進一步推進《監察法》與《刑事訴訟法》的有效銜接

張剛

〔摘要〕 《監察法》與《刑事訴訟法》在指導思想、立法理念、規則體系上高度契合，“兩法”的銜接是加強權力制約和監督的需要，是實現法治反腐的必然。實踐中，“兩法”在立案程序、案件管轄、證據適用、強制措施的采用等方面還存在銜接不暢的問題，因此，必須從級別管轄、關聯管轄、地域管轄三個方面進一步完善“兩法”銜接。應設置職務犯罪案件刑事立案程序，在證據適用上，主張職務犯罪案件的監察證據和刑事訴訟證據標準應有機統一;在監察調查權和刑事偵查權的銜接上，以《刑事訴訟法》相關規定為依托，實現“兩法”的優勢互補;通過立法修訂，實現留置措施和刑事強制措施在具體運用中的協調和銜接。

〔關鍵詞〕 《監察法》 ; 《刑事訴訟法》;有效銜接

〔中圖分類號〕D921 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2021）04-0075-06

隨著監察體制改革的不斷深入，我國反腐成效愈加顯著。在全面依法治國背景下，著力在體制機制上實現反腐力量的進一步整合，為反腐資源的最優配置提供堅強的法治保障，其中一個重要的方面是實現監察制度與刑事訴訟的有效銜接。具體到法的層面，就是要實現《監察法》與《刑事訴訟法》（以下簡稱“兩法”）的有效銜接〔1〕。

一、“兩法”銜接的理論基礎與現實必然

（一）理論基礎

《監察法》是制定并實施三年多的一部新法。《刑事訴訟法》有著比較完備的理論體系，在實踐中的運用也相對成熟。關于法律部門的劃分，《監察法》應歸屬于何種法律部門，學界并無統一定論，有學者認為，《監察法》是國家監督領域的基本法，屬于憲法性法律〔2〕;也有學者認為，《監察法》是一個全新的法律部門，它具有自身獨特的實踐本質和治理設計〔3〕 。盡管學界意見不一，但“兩法”歸屬于不同法律部門當屬無疑。

從調整對象來看，《監察法》是圍繞監察活動展開的法，其調整對象是監察關系;《刑事訴訟法》是圍繞刑事訴訟活動展開、調整刑事訴訟關系的法律規范的總稱。在規定內容上，《監察法》既規定實體性的權力職責，也規定程序性的方法步驟，是實體法和程序法的統一;《刑事訴訟法》是對刑事訴訟活動方式、時限、程序等進行規定的法，是程序法。從基本屬性來看，《監察法》具有較強的政治性，它是國家監察體制改革的產物，承擔著推進監察體制改革的使命;《刑事訴訟法》則具有司法性，盡管其也有政治性，但司法性為第一屬性。在立法宗旨上，《監察法》旨在保障監察權依法行使，實現反腐效益最大化;《刑事訴訟法》則是保證《刑法》的正確實施，依法懲治犯罪。

盡管“兩法”的調整對象、基本屬性和立法宗旨不同，但二者在指導思想、立法理念、規則體系上卻高度契合，其同屬于中國特色社會主義法律體系的重要組成部分〔4〕。在習近平法治思想指導下，“兩法”均對懲治犯罪的方式、步驟、權限、程序等加以規定，在推動反腐敗進程中共同發揮作用，進而為“兩法”的銜接奠定了理論基礎。

（二）現實必然

1.實現法治反腐的需要。法治反腐是反腐敗的治本之策，其強調通過建章立制，發揮制度威力，及時發現和懲處貪腐行為。監察體制改革后，監察機關和司法機關作為專門的反腐機關，在執行、適用《監察法》和《刑事訴訟法》的過程中必須發揮各自職能作用，實現優勢互補，同時又要在相互配合相互制約中加強協調和銜接。盡管“兩法”的法律屬性不完全相同，但卻追求一個共同目標，那就是在法治視域下，實現反腐成效的最大化。為此，就需要“兩法”在具體適用中有效銜接，并且這種銜接是全方位的銜接，不僅包括工作理念、工作方式、價值觀念的銜接，還包括辦案程序、工作流程等各個方面的銜接。只有這樣才能科學劃分職責權限，優化反腐資源，推進法治反腐。

2.加強權力制約和監督的需要。一方面，構建不敢腐、不能腐、不想腐體制機制需要加強對權力運行的制約和監督。監察機關和司法機關作為反腐機關，必須加強工作配合，協調好“兩法”的關系，發揮這兩部法律在權力制約和監督方面的合力;另一方面，監察機關、司法機關在行使權力時，也要加強權力的相互制約。目前，《監察法》對監察、司法權力的配合與制約僅作了原則性規定，《刑事訴訟法》也未就此作出明確規定。因此，加強《監察法》和《刑事訴訟法》的有效銜接是合理分配監察權、司法權，提升權力制約和監督實效的必然要求。

3.保障犯罪嫌疑人基本權益的需要。在職務犯罪的調查和訴訟活動中，盡管犯罪嫌疑人的人身自由被依法限制，但其依然享有《憲法》規定的基本權益。在反腐過程中，犯罪嫌疑人的基本權益如果保障不力，將會降低辦案質量，甚至會釀成冤假錯案。盡管《監察法》和《刑事訴訟法》都禁止采用威脅、脅迫以及損害人格尊嚴和生命健康權的手段搜集證據，但如何將這一規定落實在反腐實踐中，仍需加強“兩法”的有效銜接。因此，加強“兩法”的有效銜接，是排除非法取證行為、保障犯罪嫌疑人基本權益的必然要求。

二、“兩法”銜接中存在的主要問題

對于《監察法》和《刑事訴訟法》的有效銜接，學界研究的視角并不統一。目前，監察案件移送審查起訴后缺少刑事立案程序、監察管轄和刑事訴訟管轄的規定不完全對應、職務犯罪案件的監察證據和刑事訴訟證據的適用標準不統一等問題的存在，不同程度地影響著辦案的效率。

（一）監察案件移送審查起訴后缺少刑事立案程序

《刑事訴訟法》規定了普通刑事案件的偵查立案程序，而監察機關將案件移送審查起訴后，是否要經過刑事立案程序，《監察法》和《刑事訴訟法》都未作出明確規定，這就造成實際上部分職務犯罪沒有刑事立案便進入刑事訴訟程序的客觀結果。與普通刑事犯罪需要經過刑事立案偵查方能采取強制措施相比，職務犯罪案件不經刑事立案就直接進入刑事訴訟程序，勢必造成“兩法”適用上的沖突。盡管《監察法》規定了對調查對象的立案程序，但這里的監察立案并非刑事立案，因為監察階段的立案標準是涉嫌職務違法犯罪。監察立案后，針對職務違法和職務犯罪所采取的調查措施，在立法上并無明顯區分，而刑事偵查手段只適用于刑事犯罪，與調查手段有本質區別。職務犯罪案件如果不經刑事立案而直接進入刑事訴訟程序，那么案件的辦理似乎在源頭上就失去了法理支撐。

（二）監察管轄和刑事訴訟管轄的規定不完全對應

在級別管轄方面。根據《監察法》規定，監察機關一般按行政區劃對本轄區的監察對象進行管轄，但本轄區監察對象的界定，需要考慮監察對象的行政級別，因為涉案對象行政級別不同，管轄機關也會不同;而《刑事訴訟法》對于案件的管轄并非按照行政區劃加以界定，而是根據案件性質和影響力加以區分，這就可能導致監察機關的級別管轄和檢察機關的級別管轄并不完全對應。

在關聯管轄方面。關聯管轄是指當同一管轄對象所涉不同案件分別應由不同辦案部門管轄時，需要確定具體管轄機關的情況。在刑事訴訟實踐中，犯罪嫌疑人涉嫌多個犯罪時，一般把涉嫌主罪的管轄部門作為主辦案機關，其他部門予以配合。而根據《監察法》規定，被調查人如果涉嫌多個違法犯罪的，一般以監察機關為主進行管轄，其他部門予以配合，這一規定和刑事訴訟實踐中的通常做法也不一致。

在地域管轄方面。根據《刑事訴訟法》規定，刑事案件由犯罪嫌疑人居住地的人民法院管轄。如果由犯罪嫌疑人居住地的人民法院審判更為適宜，也可以由該法院行使管轄權，這一規定也可以擴展到檢察機關和公安機關的地域管轄。而《監察法》并未就地域管轄作出明確規定，只是籠統地規定監察對象為本轄區內的監察對象。當然，實踐中也不能生搬硬套《刑事訴訟法》的規定，把職務犯罪案件的管轄機關確定為犯罪行為地的監察機關，如受賄行為發生在外地的犯罪案件，如果機械地規定由受賄行為地的監察機關管轄顯然不科學。因此，監察案件在進入司法程序后，在案件管轄上如何與《刑事訴訟法》的規定相統一，仍需在制度機制上進行法律銜接。

（三）職務犯罪案件的監察證據和刑事訴訟證據的適用標準不統一

在證據種類方面，《監察法》規定了六種類型的證據，《刑事訴訟法》規定的證據類型有八種。兩者除四種證據類型完全一致外，其他證據形式有所不同。如監察證據中被調查人供述和辯解與刑事訴訟中犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解在性質上并不相同。刑事訴訟證據類型中有鑒定意見及勘驗、檢查、辨認、偵查實驗等筆錄，而《監察法》雖對鑒定意見及勘驗、檢查等筆錄進行了規定，但未明確將其納入監察證據的法定類型，因而，“兩法”證據體系的不同給其有效銜接也帶來了障礙。

在證據的認定和適用方面，《監察法》規定，監察機關依法收集的證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用〔5〕。但這些證據能否直接作為刑事訴訟階段的定案依據，“兩法”都未明確規定。如果可以作為證據使用，在法院審理階段，監察證據的合法性、真實性、關聯性是否需要法院在刑事審判中再次認定，現有法律及相關解釋均未明確規定。

在非法證據排除方面，《監察法》關于非法證據排除規定比較原則和模糊，《刑事訴訟法》也僅規定了刑事訴訟階段的非法證據排除問題，對于監察階段的非法證據如何排除、誰來排除、依照什么程序排除等，缺乏詳細規定。《人民檢察院訴訟規則》排除的僅是偵查階段而非監察階段的非法證據。2021年2月4日，最高人民法院發布的《關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》中，雖然提到了監察階段的非法證據排除問題，但是排除的方式是通過控告、舉報或監察機關發現等，并未就審判機關如何排除作出詳細規定。

（四）監察調查權和刑事偵查權在具體運用方面銜接不暢

1.監察調查權中協助調查措施的相關規定過于原則。《監察法》規定，監察機關在行使調查權時，可以請求有關單位和執法機關予以配合。在有關單位和執法機關配合、協助監察機關采取調查措施時，應具體采用何種程序、承擔何種法律責任，《監察法》沒有直接作出相應規定，這在辦案實踐中，不利于監察調查權的充分有效行使。

2.檢察機關自偵案件的刑事偵查權相關規定不明確。《刑事訴訟法》規定，檢察機關可以行使對司法工作人員涉嫌職務犯罪的部分立案偵查權，但也僅規定的是“可以行使”，而非“應當行使”。如果檢察機關認為自己不適合偵查，是否可以請求監察機關進行監察調查，《刑事訴訟法》和《監察法》都未予以明確規定。

3.補充偵查權和補充調查權的銜接未依法界定。在審查起訴階段，檢察機關認為監察案件需要補充核實的，應根據《監察法》的規定退回補充調查，必要時也可以自行補充偵查〔6〕。在補充調查和補充偵查期間，監察機關和檢察機關都需要相互配合，在檢察機關自行補充偵查的情況下，如果需要監察機關進行協調配合，在程序上如何銜接，能否直接采用刑事訴訟階段檢察機關將案件退回公安機關補充偵查的相關程序規定，法律還缺乏相應的明確規定。

（五）留置措施和刑事強制措施的銜接存在漏洞

主要涉及以下幾個方面：一是在監察案件移送至檢察機關、留置措施解除后，且未對犯罪嫌疑人刑事拘留之前，這一段時間間隙內應采取何種強制措施，法律缺乏相應的銜接規定。二是在對犯罪嫌疑人刑事拘留期間，經過審查，如果檢察機關認為當事人不構成犯罪、不應該采取強制措施的，應如何與監察機關銜接，法律也缺乏必要的制度設計。三是如果案件經檢察機關退回監察機關進行補充調查，那么被采取刑事強制措施的犯罪嫌疑人，在案件退回監察機關補充調查期間，是否還要對其重新采取留置措施，如果需要重新留置，應如何與刑事強制措施進行銜接，也需要在立法上進行制度安排。四是在律師介入方面。對被調查人采取留置措施后，被調查人不能會見律師，這是基于職務犯罪案件調查保密的需要。而刑事訴訟程序中除了三種特殊類型的刑事犯罪案件外，其他普通刑事犯罪案件只要經偵查機關的同意，律師便可以介入。《監察法》雖未就律師介入問題進行規定，但也未明確禁止當事人聘請律師的權利。職務犯罪作為刑事犯罪的一個特殊類型，其辦理也應與整個刑事訴訟程序相一致。

三、完善“兩法”有效銜接的舉措

只有彌補“兩法”規定中的不足，解決“兩法”適用中的沖突和不協調問題，才能為“兩法”的協調與銜接提供理論參照和實踐指引。基于此， 應通過法律修訂，或出臺實施細則及相關司法解釋等方式，在立案程序、案件管轄、證據適用、偵查與調查措施的配合、強制措施的采用等方面實現“兩法”的有效銜接。

（一）設置職務犯罪案件刑事立案程序

一方面，要區分職務違法和職務犯罪的立案程序。在監察立案中，針對職務違法和職務犯罪，要設置兩個分別獨立的程序。對于職務違法，依法由監察機關通過監察程序獨立處置;對于職務犯罪，在立案程序上與刑事訴訟中刑事立案程序加以銜接。具體可以參照《刑事訴訟法》關于普通刑事立案的標準，制定《監察法》實施細則，在監察機關移送檢察機關審查起訴之前，對職務犯罪案件嚴格依照法定程序進行立案。另一方面，修改《刑事訴訟法》相關規定，明確案件移送檢察機關后，按照刑事立案程序進行立案。同時，鑒于監察機關在調查期間已經對職務犯罪案件進行過實質審查，在刑事立案時，可以只進行形式審查。形式審查的內容包括監察機關是否出具相關法律文書，并依法向被調查人宣布;被調查人是否在決定書上簽名確認，監察機關是否制作《職務犯罪立案通知書》送達相關單位或個人等〔7〕。這樣就可以在法理上為職務犯罪案件打開刑事訴訟的大門，也便于“兩法”的有效銜接。

（二）實現“兩法”在案件管轄方面的銜接

在級別管轄方面，確立監察案件的級別管轄制度，應以監察機關的干部管理權限為依據。在此基礎上，參考《刑事訴訟法》的規定，促使監察管轄與訴訟管轄相匹配。在立法方面，可以修訂《監察法》，或出臺實施細則，規定在不同管轄情形下，如何做到同級別的監察機關與司法機關在級別管轄上相對應〔8〕。

在關聯管轄方面，涉嫌職務犯罪的當事人同時構成其他犯罪時，應根據其涉嫌的主罪來確定一個主辦案機關，其他機關則予以配合。如果調查對象涉嫌的職務犯罪較重，由監察機關調查，司法機關、執法部門予以配合;如果調查對象涉嫌的職務犯罪較輕、其他刑事犯罪較重的，可以依法確立由對該重罪享有偵查權的辦案機關為主辦案機關;對于涉及的職務犯罪案件，由監察機關依法介入，并在立法上明確偵查和調查程序轉換時的銜接機制。

在地域管轄方面，職務犯罪案件的地域管轄應區別于普通刑事案件的地域管轄。根據《人民檢察院直接受理立案偵查職務犯罪案件管轄規定》第4條規定，檢察機關在確定自偵職務犯罪案件管轄時，一般采用以犯罪嫌疑人工作單位所在地的人民檢察院管轄為主、其他人民檢察院管轄為輔的原則，與此相對應，監察機關在確定地域管轄時，也可以借鑒這一做法 〔9〕。具體可以規定職務犯罪由被調查人單位所在地的監察機關管轄，在案情重大、確實不宜由公職人員單位所在地監察機關調查的，再適用《監察法》關于提級管轄或異地管轄的規定。

（三）統一職務犯罪案件中監察證據和刑事訴訟證據的適用標準

1.參照《刑事訴訟法》的規定，拓寬監察證據的種類。一是把鑒定意見及勘驗、檢查、辨認、偵查實驗等筆錄，納入監察證據的法定類型。二是規定在監察調查階段因職務犯罪遭受經濟損失的機關單位，可以就受損情況出具書面材料，且作為一種監察證據類型。在具體的證據形式和要求上，可參照《刑事訴訟法》關于被害人陳述的相關規定。三是通過立法銜接，將監察調查階段被調查人供述和辯解轉化成犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解。可進一步完善《刑事訴訟法》，規定對被調查人供述和辯解進行司法轉化，或者直接把被調查人供述和辯解擴充為刑事訴訟證據類型之一。

2.按照刑事訴訟的要求明確監察證據的認定標準。應進一步完善《監察法》，規定監察機關辦理職務犯罪案件時，監察證據應符合《刑事訴訟法》第53條規定的 “證據確實、充分，且均經法定程序查證屬實”的要求。同時在《刑事訴訟法》的修訂或解釋中應明確規定，監察機關依法收集的證據材料，在符合上述標準時，無須司法轉化，在刑事訴訟中直接作為證據使用。

3.在監察證據和刑事訴訟證據的非法證據排除上保持一致。首先，進一步規范監察機關的取證行為，尤其應細化完善“全程錄音錄像”制度。對辦案場所進行嚴格限定，避免因設備故障訊問中止，防止以設備故障為由的證據補正行為〔10〕。其次，明晰刑事司法程序“排非”規則于監察程序中，可通過修訂《刑事訴訟法》，把第57條中的偵查人員進一步擴充為調查人員。在審判階段，繼續深入推進以審判為中心的司法體制改革。在定罪處罰時，由法官依法排除監察調查階段可能出現的非法證據，避免“調查中心主義”的出現。再次，應依法明確把監察調查人員非法取證行為納入檢察機關的法律監督之內。這就需要修訂《刑事訴訟法》，擴大檢察機關自偵案件的管轄對象類別，將監察調查人員在辦理職務犯罪案件中出現非法證據、侵害民眾權利且構成犯罪的，納入檢察機關立案偵查范疇。

（四）實現監察調查權和刑事偵查權的有效銜接

監察調查權雖有準司法性質，但與刑事偵查權相比有本質不同。監察調查權既針對職務違法，也針對職務犯罪;刑事偵查權只在刑事訴訟階段對涉嫌刑事犯罪的案件適用。盡管《監察法》關于監察調查措施的規定在一定程度上借鑒了《刑事訴訟法》中關于偵查措施的相關制度設計，但相較于《刑事訴訟法》中關于偵查權的規定，依然不夠完善。因此，監察機關在行使調查權時，在遵循《監察法》規定的前提下，還應參照《刑事訴訟法》的具體要求，實現刑事偵查權和監察調查權的有效銜接。

1.細化監察調查中協助調查措施的相關規定。在監察機關請求有關單位和執法機關配合其行使調查權時，應進一步細化相應的協助配合程序規定。在《監察法》沒有予以明確的情況下，應按照《刑事訴訟法》的相關規定，對協助調查措施的具體要求進行細化，或在立法上明確直接采用《刑事訴訟法》的相關規定。

2.明確檢察機關自偵案件偵查權和監察調查權的職責劃分。對于檢察機關直接立案偵查的案件，盡管《刑事訴訟法》規定檢察機關“可以行使偵查權”，但從法理意義上來說，在沒有特殊情形出現時，應理解為“應當由檢察機關行使偵查權”，因此，在立法上對此應進一步明確。此外，如果出現檢察機關行使偵查權確實不合適的情形，則應在立法上明確可以由監察機關調查的規定。如在出現需要回避的情形確實不宜由檢察機關進行偵查時，可以依照法定程序提請監察機關依法立案調查，以防止檢察機關和調查機關出現職責交叉的問題。

3.界定補充偵查和補充調查的具體適用情形。《監察法》規定，人民檢察院經審查認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查。對此應進一步明確哪些是應當退回補充調查、哪些屬于必要時補充偵查的情形。同時在退回補充調查和補充偵查期間，檢察機關和監察機關在程序上如何銜接、如何互相配合、各方的職責權限如何分配等，也需要立法進行界定。

（五）優化留置措施和刑事強制措施的協調銜接

一是案件移送至檢察機關、留置措施解除后尚未刑事拘留之前，這一段時間間隙應在立法上進行銜接。可以考慮推廣深圳市的做法，引入“提前告知”程序，明確監察機關和檢察機關分別為對方預留一定的告知期，從而為雙方采取相應強制措施預留必要的準備期〔11〕。 二是在刑事拘留期間，經過審查，如果檢察機關認為當事人不構成犯罪、不應該采取強制措施的，應退回監察機關決定是否撤銷案件。監察機關認為不應撤銷案件的，可以在補充調查后再次移送審查起訴。三是加強補充調查期間強制措施的銜接。筆者認為，在審查起訴階段，如果案件經檢察機關退回偵查機關進行補充調查，在補充調查期間，無需重新把刑事強制措施變更為留置措施，只需退回案件卷宗材料，對犯罪嫌疑人依然采取檢察機關原有的強制措施。在退回補充調查期間，如果監察調查人員需要訊問犯罪嫌疑人，則由檢察機關予以配合。四是在監察調查階段引入律師介入制度。在刑事訴訟程序中設置律師制度，不僅是保障犯罪嫌疑人基本權利的需要，也有利于防止偵查權的濫用〔12〕。這一理念同樣適用于監察調查階段。因此，可通過立法規定，在保障職務犯罪案件調查符合保密要求的前提下，除重大貪污賄賂犯罪案件外，對于普通職務犯罪案件，規定犯罪嫌疑人在被留置期間，經監察機關批準后，可以尋求律師幫助，同時對律師介入的程序應在法律框架內進行嚴格規定。

四、結語

《監察法》與《刑事訴訟法》的有效銜接對于推動法治反腐意義重大。在全面推進依法治國和進一步深化監察體制改革的背景下，《監察法》與《刑事訴訟法》在指導思想、立法理念、規則體系以及價值取向上的內在契合為兩者的銜接奠定了堅實的法理基礎。同時，“兩法”的銜接也是強化權力監督與制約、提升反腐效能的必然要求。盡管從調整對象、基本屬性和立法宗旨上看，《監察法》和《刑事訴訟法》歸屬于不同的法律部門，進而可能為“兩法”的銜接帶來一定的難度和障礙，但《監察法》和《刑事訴訟法》作為我國反腐敗法律體系中的兩部重要法律，兩者的有效銜接在立法實踐中是可以實現且必須實現的。為此，應進一步健全完善相關立法，制定《監察法》實施條例或出臺相關司法解釋。在立案程序、案件管轄、證據認定和適用、非法證據排除、監察調查權與刑事偵查權的配合以及強制措施的采用等方面，實現“兩法”的協調和銜接，進而強化《監察法》與《刑事訴訟法》的合力，助力法治反腐，維護司法公正。

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責任編輯 李 雯