市域社會治理法治化保障體系探究

姜 華

（中共鎮江市委黨校，江蘇 鎮江212000）

以推進市域社會治理現代化為牽引，加快構建市域社會治理法治保障體系，在法治軌道上統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為、防范社會風險、化解社會矛盾，推動形成良好的社會秩序、有效的社會治理，是推進國家治理現代化的重要內容，是時代對法治現代化提出的嶄新命題。

一、市域社會治理法治化的新時代內涵

新時代的市域社會治理法治化在范圍和內容上都有新的規定，準確把握市域社會治理的科學內涵，是推進市域社會治理現代化的邏輯起點。

（一）空間范圍

市域社會治理從名稱上就規定了是以設區的城市為范圍對國家治理方略的具體實施。設區的城市區域范圍既包括城市行政區域和城市社區，又包括城市所轄區行政區的城鎮社區和農村社區。在社會治理法治化進程中，市域是統籌了城鄉一體化的有效載體，市域社會治理的法治化要融合城市社會治理與農村社會治理的法治化。市域社會治理主要關注的就是一些需要從市域層面機構整合統籌，在城市空間內調動各方面力量全面展開治理行動的問題。

（二）行動主體

市域社會治理的行動主體要素也可以稱為參與者要素。市域社會治理應呈現多元化的樣態，包括市域范圍內黨委、政府、群團組織、經濟組織、社會組織、自治組織、公民等多元行動主體，這些參與者的數量資源、作用范圍和職能一定程度上是明確的。考慮現代社會的流動性，各行動主體間要在市域社會治理法治化的具體推進中發揮最優化的積極作用，主體間合作機制形成是有效治理的核心問題。各級黨委要發揮領導核心作用，在市域范圍內有效整合社會各方資源，動員社會各方力量參與，最終推進形成共建共治共享的社會治理格局。

（三）治理方式

市域社會治理法治化是市域社會治理主體運用黨建、法律、道德、心理、科技、民規民約等社會規制手段開展的一種社會行動。目前在市域社會治理中，治理方式表現出復合性、信息性和智能性的特征。在市域治理法治化中必須堅持在黨的建設指導下，貫徹“人民至上”的核心思想，實現德治與法治、傳統與技術、理性與情感的復合統一，讓法治既有制度上的硬度，又有操作中的溫度。

（四）治理目標

治理目標是市域社會治理法治化的實踐方向，是市域社會治理的行動主體通過治理手段期望達到的理想設定。以問題為導向的市域社會治理法治化目標，是通過法治制度和法律手段化解市域范圍內存在的社會矛盾，解決市域范圍內產生的各類問題。新時代面臨的社會矛盾空前復雜，解決市域地區的社會矛盾已成為市域社會治理法治化的直接目標。以價值為導向的市域社會治理法治化目標，是通過法治化的途徑促進市域社會的和諧穩定和健康運行。人民對美好生活的向往取決于社會的良性運轉，從城市的實際情況出發，統籌考慮各項變化綜合因素，在市域范圍內運用法治機制，確保各項制度有效落實，達成最終目標。

二、法治化是市域社會治理的有力保障

法治是治國理政的基本方式，市域社會治理是國家治理的重要基石，在國家治理體系中起到承上啟下的樞紐作用。

（一）法治保障機制是新時代社會治理現代化的需要

社會治理是國家治理的基礎，依法治理是最可靠、最穩定的治理方式。堅持全面依法治國是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略之一。全面依法治國是中國特色社會主義本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，是建設社會主義現代化國家的基礎和保障。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》確定了“構建基層社會治理新格局”的戰略目標，并提出了“加快推進市域社會治理現代化”的行動目標。法治是國家治理的有力武器，在市域社會治理現代化進程中需要構建相應的法治保障機制。

（二）市域治理法治化的優勢

市域治理法治化的效果，直接關系到市民的安居樂業、城市的長治久安。十九大報告關于我國社會主要矛盾的新論斷，深刻說明當代中國區域法治發展不平衡的現象。在中國這樣超大型國家建設社會治理法治保障體系，法治成長的區域差異是客觀存在的，各省法治建設側重點各不相同，市域所面對的問題更是具有地方特性。因而，整體地、齊頭并進地實現法治不僅有很大難度，在實踐上也是不可能的。對于經濟發達地區的城市，在經濟、政治、文化和社會條件上都能夠滿足建設法治保障體系的要求，利用制度演進和治理方略的設定，達到市域社會治理法治的目標，是可行的，也是必要的。從當前社會治理各項實際工作看，面對的問題往往呈現跨界性、關聯性、復雜性的突出特點。相比國家和省域層面，市域直面基層一線，拿出的方案更具操作性，設區的市具有更大、更靈活的自主創新探索政策空間。相比縣域層面，市域治理對象更多樣、治理問題更典型、治理體系更完備，更需要加強頂層設計，進行宏觀指導。

（三）市域法治為區域經濟發展提供制度保障

市場經濟歸根到底是法治經濟，市場經濟的深化發展離不開法治的有效保障。適合市域范圍的法治建設，完善的經濟法治制度，可以更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用。現代化的道路上，無論是國際上美國、德國、日本等經濟發達國家的發展實踐，還是近年來國內深圳、上海經濟發達地區的發展道路，都通過經濟法律體系的更新、法治制度的建立，優化營商法律環境、加強行政監管執法、提升民商事司法效能以及關鍵領域的制度創新，解決市場經濟發展面臨的各種挑戰和難題。新的歷史發展時期，市域法治化的成熟程度也成為市域發展比拼之間的核心競爭力。在倡導治國理政的背景下，地方政府的競爭已經不限于經濟競爭，相應地，由于法治理念的深入，也帶來政府管理領域的觀念轉變，地方政府間競爭的領域，也由過去的經濟發展、社會管理等領域逐漸向地方法治建設領域發展。城市之間的競爭主戰場，已不可阻擋地開辟到法治領域。

三、鎮江市域治理法治化道路的探索

近年來，鎮江市堅持以習近平新時代中國特色社會主義法治思想為指引，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，探索建設法治保障體系道路，為市域社會治理現代化進程保駕護航。

（一）完善市域社會治理法律規范保障體系

國家和社會治理離不開一套科學規范、運行有效的完備的社會規則體系。“以高質量立法推動高質量發展”是鎮江市委七屆十一次全會報告所提“更實舉措提升治理效能”的重要抓手。人民群眾參與的廣度和深度，則是衡量立法質量的重要標尺。習近平總書記在黨的十八屆四中全會作關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明中指出“民主立法的核心在于為了人民、依靠人民”。鎮江市地方立法工作，就是要把民主立法內涵要義落實在具體的履職實踐中，讓立法走進尋常百姓家，實現市域治理現代化中的地方立法命題。五年多來，市人大圍繞“民主立法”開展了大量的制度探索和實踐，在建立制度、廣征民意、用好媒體上落實工作，取得了“開門立法”的良好實效。

目前，在民主立法上仍然存在短板和不足，主要體現在主觀不足、客觀限制兩個方面。立法工作的主觀不足，一是制度方法運用得不夠充分，立法調研的方式、渠道和參與對象仍較為單一，立法聽證尚未按照規定正式舉辦；二是深入基層調研的廣度和頻度有待提高，與一線人員和群眾面對面的交流較少；三是意見反饋工作需進一步強化，目前還不能做到將所有建議采納情況向提出者解釋反饋。立法工作的客觀限制，一是立法工作隊伍力量薄弱，經費保障和激勵措施有限，制約了一些民主立法方式的開展；二是立法聯系點等平臺穩定性不強，負責人和聯系人常有變化，有時因人手過少無法正常開展調研工作；三是立法工作的公益性和嚴肅性，以及立法工作者的思維局限，使得網絡等新媒體的關注度不高，立法的線上影響力不強。

（二）完善市域社會治理法治實施保障體系

法律制定須與法律實施有機銜接，才能充分發揮法治保障的作用。今年，鎮江構建高效的市域社會治理法治實施體系，堅持法律制定與法律實施有機銜接，對照2020年基本建成法治政府目標要求，進一步完善政府行政權力清單，全面推行“三項制度”，確保行政執法規范化、現代化、高效化。堅持法律實施效果評估工作，致力建立法治現代化的評估機制，提升法治實施效果。

近年來，鎮江市公安局深入推進雙網融合，強化精準服務、部門協同、事件辦結，不斷提高社會治理水平，取得了一定成效。鎮江市公安系統構建起“街道辦—派出所—社區警務室—網格單元”四級社區網格化管理架構。目前，全市共組建群防群治隊伍1260余支、3萬余人。通過警民共防，全市刑事發案數、侵財類案件發案數逐年下降。鎮江在法治實施中，還存在基層治理下沉動力不足的問題。由于村組自治功能相對較弱，基層治理主要聚焦鄉鎮一級，基礎性作用發揮不明顯。尤其在鄉鎮行政區劃調整及撤小村并大村后，村級服務資源已不能滿足基層治理的需要，迫切需要發揮村民小組的自治作用。

（三）完善市域社會治理法治文化保障體系

法治文化建設是法治社會建設的有機組成部分，營造一個全社會都講法、守法的社會主義法治文化環境尤為重要。鎮江在法治宣傳工作中，不僅注重宣傳各項政策不遺余力，更擅長于將上級精神、重大題材，用百姓樂于接受的形式進行本地化處理。2020年疫情期間，鎮江市各級融媒體中心都開展了土味式的宣傳，全市8000多個農村大喇叭“村村響”，登上了《新聞聯播》，揚中新壩農村的方言喊話《重要事情說三遍》刷爆朋友圈，一度登上微博熱搜。不能忽視的是，各級法治文化工作中，年輕人才流失的情況比較嚴重。另外，一些固定的思維慣性和職業習慣面對法治文化工作重心轉移，在思想上、能力上、技術上都存在不適，不能完全達到法治文化深度參與社會治理的要求。

（四）完善市域社會治理法律服務保障體系

隨著中國特色社會主義進入新時代，法治已經成為人民美好生活的一種“剛需”。圍繞教育、就業、醫療、住房等民生領域，加強面向公民個人的“全生命周期”公共法律服務，方可滿足人民群眾個性化、多層次的法治需求。鎮江在社會誠信體系建設中做出有效探索，一方面，信用管理制度體系涵蓋政府部門、法人和非法人組織、個人等各類主體的管理；另一方面，推進基于信用大數據的信用產品在教育、醫療健康、養老服務、家政服務、食品餐飲、房地產、勞動用工、旅游等領域的應用。對標鎮江“三高一爭”新目標和社會治理法律服務保障的總要求，在法規制度、標準規范、信息化建設、信用監管、激勵懲戒機制、信用服務業發展等方面還存在問題。

（五）完善市域社會治理法治推進保障體系

高效推進市域社會治理法治化離不開強有力的政治保障和組織保障。應建立完善黨委領導全面依法治市工作制度和機制，嚴格落實推進法治建設第一責任人職責，有效將法治效能轉化為治理效能。落實督查推進，將法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容，“述法”成為各級領導年終述職重要內容之一。將黨委巡察與法治督查相結合，以政治巡察督促黨委政府切實履行法治建設責任。將法治任務層層分解，壓實工作責任，定期對存在問題予以通報整改。

四、市域社會治理法治化保障體系的完善路徑

匯集群眾智慧、依靠群眾力量，應貫穿整個市域法治保障體系構建的全過程。市域法治工作，要進一步堅持問題導向，對癥下藥。

（一）構建多方合力的立法機制

要強化意見反饋工作，善于引入第三方參與地方立法民主實踐，探索建立參與立法激勵機制。建立人大代表意見、公眾意見、專家意見等各種立法意見建議的常態化公開、直接反饋和激勵機制，在合規前提下給予物質獎勵，提高相關人員提出意見建議的主動性、積極性。有效開展執法檢查監督工作，樹牢地方立法權威。地方立法工作能否得到群眾認可，一個重要因素就是所立之法能否得到有效實施。要依靠群眾充分用好人大執法檢查，開展剛性監督，達到以法規有效落地來助推群眾參與立法的良性互動循環。

（二）深化和優化發展市域法治

隨著長三角區域一體化駛入快車道，長三角一體化被宣布為國家戰略，2018年江浙滬皖三省一市明確提出建立高質量平安法治長三角，邁出了區域法治建設的關鍵一步。長江經濟帶11省（市）在生態環境法治保護方面形成上下聯動、區域協同的高效共建機制。市域跨行政區法治協同發展目前還處于起步階段，工作中還缺乏立法協調，在聯合執法中還存在管理機構不健全、執法標準難統一的問題。在實現市域法治化的探索中，可以粵港澳大灣區為跨區域法治建設樣本，結合本地實情，嘗試在法治領域首先試水于寧鎮揚同城化發展規劃之中，在優化區域營商環境、深化“放管服”改革、構建區域服務型法治政府、區域自主創新法治保障、加強區域生態環境法律保護和治理等方面持續探索，積累經驗。

（三）增強多元治理主體參與市域法治保障體系構建能力

法治現代化建設是一項復雜的系統工程，只有在黨委、政府、學校、基層組織、行業協會和社會大眾的共同參與下，才能形成共建、共享、共治的格局。目前，在法治保障體系建構的實際工作中，時有司法行政部門唱獨角戲的狀況出現，阻礙法治建設工作的整體推進。在市域法治信仰培育工作中，也要考慮到非法治因素的作用。社會治理體系中，自治、法治、德治缺一不可。發揮德治的道德引領作用，增強市民的認同感、歸屬感、責任感和榮譽感，使崇德尚法、誠實信用、遵守規則、弘揚公序良俗成為人們的內在需求。同時，要看到中華優秀文化的重要作用，讓廣大市民在接受優秀傳統文化中實現內化于心、外化于行。

（四）探索信用信息大數據應用

在未來的法治建設中，應進一步加強智能化建設，打造“區塊鏈＋”法治平臺，在現代化法治工作推進中不僅要業務融合，更要數據融合。注重科技支撐和數據挖掘，加強對已有信息數據的計算、挖掘和分析，提升法治化社會治理的預見性、精準性、高效性，解決目前數據在社會治理中多地處于社會治理信息的收集、整理階段。注重用科技服務群眾，用科技創新的理念走群眾路線，努力為基層群眾提供更多精準化、精細化法律服務，確保人民安居樂業、社會安定有序。對于數據的利用和授權使用進行詳細規定，保障公民信息安全和數據安全，不斷建立健全相關倫理制度規范。