的過程中，不僅要依靠內部機構的通力合作，還需組織社會力量成立具有權威性的評估機構和監督機構。第三方評估機構和監督機構可以多維度評估民辦高校的辦學質量，制定行業標準，設立準入制度，審批新成立的民辦高校，為社會提供高水平的教育評估產品，輔助政府高效履行管理職能。對于兩類民辦高校的監督評估應有所側重，如非營利性民辦高校的辦學目標要彰顯公益性，評估監督機構應特別注意舉辦者是否存在逐利傾向；營利性民辦高校的辦學目標中含有營利訴求，評估監督機構應更多關注其風險防范制度建設是否完善。