重大行政決策程序之地方立法研究
——基于廣東省地級(jí)市立法的比較分析

張 微

（中共廣州市委黨校，廣東 廣州510070）

黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》）明確提出，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，其中包括“健全重大政策事前評(píng)估和事后評(píng)價(jià)制度，暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學(xué)化、民主化、法治化水平”。《建議》的要求再次凸顯了重大行政決策法治化對(duì)于加快轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)依法行政的重要作用。

2019年5月8日國(guó)務(wù)院公布《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），并自2019年9月1日起施行。2020年7月份，廣東省司法廳將其起草的《廣東省重大行政決策程序規(guī)定（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》征求意見(jiàn)稿）在其網(wǎng)站公開(kāi)，面向全社會(huì)征求意見(jiàn)，截至2020年8月15日。為推進(jìn)《條例》有效施行，深入貫徹落實(shí)十八大以來(lái)黨的歷屆全會(huì)精神和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）的明確要求，推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化，亟需對(duì)照《條例》等上位法的規(guī)定，對(duì)《規(guī)定》征求意見(jiàn)稿予以修改完善并早日出臺(tái)，以滿足實(shí)踐的迫切需要。對(duì)廣東省下轄地級(jí)市已有立法進(jìn)行對(duì)比分析，有利于為廣東省政府的立法提供有效建議，為其他省市立法和《條例》的修改完善提供借鑒。

從2008年開(kāi)始截至目前，廣東省內(nèi)共有19個(gè)地級(jí)市（除了云浮市及河源市）的市政府先后制定了重大行政決策程序的統(tǒng)一規(guī)范。其中，惠州市、汕尾市、揭陽(yáng)市和湛江市是針對(duì)“行政決策程序”的統(tǒng)一立法，但是將“重大行政決策程序”包含其中予以規(guī)范；而汕頭市則是直接針對(duì)“行政程序”進(jìn)行統(tǒng)一立法，同樣將“重大行政決策程序”包含其中予以規(guī)范。

一、立法目的和立法原則的比較分析

（一）立法目的比較

目前，在廣東省地方政府關(guān)于重大行政決策程序的立法中，對(duì)于立法目的的表述主要有以下兩種情形：第一種立法表述為：“為了規(guī)范政府重大行政決策行為，推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化和法制化，保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益，”如潮州、廣州、江門(mén)、韶關(guān)、肇慶、中山、佛山、惠州、汕頭；第二種立法表述為：“為了規(guī)范政府重大行政決策行為，保證重大行政決策合法、科學(xué)、民主，提高重大行政決策質(zhì)量和效率”，如東莞、惠州、揭陽(yáng)、茂名、梅州、清遠(yuǎn)、深圳、汕尾、陽(yáng)江、湛江、珠海。

一些地級(jí)市立法將“保障人民利益”規(guī)定為重大行政決策的立法目的，符合重大行政決策程序規(guī)定的價(jià)值構(gòu)建，但部分地級(jí)市立法卻對(duì)“保障人民利益”予以回避。將“保障人民利益”確定為重大行政決策的立法目的，從根本上說(shuō)是人民主權(quán)原則的基本要求。重大行政決策事項(xiàng)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響，涉及重大公共利益或者公眾切身利益，通過(guò)建構(gòu)契合現(xiàn)代決策要求的法定程序，才能保證重大行政決策符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，保障重大行政決策增進(jìn)人民群眾的利益和福祉。

（二）立法原則的比較

對(duì)于原則的規(guī)定，已立法的地市分別確立了以下基本原則：

一是將“科學(xué)、民主和合法原則”作為基本原則，如潮州、清遠(yuǎn)、韶關(guān)、深圳等市的規(guī)定。這個(gè)原則是確立得最多的一個(gè)原則，可見(jiàn)很多地市對(duì)該原則形成了較普遍的共識(shí)。但是，該原則中“科學(xué)”“民主”和“合法”三者的先后順序值得考究。課題組認(rèn)為，合法性應(yīng)當(dāng)是包含重大行政決策在內(nèi)的所有行政行為應(yīng)該遵循的最基本原則，是最低層次的要求，應(yīng)當(dāng)放在第一位，其次才是科學(xué)與民主。

二是確立“依法、科學(xué)、公開(kāi)、民主”原則，揭陽(yáng)、梅州兩市立法確立了該原則。該原則與第一類(lèi)原則相比，更趨合理性。一方面是把“依法”放在首位，突出合法性作為重大行政決策最基本的要求；另一方面，該原則明確了重大行政決策信息公開(kāi)的基本要求，讓公眾了解與自身利益相關(guān)的事項(xiàng)，保障公眾的知情權(quán)，有助于實(shí)現(xiàn)重大行政決策程序立法的初衷。

三是“行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”原則，《茂名市人民政府重大行政決策程序暫行條例》第三條規(guī)定“市政府重大決策堅(jiān)持行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制原則”。行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制有利于明確責(zé)任主體，避免出現(xiàn)久拖不決的問(wèn)題，提高行政效率。但是在該原則之下，如何防止行政首長(zhǎng)獨(dú)斷專(zhuān)行或者濫用職權(quán)卻是需要其他配套制度同時(shí)建立。

四是確立“集體決策”原則。《茂名市人民政府重大行政決策程序暫行條例》第三條規(guī)定“決策程序要體現(xiàn)以下原則：……（四）集體決策原則。除屬應(yīng)急的重大事項(xiàng)外，其他重大事項(xiàng)原則上都應(yīng)在集體討論基礎(chǔ)上決定”，這條原則是對(duì)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制原則的補(bǔ)充，有利于約束行政首長(zhǎng)濫用職權(quán)，監(jiān)督其合法行使職權(quán)，防止行政首長(zhǎng)個(gè)人獨(dú)斷專(zhuān)行，作出決策。

五是“依法、科學(xué)、民主、責(zé)任”的原則。如《汕尾市行政決策程序暫行規(guī)定》第五條中就確立了該項(xiàng)原則。但是從該條規(guī)定的“行政決策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法、科學(xué)、民主、責(zé)任的原則”來(lái)看，“行政決策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持責(zé)任的原則”表述不夠清晰、嚴(yán)謹(jǐn)。任何行政行為都應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，任何違反憲法法律的行為都要擔(dān)負(fù)法律責(zé)任，“依法”原則實(shí)質(zhì)上已經(jīng)表明重大行政決策行為若不依法進(jìn)行，必然要承擔(dān)法律責(zé)任，因此，該項(xiàng)原則也有重復(fù)之嫌。

二、決策事項(xiàng)范圍的比較分析

各地市普遍規(guī)定的屬于重大行政決策范圍的事項(xiàng)有：制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重大政策措施；編制和修改各類(lèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展和公共服務(wù)總體規(guī)劃；使用重大財(cái)政資金，安排重大政府投資項(xiàng)目，處置重大國(guó)有資產(chǎn)；開(kāi)發(fā)利用重大自然資源；制定行政管理體制改革的重大措施，該條規(guī)定深圳和肇慶略有不同，深圳市的規(guī)定是“行政管理體制改革與社會(huì)管理體制創(chuàng)新等重大政策的制定”，肇慶市的規(guī)定是“制定行政管理體制改革的重大措施和基層民主制度建設(shè)過(guò)程中的重大事項(xiàng)”；其他需要政府決定的重大行政管理事項(xiàng)，該條兜底條款肇慶和中山市的規(guī)定略有不同，肇慶市的規(guī)定為：“市長(zhǎng)認(rèn)為有必要提交市政府決定的重大行政事項(xiàng)”，而中山市的規(guī)定為：“市政府行政首長(zhǎng)提出的其他重大事項(xiàng)”。

各地市基于本地市情況還作出很多不同的規(guī)定，整體而言，各地市對(duì)于重大行政決策事項(xiàng)的規(guī)定主要有兩個(gè)特點(diǎn)：一是較早立法的地市，其重大行政決策事項(xiàng)范圍往往會(huì)羅列得更為具體；二是各地市立法中一般均規(guī)定了兜底條款，即“其他需要政府決定的重大行政管理事項(xiàng)”，該條款的設(shè)定有利于立法更好地適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，避免立法實(shí)施之后很快又滯后于社會(huì)生活。

值得關(guān)注的是，陽(yáng)江市的立法中沒(méi)有規(guī)定具體的重大行政決策范圍。該市2009年5月14日公布實(shí)施的《陽(yáng)江市人民政府重大行政決策聽(tīng)證制度》第三條規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證以及涉及重大公共利益和群眾切身利益的重大行政決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)依照本制度組織聽(tīng)證”，該條規(guī)定原則上確立了重大行政決策事項(xiàng)的大致范圍，即法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)以及涉及重大公共利益和群眾切身利益的事項(xiàng)。但是該條第三款又規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證的重大行政決策事項(xiàng)，因情況緊急須即時(shí)決定的，報(bào)縣政府批準(zhǔn)后可不組織聽(tīng)證”，該款規(guī)定賦予了縣政府較大的裁量權(quán)，卻又無(wú)其他程序予以約束，難以有效防止裁量權(quán)的濫用。

在已立法的地市中，共有12個(gè)地級(jí)市不僅列舉了屬于重大行政決策范圍的事項(xiàng)，還從反面列舉了哪些不適用重大行政決策程序規(guī)定的事項(xiàng)。這些地級(jí)市是：湛江、廣州、中山、梅州、韶關(guān)、肇慶、佛山、清遠(yuǎn)、江門(mén)、潮州、深圳和珠海。主要排除的事項(xiàng)包括：政府規(guī)范性文件的制定、政府人事任免、政府內(nèi)部事務(wù)管理措施的制定、突發(fā)事件的應(yīng)急處理。但是表述不盡相同，范圍也千差萬(wàn)別。

比較而言，由于缺乏上位法的統(tǒng)一規(guī)范，各地市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r又有很大不同，加上立法時(shí)間前后不一等因素，各地市對(duì)于重大行政決策范圍的規(guī)定極不統(tǒng)一，亟待規(guī)范。

三、決策程序規(guī)定的比較分析

各地級(jí)市重大行政決策程序基本一致，大致包括公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定和決策后評(píng)估等程序。其中，惠州、佛山、陽(yáng)江和東莞市沒(méi)有規(guī)定“決策后評(píng)估”的環(huán)節(jié)，但是陽(yáng)江和東莞分別規(guī)定了“決策跟蹤反饋”和“執(zhí)行情況跟蹤反饋”程序。同時(shí)設(shè)置了“對(duì)決策實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤反饋或者監(jiān)督”和“決策后評(píng)估”程序的地市有：肇慶、揭陽(yáng)、梅州、汕頭、茂名、珠海和湛江，但是這些地市在立法中所用的名稱(chēng)沒(méi)有統(tǒng)一。茂名市沒(méi)有規(guī)定決策結(jié)果向社會(huì)公布，有悖于政府信息公開(kāi)的基本原則。

從立法背景上看，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（2004年）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（2008年）、《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》（2010年）、黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（2014年）、中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)綱要（2015—2020年）》（2015年）對(duì)重大行政決策程序的要求是逐漸完善的過(guò)程，因此各地的立法在不同階段呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。2010年以前的立法中，關(guān)于程序的規(guī)定多數(shù)比較簡(jiǎn)單概括，比如汕頭市2002年5月出臺(tái)了《重大決策基本程序的規(guī)定》，該規(guī)定只有九條，其中第四條對(duì)于程序只作了簡(jiǎn)單規(guī)定，2008年、2016年才分別出臺(tái)了行政決策法律審查規(guī)定和重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法。韶關(guān)市2008年出臺(tái)了《重大行政決策聽(tīng)證和合法性審查制度》，2013年才出臺(tái)了《韶關(guān)市重大行政決策程序規(guī)定》，全文共三十二條，不分章節(jié)對(duì)程序作了籠統(tǒng)規(guī)定。惠州市在其《行政決策程序暫行規(guī)定》（2008年立法）第十一條規(guī)定：“各級(jí)政府重大決策一般應(yīng)經(jīng)過(guò)以下程序……”。2009年，揭陽(yáng)市出臺(tái)了《行政決策程序規(guī)定》，對(duì)程序的規(guī)定也比較簡(jiǎn)單，之后于2012年12月出臺(tái)了《揭陽(yáng)市人民政府重大行政決策聽(tīng)取意見(jiàn)制度》等11個(gè)制度予以補(bǔ)充完善。湛江市2010年出臺(tái)了《政府行政決策規(guī)則和程序規(guī)定》，共三十條，對(duì)于程序的規(guī)定同樣不設(shè)專(zhuān)門(mén)的章節(jié)，但是同時(shí)頒布了《重大行政決策聽(tīng)證和合法性審查制度》作為配套制度。值得注意的是，汕尾市2009年8月出臺(tái)了《行政決策程序暫行規(guī)定》，其中第二章對(duì)決策主體和程序進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)規(guī)定。2014年12月又集中出臺(tái)了合法性審查規(guī)定、決策公示暫行辦法、聽(tīng)取意見(jiàn)制度等8項(xiàng)配套制度。

2010年之后的立法，多數(shù)地方將程序制度專(zhuān)設(shè)章節(jié)加以規(guī)定，決策程序機(jī)制規(guī)定更為具體、詳細(xì)，內(nèi)容逐漸豐富、完善。比如廣州市（2011年立法）、中山市（2013年立法）、佛山市（2013年立法）、梅州市（2013年立法）、肇慶市（2013年立法）、清遠(yuǎn)市（2014年立法）、江門(mén)市（2014年立法）和潮州市（2015年立法），這些地市的立法均是采用專(zhuān)章多節(jié)的模式對(duì)程序機(jī)制予以詳細(xì)規(guī)定。不僅如此，多數(shù)地方還針對(duì)每一個(gè)程序環(huán)節(jié)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則或者配套制度。比如肇慶市2013年11月頒布了《肇慶市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》，用了整章五節(jié)對(duì)程序作了詳細(xì)規(guī)定，2018年和2019年又集中出臺(tái)了關(guān)于公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和決策全過(guò)程記錄和檔案管理等配套制度的規(guī)范性文件。這些立法為廣東省乃至全國(guó)的立法積累了經(jīng)驗(yàn)，打下了良好的基礎(chǔ)。

四、責(zé)任追究制度的比較分析

責(zé)任追究制度是重大行政決策程序立法中的一個(gè)重要內(nèi)容，直接關(guān)系決策主體承擔(dān)的法律責(zé)任。現(xiàn)有的規(guī)范中，惠州市是最早對(duì)此進(jìn)行立法的地級(jí)市，于2008年制定了《惠州市行政決策程序暫行規(guī)定》，其中第十四條第六款按照“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)超越權(quán)限、違反程序決策造成重大損失的，要追究有關(guān)人員的責(zé)任。同時(shí)頒布實(shí)施的《惠州市行政決策過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究暫行規(guī)定》對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及受行政機(jī)關(guān)依法委托履行行政管理職責(zé)的組織中具有決策權(quán)的工作人員在重大行政決策程序中的法律責(zé)任也作出了規(guī)定。之后，深圳市、佛山市、汕尾市、肇慶市分別于2009年、2014年、2018年專(zhuān)門(mén)制定頒布了《重大行政決策過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》。其中，深圳市不僅制定實(shí)施專(zhuān)門(mén)的《深圳市行政決策責(zé)任追究辦法》，在《深圳市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》中也制定了重大行政決策責(zé)任追究制及責(zé)任倒查機(jī)制，即深圳市政府重大行政決策事項(xiàng)的承辦部門(mén)、實(shí)施部門(mén)、相關(guān)單位或個(gè)人違反規(guī)定不履行或不正確履行職責(zé)，造成嚴(yán)重后果的，相關(guān)責(zé)任人員無(wú)論是否調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴(yán)格依法追責(zé)。相對(duì)而言，深圳市在重大行政決策領(lǐng)域設(shè)計(jì)了最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。但是，這些制定了專(zhuān)門(mén)責(zé)任追究辦法的地市并沒(méi)有設(shè)計(jì)好“一般立法”與“特別立法”之間如何銜接的問(wèn)題。比如《深圳市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》第二十一條規(guī)定了重大行政決策責(zé)任追究制及責(zé)任倒查機(jī)制，但是對(duì)于追責(zé)的依據(jù)卻沒(méi)有明確，是否依據(jù)《深圳市行政決策責(zé)任追究辦法》并沒(méi)有在規(guī)定中予以明確。而從追責(zé)對(duì)象的范圍來(lái)看，“一般立法”與“特別立法”的規(guī)定也不一致，客觀上造成了追責(zé)困難。

其他地級(jí)市沒(méi)有專(zhuān)門(mén)制定決策過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，而是在重大行政決策程序規(guī)定中制定相關(guān)條款予以規(guī)定。其中，韶關(guān)、廣州、江門(mén)、陽(yáng)江、珠海和湛江6個(gè)地級(jí)市僅用一個(gè)條款規(guī)定責(zé)任追究，過(guò)于簡(jiǎn)單，沒(méi)有細(xì)化程序，可操作性較差。從追責(zé)對(duì)象的范圍來(lái)看，這些地市的規(guī)定也是五花八門(mén)，有的規(guī)定追究行政機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任，也有的地市規(guī)定追究行政機(jī)關(guān)的責(zé)任；有的明確規(guī)定既追究領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任，也追究其他直接責(zé)任人員的責(zé)任；也有的不甚明確，僅僅規(guī)定“相關(guān)人員”，這樣的規(guī)定顯然不利于規(guī)定的有效實(shí)施。

整體而言，廣東省21個(gè)地級(jí)市不同程度地制定了重大行政決策程序方面的法律規(guī)范，其中，只有極少數(shù)是在《條例》公布之后制定的，絕大部分都是在此之前出臺(tái)的。由于有的規(guī)范制定得比較早，加上缺乏統(tǒng)一上位法的引領(lǐng)和規(guī)范，難免存在與實(shí)踐以及中央要求不符的地方。因此，對(duì)廣東省重大行政決策程序進(jìn)行統(tǒng)一立法已成為一個(gè)迫切的課題。