“比較制度分析”視角下城鄉學前教育均衡發展的路徑

陳 堅

從新中國成立到奮進新時代，中國學前教育事業實現了跨越式發展。2020年我國學前三年毛入園率已經達到85.2%(1)《2020年全國教育事業統計主要結果》，中華人民共和國教育部網站，2021年3月1日發布，2021年3月25日訪問，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202103/t20210301_516062.html。，但是“區域教育資源配置不夠均衡，城鄉教育差距亟待縮小”(2)陳寶生《建設高質量教育體系》，《光明日報》2020年11月10日，第13版。，仍是改革路上面臨的瓶頸問題。“學前教育仍是我國教育體系的薄弱環節，發展不平衡不充分的矛盾在學前教育領域表現還比較突出”(3)陳寶生《國務院關于學前教育事業改革和發展情況的報告——2019年8月22日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2019年第5期，第870頁。。尤其是農村學前教育一直負重前行，在辦學條件、保教水平等方面，城鄉差距仍然顯著。

農村教育落后是事實，但不能將農村教育永遠定格為落后。城鄉學前教育發展不均衡背后固然有一定的自然原因，但很大程度上是制度性安排的結果，主要是特定時期公共政策制定中的城鄉不同取向和意向性傾斜所致。均衡發展本身的復雜性決定了從理論到實踐，我們必須依托多學科來探尋化解這一問題的現實路徑。20世紀90年代興起的新制度經濟學流派“比較制度分析”(Comparative Institutional Analysis，簡稱CIA)為我們提供了一個極富解釋力的分析視角，從認識論和方法論上拓展了新時代城鄉學前教育均衡發展問題研究的思維理路。

一 跨學科研究范式：比較制度分析

青木昌彥為代表的比較制度分析流派致力于“將不同時間和空間中的制度納入同一視野進行解釋性比較研究，尤其關注哪種制度在什么條件下才變得可行，以及制度關聯的方式，其突出的實踐價值在于制度比較基礎上的制度優選效應”(4)陳堅《“比較制度分析”視角下的農民工隨遷子女教育問題研究》，《教育科學研究》2017第2期，第54頁。。它以嶄新的視域構建了制度分析的理論框架。

(一)“歷時關聯”分析：強調制度演進的路徑依賴

“現存制度的演化是基于歷史的”(5)孫靜、許濤《比較制度分析理論框架》，《經濟研究參考》2017年第64期，第7頁。。制度的發展是歷史過程的不斷積淀，現有的制度和歷史上已有的制度是相互關聯的。比較制度分析傾向于用歷史演化和相互比較的觀點對制度差異性出現的根源進行深入探討，通過“不同時間階段的制度的縱向比較”對某一制度的形成進行歷史和動態的探究，著力揭示現存制度發生、存在及其穩定運作的原因，解釋制度變遷的多樣性和趨同性矛盾。

(二)“共時關聯”分析：強調制度結構的戰略互補

一個國家的各項制度安排，具有戰略上的互補性，“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可維系的，否則精心設計的制度很可能是高度不穩定的”(6)榮敬本《比較經濟學》，甘肅人民出版社2002年版，第56頁。。比較制度分析強調通過體制內部各種制度的橫向比較對某一制度功能的有效發揮進行共時結構的分析，試圖解釋不同域的制度聯結、制度安排下的潛在動機以及變遷所需的轉換成本，在復雜而多重的關系中闡明制度變遷的因果關系，揭示整體系統性制度安排的重要性。

(三)“博弈均衡”分析：強調制度主體的有限理性

制度系統非常復雜，是產生穩定均衡的參與者的共同理念，無論制度的起源還是實施都建立在博弈均衡的基礎上，它必須通過包括實施者在內的博弈參與人之間的策略互動才能得以推行和實現。參與人必將追求自身利益的最大化，其有限理性是政策法規不能夠如期發揮既定作用的重要原因。政府不可能隨心所欲創造秩序，比較制度分析強調要關注制度參與主體的有限理性及其長期博弈過程中形成的共同理念，注重正式制度與非正式制度的和諧一致。

二 城鄉學前教育非均衡發展的比較制度分析

城鄉學前教育境況緣何呈現出明顯的差異性？在歷史的時空維度上，以“比較制度分析”范式的多重框架對中國學前教育制度變遷進行學理分析，深度探究其發展的內在邏輯，是精準施策、實現新時代城鄉學前教育均衡發展目標的有效路徑。

(一)“歷時關聯”分析

1.溯本探源：歷史緣起與制度變遷

國家一直從戰略高度規劃城鄉學前教育發展，制度變遷大致經歷了三個階段。

第一階段：城鄉學前教育分割發展期(1949-1977年)

新中國第一個關涉學前教育發展的重要文件《政務院關于改革學制的決定》(1951年)明確提出，“幼兒園應在有條件的城市中首先設立”，凸顯了“城市優先發展”的效率導向，城鄉二元發展的戰略意圖非常明顯。客觀地講，這是當時教育資源匱乏且農村經濟狀況相對落后的特定歷史條件下，政府做出的一種成本相對較小的次優發展戰略選擇，但也構筑了城鄉學前教育分割發展的制度藩籬。1956年《教育部、衛生部、內務部關于托兒所、幼兒園幾個問題的聯合通知》提出，“根據需要和可能的條件積極發展托兒所和幼兒園。在城市中由廠礦、企業、機關、團體、群眾舉辦。在農村中提倡農業生產合作社舉辦(主要是季節性托兒所和幼兒園)”。20世紀六七十年代，為了完成建立社會主義現代化工業體系的目標，國家再次強調，“在基礎設施建設方面，農村主要由集體經濟組織和農民自己投入，城市則由公共財政投入”(7)國務院發展研究中心農村部課題組《從城鄉二元到城鄉一體——我國城鄉二元體制的突出矛盾與未來走向》，《管理世界》2014年第9期，第2頁。，在管理機制以及資源供給上，進一步固化了城鄉學前教育的二元標準。

第二階段：城鄉學前教育有別發展期(1978-1999年)

黨的十一屆三中全會以后，國家愈發關注農村教育在實現中國現代化中的重要作用，因此對政策進行調整，確立了“兼顧農村、縮小差距”的發展理念。1986年《國家教育委員會關于進一步辦好幼兒學前班的意見》提出，“大部分地區幼兒教育發展尚不夠發達的情況下，舉辦學前班是現階段發展農村幼兒教育的一條重要途徑”。這一闡述折射出政府在正視城鄉學前教育發展差距的基礎上開始更多地關注農村學前教育的發展。但由于資源有限，國家暫時無力均衡支持城鄉學前教育，依舊呈現出“城鄉有別”的制度安排。1988年《國家教委、國家計委、財政部……關于加強幼兒教育工作的意見》指出，“我國發展幼兒教育事業必須按照因地制宜……把重點放在城市以及經濟發展快、教育基礎比較好的農村地區。在城市，要逐步滿足群眾送子女入園(班)的要求；在農村，可先發展學前一年教育，有條件的地方要發展農村幼兒園以及辦好鄉中心幼兒園。”城鄉學前教育差距在某種程度上再度被強化。改革開放后的二十余年既是滯后的農村學前教育逐步受到關注的過渡期，也是城市學前教育發展的提速期。

第三階段：城鄉學前教育并舉發展期(2000年至今)

進入新世紀，政府高度重視社會公平，長期困擾中國發展的城鄉二元結構失衡問題備受關注，這為學前教育政策從“差別對待”到“城鄉并舉”提供了良好的時代基礎。2001年《全國教育事業第十個五年計劃》提出，“努力使城鄉兒童在入小學前能夠接受多種形式的學前教育”。2003年《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》強調，要“積極扶持農村及老少邊窮地區的幼兒教育工作；促進幼兒教育事業均衡發展”。2007年《國家教育事業發展“十一五”規劃綱要》“以協調發展為主線”，確定了“分區規劃、分類指導”的發展思路，提出了“城鄉、區域教育更加協調”的工作目標，堅持“公共教育資源向農村、中西部地區、貧困地區、邊疆地區、民族地區傾斜……逐步縮小城鄉、區域教育發展差距，推動公共教育協調發展”。2010年相繼出臺的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》和《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》，要求各級政府要加大對農村學前教育的投入，以縣為單位編制學前教育三年行動計劃。2011年財政部、教育部聯合下發《關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》，強調“中央財政重點支持各地特別是中西部地區農村學前教育發展”。2016年《國務院辦公廳關于加快中西部教育發展的指導意見》再次強調要“逐步提高農村入園率，基本普及學前教育”。這一時期國家對農村學前教育大幅度的傾斜支持政策，使得城鄉學前教育差距繼續擴大的勢頭有所緩解。2018年《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》指出，“到2035年，全面普及學前三年教育，建成覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系，形成完善的學前教育管理體制、辦園體制和政策保障體系，為幼兒提供更加充裕、更加普惠、更加優質的學前教育”，為新時代學前教育發展規劃了宏偉的藍圖。

2.演進邏輯：路徑依賴與制度內卷

回眸歷史，不是為過去辯護，也不是為當下托詞，而是幫助我們去洞識現在的一切。將城鄉學前教育發展制度的失衡、緩和、重塑嵌入到社會的宏觀背景之中，可以看出，中國城鄉學前教育發展差異的歷史邏輯起點——“城鄉二元經濟結構”，一直影響著制度的演進。受制于城鄉利益格局的發展，農村學前教育經歷了從“邊緣化”逐步向“中心圈”位移的過程。新時代在政府主導下，新舊制度之間的轉換銜接過渡過程比較平穩，制度發展態勢清晰明朗：從“效率優先”到“均衡發展”，制度價值取向日趨公正；從通知到意見、從計劃到綱要，制度類型不斷拓展；從學制改革到經費投入，制度內容逐漸豐富；從“城市偏向”到“農村傾斜”，制度補償機制日益完善。但必須正視的是歷史慣性給改革與發展帶來的頑固阻力。

新時代，國家為破除城鄉學前教育二元體制不懈努力。一系列農村學前教育專項支持政策，對縮小城鄉學前教育差距具有重大的意義。但是制度繁榮背后，仍可洞見復雜的“內卷化”痕跡，呈現出一種非理想型變革形態。雖然學前教育改革邁出了一大步，對原有的制度框架進行了修正和調整，但究其實質，制度創新和突破程度是有限的。制度雖然高密度出臺，但多為漸進式微調，執行效能也難盡如人意。首先，在政策目標的定位上，推動發達城市率先實現發展依然如故，即根本上還是依賴于地區經濟實力推進學前教育發展，《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》中提出，到2020年，“不同區域、不同類型城市分類解決學前教育發展問題，大型、特大型城市率先實現發展目標”。這可以說是符合“因地制宜”的治理方略，但也大有讓各級地方政府各顯其能之意，呈現明顯的工具理性色彩.這樣以先賦性因素為基礎的差別性目標規劃，無益于從根本上扭轉城鄉學前教育發展格局。另外，在政策文本的表述上，仍顯粗略模糊，即國家非常重視對制度的方向性把握，偏向于整體規劃而缺乏細化舉措，在細節上存在很多真空地帶，為制度參與人的行為邊界提供了一個充滿彈性的自主選擇空間，極易造成制度執行錯位。政策給予農村學前教育發展的是一種帶缺憾的支持，譬如充分的資金投入、優秀的師資隊伍等問題，仍未有效解決。還有，在政策內容的重點上，偏向于在普及率、園所數量等方面展開，對質量的要求和監督體系強調較少。“我國新時代社會基本矛盾的變化，要求教育公平是‘有質量的教育公平’”(8)褚宏啟《新時代需要什么樣的教育公平:研究問題域與政策工具箱》，《教育研究》2020年第2期，第6頁。。優質均衡才是城鄉學前教育的終極發展目標。歷史的烙印不會輕易抹去，城鄉壁壘很難輕易沖破，甚至鮮明如初，基于城鄉二元結構自我強化的路徑依賴是我們在改革中需要警惕的。

(二)“共時關聯”分析

學前教育制度與同時期內其他域的制度相互促進、相互制約，共同構成完整協調的社會制度體系。“從整體上來看，制度之中存在的關聯性以及互補性依然會促使制度安排呈現出多樣性和耐久性的色彩，即使制度的外部環境促使其出現各類變化以適應環境的變化，這些變化也會呈現出路徑依賴性的色彩”(9)孫靜、許濤《比較制度分析理論框架》，《經濟研究參考》2017年第64期，第7頁。。建國后一序列穩固而連貫、并行不悖的制度安排最終導致了城鄉學前教育失衡發展的局面，并在一定程度上成為新時代推進學前教育均衡發展的阻礙。

戶籍制度作為我國社會管理的一項基本制度，承載著大量公共服務和社會保障的附加值，更是城鄉阻隔的原生障礙。只有真正理解了以戶籍制度為依托的中國城鄉二元發展的歷史機制與道路，才能更深刻地理解城鄉學前教育為何呈現失衡的境況。建國后戶籍制度經歷了一系列變遷，依附在戶籍上的各項公共服務受到了直接影響。從1958年《中華人民共和國戶口登記條例》確立城鄉二元戶籍管理制度，到逐步放松流動限制，再到降低戶口遷移條件，直至2014年《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》取消農業戶口與非農業戶口，實行居住證制度，戶籍制度改革不斷取得新突破。雖然制度變革需要較高的成本，但新時代為了消解二元結構的局限性，國家一直努力在戶籍制度改革上有大舉措。“新型城鎮化”和“鄉村振興”兩大戰略的實施，更是對傳統城鄉發展模式深刻反思后的創新與超越。2019年《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》中提出了到2022年實現城鄉融合發展體制機制初步建立的目標。可見，在戶籍制度主導下的“城鄉二元經濟結構”這一基本屬性已然在慢慢松動。但是我們必須客觀清醒地認識到，在同一歷史空間內，戶籍制度的共時存在，不僅直接左右了城鄉學前教育發展政策的變遷歷程，更對農村學前教育的可持續發展產生了深遠而難以短期磨滅的負面影響。即便在新時代，國家戰略上重視、政策上傾斜，對農村學前教育極為關照，但短時期內終將還是會呈現出一種痼疾難返的境況。全面審視支撐中國學前教育發展長達70余年的制度框架，清晰可見制度間共時存在的必然性及其所帶來的穩定結構。隨著中國經濟的快速發展，以及國家戰略的不斷調整，與戶籍制度的變遷歷程一樣，學前教育領域的相關制度如經費投入制度、轉移支付和補償制度、教師培訓制度等也在不斷完善，在改革方向、力度、范圍和策略選擇上，也經歷了由城鄉二元對待到統籌發展的轉變，從而實現了同一時期不同域制度體系的動態平衡。正如青木昌彥所言：“新啟用的決策集形成的決策或某種變異性決策，單獨看來不合算，但如果另外的域已經有了一種互補性制度，或是參數發生了變化，兩種域的相互支持會使得新決策獲得強大的推動力。”(10)青木昌彥《比較制度分析》，周黎安譯，上海遠東出版社2016年第2版，第250頁。

(三)“博弈均衡”分析

比較制度分析理論認為制度不是簡單的技術層面的規則或條例。一個制度的形成是所有參與主體通過多次博弈，在不斷的融合、沖突、妥協中尋求個體利益最大化的過程。多元參與主體存在不同的利益訴求，其習慣立場和理性選擇不盡相同，博弈能力也有所不同，呈現出或強或弱的狀態。政府、學前教育機構管理者和教師、城鄉幼兒家長，構成了城鄉學前教育發展進程中的核心參與主體。城鄉學前教育非均衡發展的境況是以上主體間紛繁復雜的博弈互動的最終結果。將城鄉學前教育發展嵌入到不同時期各級政府、教育機構以及家庭等不同博弈域中，以教育資源配置和權責分配為剖析核心，從政策文本和實際執行兩個層面，對城鄉學前教育發展的制度變遷進行解析，得以窺見改革背后多方主體的利益博弈，進一步明晰新時代城鄉學前教育均衡發展必須重視的問題。

1.各級政府的權責博弈與履職差異

中央政府代表國家公共利益，作為政策的設計和頒布者，其理性選擇根源于對國家整體利益最大化的考量。把學前教育改革放在我國社會政治經濟體制變革的宏觀背景下檢視可以發現各個時期的特點。首先，在城市與農村的關系上，建國初期面對嚴峻國際形勢以及迫切復蘇國民經濟的雙重壓力，國家果斷確立了“城鄉二元分割”發展模式率先推動城市發展，并人為地在城鄉學前教育之間制造了制度性落差，教育資源嚴重傾向于城市，最終導致城鄉二元公共教育體制的形成。其次，在公平與效率的博弈中，人力、物力、財力資源皆有限的前提下，中央政府做出了“效率優先”的選擇，把發展重點與投資重心放在了義務教育和高等教育兩個階段上，相比之下，對學前教育的關注以及投入明顯滯后，致使學前教育成為各級各類教育中的短板。第三，在中央與地方政府的管理權責上，學前教育從“政府牽頭、各部門共同管理”到“分級辦學、分級管理”，再到“地方負責、分級管理和各有關部門分工負責”、“國務院領導、省市統籌、以縣為主”，央地政府分工日益明確，權力重心逐漸上移。中央政府從最初的垂直控制到不斷退后甚至缺位，將地方政府推向管理主體位置，再到重新歸位統籌領導，充分彰顯了新時期國家大力發展學前教育事業的決心。但是，由于中央政府一段時期內的“象征性責任多于實質性責任”(11)王海英《新中國70年我國學前教育管理變革的回顧與反思》，《南京師大學報(社會科學版)》2019年第4期，第45頁。，以及當下“以縣為主”管理體制的責任重心偏低，導致城鄉學前教育均衡發展尚需不斷努力。

中央政府和地方政府構成了委托-代理關系。作為合作博弈方，地方政府會根據經濟實力、政績偏好以及收益判斷等內外部因素，選擇如何執行以及是否盡力執行代理行為。省、市、縣、鄉各級政府之間的縱向博弈和履職差異，直接決定了城鄉學前教育資源的最終分配結果。“學前教育發展中政府履職情況的大樣本調查”顯示：“政府在履職上很難打破原有的城鄉二元思維定勢。調查結果顯示，總體上，政府在城區和鎮區學前教育上的履職情況要好于鄉村”，如“城區、鎮區比鄉村投入了更多的經費用于幼兒園基礎設施的建設”、“城區政府在保證基本投入的基礎上對鄉村學前教育發展的扶持仍顯不足”(12)洪秀敏、馬群《區域學前教育公平的權責博弈——基于城鄉政府履職的差異分析》，《北京師范大學學報(社會科學版)》2015年第6期，第75、71頁。。資源的稀缺性和有限性決定了其分配的選擇性，地方政府一貫的屬地化行動邏輯傾向于把有限的教育資源投入到收效明顯的城區，常常對國家城鄉一體化發展政策選擇“象征性執行”，中央和地方政府之間的制度墮距，無疑是城鄉學前教育均衡發展的阻力。

2.學前教師的供需矛盾與非協作博弈

我國“學前教師規模明顯擴大，專任教師數量從2010年的114.42萬增長到2018年的258.14萬，增幅達125.6%”(13)龐麗娟《多元快速有效擴充我國學前教師隊伍》，《教育研究》2019年第3期，第12頁。。但是“教師城鄉結構、學科結構分布不盡合理”(14)《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，人民出版社2018年版，第3頁。，“城鄉幼兒專任教師大專及以上學歷占比依然存在差距”(15)鄔志輝、秦玉友主編《中國農村教育發展報告2019》，北京師范大學出版社2020年版，第2頁。。國家重點扶持下農村普惠性幼兒園的明顯增量與教師隊伍的依舊薄弱之間的矛盾日益凸顯。農村幼兒園受困于內部資源與外部條件的限制而吸引不到數量充足且素養優秀的師資，客觀上造成了城鄉學前教育在量上與質上的持續失衡。

“在教育變革中，矛盾沖突的本質在于沒有達到博弈的均衡”(16)張素雅、田友誼《教育變革中教師利益的沖突與協調——基于博弈論的視角》，《教育理論與實踐》2014年第16期，第27頁。。學前教師作為博弈參與方，是重要的變革力量，無論從群體范疇還是個體意義上講，其利益訴求都決定了城鄉學前教育均衡發展制度實施的復雜性。在與政府的合作博弈中，教師的行為包括“執行”和“不執行”。在新時代，國家倡導“深入實施鄉村教師支持計劃”，提高鄉村教師待遇，力圖通過行政干預方式解決農村教師匱乏和無序流動的雙重危機。但是，農村幼兒園“招不到、留不住”教師的窘況仍未從根本上改觀，新教師不愿意選擇農村幼兒園、優質師資趨向于“離農流動”，這充分體現了教師出于實現自身利益最大化做出的選擇策略。教師的發展需求與國家的政策期望之間的沖突依然存在。亞當·斯密說過：“在人類社會這個大棋盤上每個棋子都有它自己的行動原則，它完全不同于立法機關可能選用來指導它的那種行動原則。”(17)亞當·斯密《道德情操論》，蔣自強等譯，商務印書館1997年版，第302頁。基于社會公共利益，政府的博弈規則是通過農村教師隊伍素質迅速提升以促成城鄉學前教育的均衡發展，而農村教師長期處于地域條件限制帶來的比城市教師更大的生存壓力和工作壓力，其博弈規則突出個人經濟利益和自我價值實現需求。博弈規則的不一致極易引發教師的非協作行為，阻礙制度實施之路。

3.城鄉家長的文化慣性與博弈策略

幼兒家長的文化資本，作為一種無形的力量，使改革變得更加復雜。農村家長長期處于一個相對封閉保守的場域，文化變遷相對漫長而艱難，他們的育兒觀念、價值偏好和行為準則直接影響其博弈策略選擇，進而決定城鄉學前教育發展的空間與張力。

城鄉學前教育均衡發展是國家意志主導下制度不斷完善的過程，在這場制度變遷過程中，看似是最大受益者的農村幼兒家長，選擇的卻并不是簡單的被動合作模式。基于文化慣性，他們在行動層面經常表現出非合作博弈的方式。

(1)低預期與弱參與。長期的城鄉教育差距造成許多農村家長對農村學前教育改革的信心不足，為了規避改革的不確定性的風險，他們對改革的實際參與度不高，如依舊維持原來的只要條件具備就一定進城入園的選擇。在城鎮化進程中，國家推出了諸多新舉措促進人口流動遷移，在某種程度上加速了學前兒童向城市流動的步伐，引發城市學前教育資源的超負荷利用，也使得原本薄弱的農村幼兒園更加薄弱，優勝劣汰之勢愈演愈烈。這種慣性側面加劇了各種資源在城市的聚集，充當起維護城鄉二元教育結構的作用。

(2)不重視與低投入。“農民教育觀念發展的惰性使中國農村教育形態本身獲得了一種剛性，陷入內卷化的泥潭不得自拔”(18)陳堅《內卷化:農村教育研究的新視角》，《教育發展研究》2008年第17期，第34頁。。研究表明，“大部分鄉村家庭仍把幼兒教育當成是幼兒生活的奢侈品而不是必需品”(19)李紅婷《個體化社會下中國鄉村學前教育的發展趨勢》，《學前教育研究》2013年第3期，第14頁。。對學前教育的重視程度不同直接造成了城鄉家長對于子女在時間、情感、資金的投入上的顯著差異。農村家庭隔代養育、留守兒童的現象愈演愈烈，既是社會轉型期的弊病，也體現了家長對早期教育的忽視。

(3)偏知識與輕成長。這是中國家長教育觀念中的頑疾，更在農村家長群體中代際遺傳并演繹。很多幼兒園及教師難以抵制家長對幼兒園歪曲的教育要求，尤其是一些民辦幼兒園，迫于生存考慮，不得不被迫選擇合作，導致農村幼兒園“小學化”傾向嚴重。家長的博弈能力雖然相對較弱，但是當他們操起弱者的韌武器時，卻也具備詆毀正式制度的足夠力量。

三 新時代城鄉學前教育均衡發展的推進路徑

中國正在經歷一場最大規模的制度變遷。在新型城鎮化和鄉村振興戰略背景下，各個領域制度持續創新，為構筑城鄉學前教育發展的美好未來提供了前所未有的機遇。堅持“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，防范制度內卷、消解城鄉二元結構、彌合制度墮距、全方位協力促均衡，是新時代城鄉學前教育發展的內在要求和戰略選擇。

(一)防范制度內卷，頂層設計謀均衡

制度“內卷化”勢必阻滯城鄉學前教育均衡發展的實現。我國學前教育制度變遷，表現為一種以政策為導向的強制性變遷方式，政府的頂層設計及其行政效能發揮著重要的作用。從中央到地方，一定要沖破基于城鄉二元結構自我強化的路徑依賴，避免效率低下的“內卷化”忙碌。當然，如果武斷地將建國以來政府所有促進城鄉學前教育發展的舉措判定為“完全停滯不前”的制度變遷，也是不客觀的。比較制度分析理論強調制度具有復雜多樣性，不同的制度安排在不同時期的績效表現不同，不能從單一維度對某一制度的優劣做出片面的判定。客觀地講，我國一定時期的城鄉學前教育發展戰略，是因時制宜、因地制宜的選擇。在新時代，把握好這個承前啟后、繼往開來的時代拐點，積極探索改革思路，通過教育制度創新促進城鄉學前教育均衡發展，可以大大降低制度變遷的成本并達到預期的最大效益。

防范基于頂層設計的正式制度的“外源性內卷”，一是要堅持新時代五大發展理念，厘清改革思路，制度創新謀均衡。(1)堅持創新發展：挖掘城鄉學前教育發展的內在驅動力，鼓勵特色內涵式發展，發揮農村地域優勢，建立現代田園式幼兒園；(2)堅持協調發展：注重城鄉學前教育發展的整體性，資源公平分配；(3)堅持綠色發展：強調城鄉學前教育發展的可持續性和生命關懷；(4)堅持開放發展：加強城鄉學前教育的交流、互動、合作；(5)堅持共享發展：落實教育扶貧、推動優質資源共享。具體地講，要逐漸把教育均衡發展的任務重點從義務教育階段轉向學前教育階段，有效平衡好城市與農村、效率與公平、數量與質量、權力與責任、外力支持與內生動力的關系，關注供給與執行、投入與產出效益。即繼續以農村為重點助推城鄉共生發展；兼顧公平與效率，彰顯新時代協調發展理念；不能滿足于普及率的不斷升高，更應注重保教質量的切實提升，從“基本均衡”向“優質均衡”努力；明確細化各級政府及相關部門的權責分配；不僅重視多方外力支持，更要激發幼兒園自我內在驅動；不能只重視完善制度供給，更要規避制度執行的違規變異，加強督導體系及反饋機制建設；不能單純強調經費投入，要加強資源利用效率。二是要堅持共建共治共享，融合社會力量，治理創新推均衡。政府從“管理”走向“治理”，協同各方社會力量，打造新時代教育治理現代化格局，共同推進城鄉學前教育均衡發展。一方面，強化政府在學前教育治理中的不可推卸的責任和義務，繼續充分發揮學前教育發展過程中政府的主導作用，明確各級政府的責任邊界，做好頂層設計。另一方面，更要清醒地認識到，政府教育職能容量是有限的，“在鄉村教育治理中，不僅需要政府自上而下規范性制度供給與執行，也離不開鄉村社會力量自下而上探索性制度供給與執行”(20)李偉、李玲《社會力量參與鄉村教育治理的價值、困境及建議》，《西南大學學報(社會科學版)》2019年第3期，第76頁。。城鄉學前教育均衡發展需要政府和社會力量的結合，從政府主導的外生性規制走向參與人共生的內生性創新變革。政府可以鼓勵社會力量參與到學前教育管理中來，發動全社會關注和參與學前教育事業。英國“教育行動區計劃”(Education Action Zones)就是通過社會力量的參與和助力，創造性地提高了需要特別支持的農村地區的教育水平，值得吸收借鑒。我國多地悄然興起的學前教育集團制也不乏是推進城鄉學前教育一體化發展的可推廣經驗。通過頂層設計與實踐空間的探索與擴展，改革將更有能力培育出新的城鄉學前教育秩序，最終促進城鄉學前教育均衡發展。

(二)消解城鄉二元結構，全方位協力保均衡

“由于制度的積累性和互補性特征，即使鎖定發展目標，從不同的初始條件(歷史和現實的條件)出發的發展軌跡呈現出多元化特點，并導致終極目標的不同和現實情況的系統性差異”(21)孫靜、許濤《比較制度分析理論框架》，《經濟研究參考》2017年第64期，第9頁。。受地域自然發展基礎以及城鄉關系演變的長期影響，擺脫我國城鄉學前教育非均衡發展的面貌，充滿了艱難性和復雜性。單純依靠教育制度創新去規劃學前教育發展，忽視外部制度結構的方向性和操作性，務必難以實現既定理想。

比較制度分析強調在制度變遷中，首先要找準最基礎的制度結構，并通過對基礎結構進行改革，然后再去協調相互關聯的制度改革。戶籍制度的隱性分配功能，長期以來作為資源配置的壁壘，直接導致了城鄉學前教育差距的產生。以戶籍制度的深入變革為主要切入點，消解城鄉二元結構的影響，從碎片化局部微調向整體性制度設計轉變，各個領域協調創新，多管齊下，制度間互補互助，才能保障城鄉學前教育均衡發展目標的切實推進。首先，要力克城鄉二元戶籍制度的慣性，進一步取消附加在戶籍制度上的一些功能，如養老、醫療、住房保障等，逐步消解城鄉居民的身份差別，為城鄉一體化發展創造良好的社會基礎。其次，要繼續推進學前教育立法體系建設，不僅要明確學前教育的獨立地位，在各項規范性文件中單列學前教育階段，而不是涵蓋在基礎教育的括號中，而且要盡快審議高位階的學前教育法律，為城鄉學前教育均衡發展提供強有力的法理保障。再次，深化教育供給側改革，進一步加大中央和省級財政在學前教育中的投入比例，強化省級統籌責任，創新資助制度，建立農村學前教育專項扶持資金，為構建覆蓋城鄉的學前教育公共服務體系提供必要的財政支持。復次，逐漸完善學前教育內部制度體系建設，尤其重視教師管理制度、幼兒教師編制核定與管理、農村幼師隊伍培訓制度、城鄉幼兒教師流動制度、農村幼兒教師特殊津貼制度等，為有效均衡城鄉學前教育質量提供專業化的人力資源。最后，完善教育督導體系建設，對學前教育的城鄉均衡發展進行獨立性督導，為城鄉均衡發展提供有力的監管機制。綜上，通過戶籍制度、法律制度、財政制度、教育制度跨域的相互“嵌入”，形成一種整體、動態、有效的協調機制，全方位協力實現城鄉學前教育的均衡發展。

(三)彌合制度墮距，利益調和促均衡

制度執行難以逾越多方參與主體的博弈，教育變革要充分考慮不同博弈策略可能引發的“制度墮距”問題，即制度的實然狀態和應然狀態之間巨大的落差。尤其是非正式制度“變遷往往要慢于正式制度。這種制度變遷過程往往會形成‘制度墮距’，從而對制度變遷和制度績效產生影響”(22)饒旭鵬《農戶經濟行為與農村社會治理研究》，光明日報出版社2016年版，第134頁。。

在新時代，國家重新調整利益格局，從城鄉二元結構轉向一體化發展，并對教育資源進行再分配，力圖通過傾斜性制度彌補對農村學前教育造成的不利影響，這是國家對效率與公平博弈均衡的結果。然而，制度參與人的博弈規則與中央政府的既定規則之間是否存在沖突，讓結果充滿了不確定性。地方政府的局部利益考量、幼兒教師的自我訴求、農村家長的文化認同等非正式制度，是城鄉學前教育變革中直面的挑戰。防范非正式制度的“內生性內卷”，彌合制度墮距，一是要從思想觀念入手，培育全社會共同的新型城鄉關系價值體系，即將鄉村振興戰略的核心理念“城鄉互補、全面融合、共同繁榮”深入人心，形成利益相關者的共識性認知；二是從權力配置入手，規范地方政府靈活性邊界，給予其有限度的自由裁量權，完善制衡機制，增強中央政策和地方制度的耦合性；三是從教師待遇入手，正視農村幼兒教師崗位吸引力差的問題，不斷提升農村教師特殊待遇，引導城鄉幼兒教師有序流動；四是從文化認同入手，重塑家長教育價值取向，引導家長樹立科學的教育觀念。

綜上所述，新時代，新起點，新征程，通過持續的制度創新，努力化解農村學前教育發展短板，堅持走城鄉學前教育均衡發展之路，相信我們一定能夠順利實現到2035年“普及有質量的學前教育”這一中國教育現代化的宏偉目標。