檢察機關(guān)在掃黑除惡專項斗爭中職能發(fā)揮的路徑

上海市閔行區(qū)人民檢察院課題組

（上海市閔行區(qū)人民檢察院，上海201100）

2018年1月23日，掃黑除惡專項斗爭正式拉開序幕，它不僅是一項艱巨的政治任務(wù)，更是一項系統(tǒng)工程，而檢察機關(guān)作為成員單位其法律監(jiān)督職能不可替代。掃黑除惡專項斗爭開展以來，各級檢察機關(guān)貫徹落實黨中央和高檢院的工作部署，依法履行檢察職責(zé)，全力開展掃黑除惡專項斗爭，取得了階段性成效。但與此同時，檢察機關(guān)在法律適用、線索發(fā)現(xiàn)、工作銜接等方面也遇到了一些新情況新問題。本文秉承問題導(dǎo)向，結(jié)合M區(qū)人民檢察院所在區(qū)域特點，通過發(fā)現(xiàn)問題、研究問題、破解重點難點問題，繼續(xù)深入推進掃黑除惡專項斗爭。

一、M區(qū)人民檢察院掃黑除惡舉措及涉黑惡犯罪分析

（一）嚴(yán)格依法打擊，確保“案件清結(jié)”

M區(qū)地處城郊結(jié)合部、人口導(dǎo)入?yún)^(qū)，近年來隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會改革帶來的利益格局深刻調(diào)整，各種問題、矛盾交織，社會管理難度較大，存在P2P、“套路貸”“敲墻黨”等涉惡違法犯罪較為突出的行業(yè)和領(lǐng)域。2018年1月開展掃黑除惡專項斗爭至今，在M區(qū)內(nèi)所辦理的涉黑涉惡案件主要呈現(xiàn)以下特點：

1.均為涉惡案件，且“套路貸”“校園貸”等惡勢力犯罪最為突出。涉及“套路貸”等非法高利放貸的惡勢力犯罪占比高達86%，且非法放貸中采用軟暴力手段的案件達90%以上。

2.團伙型、多人犯罪特點較為突出。現(xiàn)辦理的涉惡案件均為共同犯罪案件，其中5人以上共同犯罪案件人數(shù)占比高達48%。

3.同一類案件中涉及多罪名情形增多。同一多人共同犯罪案件中，除涉及詐騙罪，還涉及敲詐勒索、強迫交易、合同詐騙等其他罪名。

4.行業(yè)化、區(qū)域化犯罪領(lǐng)域增多。辦理的惡勢力案件中，涉及金融行業(yè)的套路貸案件、涉及小區(qū)家裝和物業(yè)管理的“敲墻黨”案件及涉及酒吧等娛樂場所規(guī)范性經(jīng)營的“吊模宰客”①注：“吊模宰客”即指不法分子結(jié)伙以低價按摩為名搭識外籍游客，誘騙其至酒吧、卡拉OK廳等消費場所后大肆開價宰客，通過威脅等手段索要高額消費價款的行為。案件均為其中典型代表。

雖然區(qū)域內(nèi)未發(fā)現(xiàn)涉及黑社會性質(zhì)組織犯罪，但涉惡案件犯罪手法呈現(xiàn)金融化、軟暴力化、隱蔽化等特征，惡勢力性質(zhì)的認(rèn)定、“軟暴力”手段的翻新，為精準(zhǔn)打擊涉黑涉惡犯罪帶來一定的難度和挑戰(zhàn)。［1］對此，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，按照既不降格也不拔高、既不放過也不湊數(shù)的要求依法辦理；準(zhǔn)確運用法律政策，既要用足用好，確保打擊有力、懲治有效，又要用對用準(zhǔn)，確保定性有據(jù)、寬嚴(yán)有度。截止至2020年7月5日，M區(qū)檢察院對經(jīng)審查認(rèn)定的涉黑涉惡案件全部提起公訴并均獲法院有罪判決，實現(xiàn)檢察環(huán)節(jié)的涉黑惡案件清零。

（二）深挖徹查，推進“線索清倉”“傘網(wǎng)清除”

1.積極履行刑事訴訟法賦予檢察機關(guān)的自行偵查權(quán)，發(fā)現(xiàn)司法人員涉嫌利用職權(quán)徇私枉法、濫用職權(quán)充當(dāng)黑惡勢力犯罪“保護傘”犯罪線索的，依法啟動立案偵查工作。

2.組織開展已辦案件“回頭看”活動，對近年來的舉報、信訪、職務(wù)犯罪、涉黑涉惡犯罪等各類線索排查梳理、串并分析和深挖線索，特別是“關(guān)系網(wǎng)”“保護傘”線索，提高核查率和成案率。

3.與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)加強協(xié)作，完善信息溝通、線索研判、快速移送、核查反饋等機制，梳理摸排發(fā)現(xiàn)移交問題線索。屬于監(jiān)察機關(guān)管轄的，及時移送監(jiān)察機關(guān)；雙方都可以管轄的，迅速協(xié)商明確管轄，合力提升打擊效率和效果，確保“掃黑”與“打傘”同步。

4.在審查逮捕和審查起訴的訊問中嚴(yán)格執(zhí)行“兩個必問”，就是否有檢舉揭發(fā)涉黑涉惡犯罪線索、案件背后有無“保護傘”在訊問筆錄模板專門增設(shè)問題。如通過辦案中的深挖細(xì)查，在辦理一起開設(shè)賭場案件中發(fā)現(xiàn)承辦民警徇私枉法充當(dāng)“保護傘”線索，移送監(jiān)察機關(guān)后得以立案偵破。

（三）做好“打財斷血”，推進“黑財清底”

1.針對掃黑除惡案件財產(chǎn)刑執(zhí)行情況開展專項排查。對全區(qū)登記在冊的涉黑涉惡案件中涉及財產(chǎn)刑的人員進行全面排查，檢察機關(guān)刑事執(zhí)行部門進行初步篩查后，將轄區(qū)內(nèi)判決財產(chǎn)刑的人員名單匯總至法院執(zhí)行局，再由法院執(zhí)行局法官對名單中案件的定性分類及裁判信息進行再次核實，確保專項活動案件清單及執(zhí)行數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，并實時更新數(shù)據(jù)。

2.與法院建立一案一檔，提升財產(chǎn)刑執(zhí)結(jié)率。與法院執(zhí)行局、刑庭等部門加強聯(lián)系，了解目前刑事執(zhí)行的程序和難點，將符合條件的“三類案件”逐案建立“一案一臺賬”，并通過建立聯(lián)絡(luò)員制度，暢通信息流轉(zhuǎn)渠道，及時更新案件執(zhí)行進展，做到“一件不漏”“一人不落”。

3.加強追贓挽損進程，鏟除黑惡勢力土壤。堅持證據(jù)搜集與資金查扣、追贓挽損同步推進。通過辦案推動查封扣押和追贓挽損2億余元人民幣，一定程度遏制了黑惡勢力滋生土壤。

（四）加強綜合整治，推動“行業(yè)清源”

檢察機關(guān)在辦理涉黑惡案件時，需要克服涉黑涉惡案件就案辦案的思想，立足于通過案件發(fā)現(xiàn)社會組織和基層組織建設(shè)中存在的問題，為黨委政府建言獻策，推進綜合治理。在辦理一起“敲墻黨”案中，發(fā)現(xiàn)案件中新開盤小區(qū)物業(yè)管理人員為不法分子在小區(qū)內(nèi)強攬業(yè)務(wù)提供便利，暴露出物業(yè)管理和相關(guān)職能部門對新開盤小區(qū)監(jiān)管中存在盲區(qū)、缺位等問題，通過走訪調(diào)研物業(yè)公司及區(qū)域內(nèi)物業(yè)監(jiān)管單位后，分別向物業(yè)公司及物業(yè)監(jiān)管部門制發(fā)檢察建議，得到區(qū)委區(qū)政府高度重視；針對檢察建議指出的問題，區(qū)政府出臺本區(qū)新建小區(qū)物業(yè)行業(yè)新規(guī)，填補了新建住宅小區(qū)中政府服務(wù)和監(jiān)管的盲點，從根源上鏟除了黑惡勢力滋生的土壤。

（五）立足上海黑惡犯罪特點，打擊懲治“套路貸”犯罪

根據(jù)2019年兩高兩部出臺的《關(guān)于辦理“套路貸”刑事案件若干問題的意見》，“套路貸”是指假借民間借貸之名，通過虛增債務(wù)、簽訂虛假借款協(xié)議、制造資金走帳流水，肆意認(rèn)定違約、轉(zhuǎn)單平帳、虛假訴訟等手段非法占有他人財產(chǎn)的犯罪行為。行為人開始高利放貸時，是以非法占有被害人財產(chǎn)而不是以收受放貸后的高額利息為目的，故與民間傳統(tǒng)高利放貸有本質(zhì)區(qū)別。由于上海經(jīng)濟發(fā)展水平較高，導(dǎo)致“套路貸”成為上海黑惡勢力犯罪主要類型。僅在M區(qū)內(nèi)，涉及“套路貸”等非法高利放貸的惡勢力犯罪占比高達86%，且非法放貸中采用軟暴力手段的案件達90%以上。因此，打擊懲治“套路貸”犯罪行為，是上海作為掃黑除惡專項斗爭引向縱深推進的重要抓手。根據(jù)中央掃黑除惡第16督導(dǎo)組督導(dǎo)意見，2019年上海市政府、上海市檢察院及M區(qū)政府均下發(fā)了關(guān)于開展為期一年六個月的打擊懲治“套路貸”專項行動的決策部署。M區(qū)檢察院積極貫徹落實，出臺《打擊懲治“套路貸”專項行動工作方案》，在各業(yè)務(wù)部門指派業(yè)務(wù)骨干，形成專業(yè)化辦理“套路貸”案件檢察官辦案組織，配強專業(yè)化辦案團隊；針對“套路貸”犯罪案件手法新型化、團隊化的特點，以黨委中心組學(xué)習(xí)會、專題研討會等形式，結(jié)合本區(qū)特點充分研究本區(qū)“套路貸”案件具體表現(xiàn)形式，對以“購車貸”“美容貸”“校園貸”等為名的新型、變異的“套路貸”犯罪案件和背后的“關(guān)系網(wǎng)”“保護傘”予以重點打擊。自2019年打擊懲治“套路貸”專項行動開展以來，共依法對100余件套路貸案件提起公訴，數(shù)量為專項行動開展前的4倍，且無一例無罪或改判案件，打擊成效顯著。

二、檢察機關(guān)現(xiàn)有職能發(fā)揮存在的不足

（一）法律監(jiān)督職能履行有待完善

上海區(qū)域涉黑涉惡犯罪呈現(xiàn)金融化、軟暴力化、隱蔽化等特征，要求檢察官不僅要有專業(yè)化能力，還要有豐富的社會經(jīng)驗。當(dāng)前情況下，一方面許多檢察官對目前涉黑涉惡新手法、新類型等犯罪的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)學(xué)深悟透不夠，導(dǎo)致打擊力度偏軟。另一方面目前檢察官整體年齡偏輕，一線檢察官平均年齡40歲左右，社會閱歷不夠，針對隱蔽化且犯罪嫌疑人做無罪辯解的涉黑涉惡案件，常理、常識、經(jīng)驗不夠，導(dǎo)致辦法不多、打擊不力。

（二）“打財斷血”職能發(fā)揮欠缺

全國掃黑辦副主任陳國慶指出，“鏟除黑惡犯罪的經(jīng)濟基礎(chǔ)是掃黑除惡專項斗爭的重點……財力決定黑惡勢力犯罪組織的規(guī)模和實力”。聚斂財富、牟取不法經(jīng)濟利益是黑惡勢力形成和發(fā)展的根本目的，而通過不法手段牟取的經(jīng)濟利益又將被利用于違法犯罪活動中，為黑惡勢力的做大成勢提供重要的經(jīng)濟養(yǎng)分。因此，對黑惡案件涉案財產(chǎn)的深挖細(xì)查的“打財斷血”是徹底鏟除黑惡勢力滋生土壤的重要環(huán)節(jié)和重點工作。［2］但由于檢察機關(guān)的職能定位所限，導(dǎo)致在檢察環(huán)節(jié)對于“打財斷血”尚處于配合公安機關(guān)進行賬戶凍結(jié)、資產(chǎn)扣押階段，對于“打財斷血”關(guān)注力度不夠，追贓挽損能動性和主動性尚待加強，對涉案財物應(yīng)當(dāng)采取措施而未采取的情況也未向公安機關(guān)發(fā)出建議，有待探索實踐。

（三）線索發(fā)現(xiàn)途徑受限

雖然在上級關(guān)于掃黑除惡的文件及檢察機關(guān)制定的掃黑除惡專項斗爭工作辦法中均明確要求檢察官在辦理每一起涉黑涉惡案件時“一案三查”，但是承辦人破網(wǎng)打傘思想意識仍有待強化，對線索發(fā)現(xiàn)能力、排摸能力和追責(zé)能力與實際需求還有一定差距，導(dǎo)致涉黑涉惡犯罪及保護傘線索來源相對單一，即依靠信訪舉報等被動接收的線索多，辦案中發(fā)現(xiàn)并移送的線索總數(shù)較少，對涉及重點領(lǐng)域、重點行業(yè)案件的涉黑涉惡線索排查還不夠徹底。

（四）綜合治理領(lǐng)域有待擴展

作為基層檢察機關(guān)，在擔(dān)任法律監(jiān)督機關(guān)這個角色的同時，也擔(dān)負(fù)著基層社會治理的重要任務(wù)。通過在依法辦案中主動參與社會治理，對案件中發(fā)現(xiàn)的傾向性、趨勢性問題，以檢察建議的方式向有關(guān)單位和部門反饋、督促解決問題，形成“辦理一案、治理一片”的效果，是新時代檢察監(jiān)督融入社會治理的新常態(tài)。［3］但作為基層檢察院在前期對于相關(guān)案件的綜合治理、延伸辦案關(guān)注度不夠、分析不足，目前僅推進了物業(yè)行業(yè)的綜合治理，對檢察機關(guān)如何發(fā)揮犯罪源頭預(yù)防作用、加強拓寬社會治理的廣度等方面認(rèn)識不足，打擊精準(zhǔn)性、針對性有待提升。

三、掃黑除惡專項斗爭中完善檢察職能的路徑

（一）加強深挖力度，推進“打傘破網(wǎng)”“打財斷血”

一是以打擊懲治“套路貸”專項行動為契機，要求案件專辦檢察官對案件嚴(yán)格實行“一案四查”，即不僅要審查案件黑惡勢力犯罪、“關(guān)系網(wǎng)”“保護傘”，還應(yīng)審查涉案人員的財產(chǎn)走向、利益鏈條和追贓挽損情況，并在報告中予以專項說明；二是細(xì)化在審查逮捕、審查起訴各環(huán)節(jié)嚴(yán)格落實“兩個必問”和“打財斷血”工作要求，要求檢察官在案件報告中對案件是否涉及黑惡勢力犯罪，是否涉及黑惡勢力保護傘及涉案資產(chǎn)查封、凍結(jié)、扣押情況逐項分析論述，并將此項工作納入各檢察院案件評查專項工作范疇，作為檢察官績效考核重要指標(biāo)；三是加強線索查辦進度動態(tài)跟蹤。設(shè)立專職線索移送及跟蹤干部，并在現(xiàn)有的《線索移送統(tǒng)計表》的基礎(chǔ)上，重新增設(shè)《線索移送跟蹤統(tǒng)計表》，進一步強化對線索移送后的情況跟蹤，做到底數(shù)清、心中明；四是開展“三個大起底”“三個再一遍”等一系列整改措施，對相關(guān)問題線索再做進一步排查、倒查，發(fā)現(xiàn)尚未報送移轉(zhuǎn)的涉黑涉惡涉保護傘腐敗問題的線索第一時間進行移送上報，及時將辦案中發(fā)現(xiàn)的涉黑涉惡涉保護傘線索和控申窗口收到的反映涉黑涉惡涉保護傘內(nèi)容的來信來訪材料移送監(jiān)察委等單位。

（二）堅持法治思維，加強能力提升

1.落實專業(yè)化辦案機制，打造核心辦案團隊。以檢察一體化為原則，組建跨院、跨條線、跨層級的重大疑難復(fù)雜犯罪案件核心辦案團隊，有側(cè)重地采用專業(yè)專案專人辦理，確保高科技犯罪案件得到公正高效辦理。

2.完善檢察官聯(lián)席會議制度。通過檢察官聯(lián)席會議集體研究，為檢察官作出決定提供決策咨詢和參考，對今后辦理同類案件提供類案指導(dǎo)。同時充分發(fā)揮專業(yè)化領(lǐng)域智庫專家的輔助業(yè)務(wù)決策功能，緊貼檢察辦案實踐，加強對高科技犯罪案件中疑難復(fù)雜問題的分析論證，深化對新類型案件中新情況新問題的研究，注重成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。

3.健全信息通報機制。檢察機關(guān)應(yīng)加強與市地方金融監(jiān)管局、市銀保監(jiān)局、市證監(jiān)局等監(jiān)管部門的聯(lián)通機制，強化對重大有影響案件線索及辦理情況的互通和配合，探索試點證券期貨等專業(yè)化較強領(lǐng)域的重大案件辦案基地建設(shè)，搭建集專業(yè)辦案、理論研究、人才培養(yǎng)、合作交流、警示教育、犯罪預(yù)防和法制宣傳于一體的多功能平臺。

（三）推進掃黑除惡專項斗爭常態(tài)長效機制

1.著力機制建設(shè)，暢通線索移送。對內(nèi)做好涉黑涉惡線索移送和反饋登記工作，做到“每件必登記”“件件有著落”。對外，對接《本區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)與政法機關(guān)涉黑涉惡問題線索雙向移送反饋辦法》等配套制度，對辦理涉黑涉惡犯罪案件中涉嫌包庇、縱容黑社會性質(zhì)組織犯罪及收受賄賂、瀆職侵權(quán)等違紀(jì)違法或者職務(wù)犯罪線索的，及時移送紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)查處辦理，深挖嚴(yán)查“保護傘”行為。

2.注重前后兩端，強化辦案合力。一方面完善提前介入、重大案件會商、掛牌督辦、聯(lián)席會議等機制，針對涉黑涉惡案件數(shù)據(jù)對接程序、黑惡勢力案件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、黑惡勢力案件移送標(biāo)識、重大敏感案件會商、雙方認(rèn)定不一致時的協(xié)商處理方式等內(nèi)容形成常態(tài)化、長效性工作機制，增強后續(xù)案件打擊合力；另一方面妥善運用庭前會議、四類人員出庭等機制，與法院密切配合，強化涉黑涉惡案件庭審效果。

3.服務(wù)營商環(huán)境，強化綜合治理。結(jié)合掃黑除惡重點行業(yè)整治行動，主動走訪涉案企業(yè)及相關(guān)監(jiān)管部門調(diào)研行業(yè)現(xiàn)狀，結(jié)合近年來辦理案件和檢察建議工作匯總發(fā)現(xiàn)的問題，從企業(yè)經(jīng)營管理、商品安全、合同簽訂履行、財稅資本、環(huán)境保護五方面對企業(yè)作出風(fēng)險提示和防范建議，助力服務(wù)和保障營商環(huán)境，積極推進行業(yè)綜合治理，從源頭防范黑惡勢力犯罪活動。

4.完善制度建設(shè)，健全監(jiān)督機制。積極開展檢務(wù)督察活動，強化黨風(fēng)黨紀(jì)監(jiān)督和教育，綜合運用黨紀(jì)、政紀(jì)和法律多種形式，刀刃向內(nèi)，強化作風(fēng)紀(jì)律巡查，對檢察干警遵守鐵規(guī)禁令、服務(wù)群眾、工作績效等情況進行明察暗訪，及時發(fā)現(xiàn)問題并改進工作。堅決制止檢察干警經(jīng)營、操縱或插足娛樂等行業(yè)場所，防止被腐蝕拉攏。嚴(yán)格對檢察干警的任用、教育、管理和監(jiān)督制度，確保檢察干警在政治素質(zhì)上過硬，在后續(xù)掃黑除惡專項斗爭中體現(xiàn)政治擔(dān)當(dāng)。