檢察機關(guān)審查起訴階段退回公安補充偵查工作完成情況探析

高 悅，吳 為

（北京市朝陽區(qū)人民檢察院，北京110000）

退回公安機關(guān)補充偵查，是人民檢察院對公安機關(guān)移送審查起訴的案件，經(jīng)過全面審查后，認(rèn)為犯罪事實不清、證據(jù)不足，或者有遺漏罪行和其他需要追究刑事責(zé)任的人，影響對犯罪嫌疑人犯罪事實的認(rèn)定和審判的，交由公安機關(guān)繼續(xù)偵查補充證據(jù)材料的訴訟活動。［1］退回補充偵查的質(zhì)量對案件后續(xù)處理存在直接影響。為進一步履行檢察院對公安機關(guān)補充偵查工作的監(jiān)督職能，提升精準(zhǔn)監(jiān)督能力，本文對B市C區(qū)檢察院部分審查起訴案件退回補充偵查的情況進行調(diào)研，就公安機關(guān)補偵完成情況及退回補充偵查中存在的普遍性問題進行梳理分析，探討有效開展檢察監(jiān)督工作之路徑，以期提升退補效果，形成公檢兩家工作質(zhì)效的良性循環(huán)。

一、對退回公安機關(guān)補充偵查工作的實證分析

（一）退回補充偵查基本情況

2019年第三季度，B市C區(qū)檢察院共受理審查起訴案件1114件，其中退回公安機關(guān)補充偵查378件，退回補充偵查率為33.93%。其中，2019年7月，B市C區(qū)檢察院共受理審查起訴案件359件，經(jīng)追蹤該359件審查起訴案件的訴訟過程，發(fā)現(xiàn)沒有經(jīng)過退補的為246件，占總數(shù)的68.52%；退回公安機關(guān)補充偵查的為113件，占總數(shù)的31.48%，其中退回補充偵查一次的為47件，占退補案件的41.59%，占總數(shù)的13.09%；退回補充偵查兩次的為66件，占退補案件的58.41%，占總數(shù)的18.38%。

（二）檢察院要求開展補充偵查的情況

1.檢察院在退回補偵提綱中列明的補偵事項平均為每件6.74項。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第三百四十二條規(guī)定，“人民檢察院認(rèn)為犯罪事實不清、證據(jù)不足或者存在遺漏罪行、遺漏同案犯罪嫌疑人等情形需要補充偵查的，應(yīng)當(dāng)制作補充偵查提綱，連同案卷材料一并退回公安機關(guān)補充偵查。”2019年7月，B市C區(qū)檢察院退回公安機關(guān)補充偵查的113件審查起訴案件，均已制作補充偵查提綱，提綱中列明需要補偵的事項可大致分為31類762項，平均每件退補案件提出的補偵事項為6.74項。

2.退回補充偵查以完善性工作為主。刑事案件進行到退回補充偵查環(huán)節(jié)，多數(shù)認(rèn)定案件事實的基本性證據(jù)已經(jīng)收集在案，但仍需要對案件中存在的疑點或證據(jù)缺口予以解決、彌補，如對犯罪嫌疑人的辯解進行核實、準(zhǔn)確確定犯罪金額等。退回補充偵查事項除圍繞犯罪事實外，還涉及犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰、量刑建議等工作。和偵查階段的證據(jù)相比，退補事項多為起到完善、補充作用的證據(jù)，通過退回公安機關(guān)補充工作，進一步對在案證據(jù)進行核實，對證據(jù)的證明力進行補強，對偵查活動的合法性進行說明。

3.要求繼續(xù)訊問犯罪嫌疑人的補偵事項數(shù)量最多。在退回補充偵查的113件審查起訴案件中，檢察機關(guān)要求公安機關(guān)補充訊問犯罪嫌疑人的有106項，幾乎每件退補案件都有關(guān)于補充訊問犯罪嫌疑人核實案件細節(jié)的要求，是數(shù)量最多的補偵事項，占總數(shù)的13.91%。另外，要求公安機關(guān)對證人、被害人補充詢問的有86項，占總數(shù)的11.29%。如果把查找未到案的嫌疑人、被害人、證人也視為要求補充開展訊問、詢問工作的話，那么對于言詞證據(jù)的補充事項達到了285項，占所有補偵事項的37.40%。這說明在司法實踐中，言詞證據(jù)仍然是刑事案件審查的重點內(nèi)容。

（三）公安機關(guān)補充偵查工作完成情況

根據(jù)退回公安機關(guān)補充偵查工作的完成程度，本文將補偵工作分為“已經(jīng)補充偵查完畢”和“未補充偵查完畢”兩類，其中“已經(jīng)補充偵查完畢”包括“經(jīng)工作已取得證據(jù)”和“經(jīng)工作未取得證據(jù)”兩種情況；“未補充偵查完畢”根據(jù)公安機關(guān)的回復(fù)，可分為“正在工作中”和“未開展工作”兩種情況。

1.退回補充偵查工作完成率不到六成。在762項檢察院退回補偵事項中，公安機關(guān)“已經(jīng)補充偵查完畢”的共429項，占56.30%，退回補充偵查工作的完成度尚不足六成。其中，“經(jīng)工作已取得證據(jù)”347項，占總補偵事項的45.54%；“經(jīng)工作未取得證據(jù)”的有82項，占總補偵事項的10.76%。“經(jīng)工作已取得證據(jù)”是指公安機關(guān)在補偵期間補充收集、調(diào)取到了相關(guān)證據(jù)，或已按照補偵提綱要求完成了相應(yīng)工作。“經(jīng)工作未取得證據(jù)”是指公安機關(guān)經(jīng)開展補偵工作后，沒有發(fā)現(xiàn)或明確無法取得某項證據(jù)的情況。“經(jīng)工作未取得證據(jù)”不同于“未開展工作”，“未開展工作”的相關(guān)證據(jù)仍具有不確定性，而“未取得證據(jù)”使待證事實處于一種相對確定的狀態(tài)，在某些情況下，如犯罪嫌疑人虛構(gòu)事實的，“未取得證據(jù)”本身就是“證據(jù)”，因此仍具有補偵價值和實際意義。

2.逾四成退回補偵事項沒有補偵完畢。在762項檢察院退回補偵事項中，公安機關(guān)“未補充偵查完畢”的共333項，占43.70%，即超過四成的退補工作沒有在補偵期間完成。其中，公安機關(guān)回復(fù)“正在工作中”的196項，占總補偵事項的25.72%；“未開展工作”的137項，占總補偵事項的17.98%。“未開展工作”是指公安機關(guān)在《補充偵查報告書》中未提及相關(guān)補偵工作進展，在補偵卷內(nèi)也未補充相關(guān)證據(jù)的情況。

3.有42.86%的偵查活動合法性證據(jù)未予補充。退回補充偵查階段，除了要對案件事實相關(guān)證據(jù)進一步偵查和完善，對于部分刑事程序中的瑕疵問題也需要偵查人員予以說明或補正。檢察院要求公安機關(guān)移送訊問嫌疑人的同步錄音錄像、補充嫌疑人到案情況、補充工作說明、補正證據(jù)瑕疵等，都是要求公安機關(guān)補充提供證明偵查活動合法性的證據(jù)。此類工作不需要外出調(diào)取，只需要偵查人員對偵查過程中形成的證據(jù)予以提交或進一步說明，工作難度不大，但完成情況并不樂觀。檢察院要求補充偵查此類事項合計63項，其中補充偵查完畢36項，未補充偵查完畢27項，包括正在工作中7項，未開展工作20項，合計有42.86%的偵查活動合法性證據(jù)公安機關(guān)未能及時補充到位。

4.涉眾型經(jīng)濟犯罪退補工作完成難度大。在2019年7月，B市C區(qū)檢察院共受理涉嫌非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪案件44件，33件曾退回公安機關(guān)補充偵查，其中24件兩次退回補充偵查，退補率為75%，占退補案件總數(shù)的29.20%。涉眾型經(jīng)濟犯罪具有涉案金額巨大、涉及人員眾多、定罪量刑復(fù)雜等特點，在一個月的退補期限內(nèi)完成補偵工作難度較大。上述退補的33件涉眾型經(jīng)濟犯罪，檢察機關(guān)共列明補偵事項260項，經(jīng)工作補充偵查完畢的為83項，未開展工作（52項）和正在工作中（125項）的合計177項，即68.08%的補偵事項在退補期限內(nèi)未補充偵查完畢，其中司法審計、追贓挽損工作90%以上無法按期完成。

二、退補階段公安機關(guān)工作中存在的問題

（一）偵查人員主動性不強

偵查人員事務(wù)繁重，工作壓力大，再加上公安機關(guān)內(nèi)部考核標(biāo)準(zhǔn)向訴前傾斜等因素，部分承辦人對檢察機關(guān)退回補充偵查工作不夠重視，缺乏工作積極性，導(dǎo)致退回補充偵查案件普遍存在退而怠查、查而不清等情形。［2］以調(diào)取銀行交易信息為例，此類證據(jù)不存在取證困難或證據(jù)滅失風(fēng)險等問題，屬于偵查人員前往相關(guān)單位履行手續(xù)即可獲得的證據(jù)，不具有偵查難度。但在調(diào)取銀行交易信息的69個補偵事項中，僅有22項經(jīng)工作取得證據(jù)，3項經(jīng)工作未取得證據(jù)，補偵完成率為36.23%，有17項公安機關(guān)未開展工作，另有27項公安機關(guān)回復(fù)“正在工作中”，未完成率達63.77%。

（二）退補工作“碎片化”

部分案件公安機關(guān)雖然“已經(jīng)補充偵查完畢”，但補偵工作的質(zhì)量和效果并不盡如人意。如訊問犯罪嫌疑人一項，由于犯罪嫌疑人已被采取強制措施，較為配合工作，公安機關(guān)在退補期間完成補充訊問的占87.74%，若加上嫌疑人患嚴(yán)重疾病無法開展訊問確定無法取得證據(jù)的情況，該項補充偵查的完成率可達到91.51%。但如果仔細審查訊問筆錄內(nèi)容，能感覺到部分偵查人員開展補偵工作時，只局限于對補充偵查提綱上所列的問題進行提問，有一問一，對犯罪嫌疑人的回答不進行追問，也缺乏與其他證據(jù)相互印證的“動態(tài)”把握，導(dǎo)致綜合分析證據(jù)時往往感覺就差“臨門一腳”。檢察官在列明補偵提綱時難以窮盡問題，若偵查人員只是僵化執(zhí)行，對待證事項不進行整體考量，退補工作難以系統(tǒng)化開展。

（三）“未開展工作”比率較高

樣本數(shù)據(jù)中，公安機關(guān)在補查重報后有137項補偵事項既沒有補充相關(guān)材料，在補充偵查報告書中也沒有提及，占總補偵事項的17.98%，成為了補偵工作的“黑洞”。《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》《關(guān)于加強和規(guī)范補充偵查工作的指導(dǎo)意見》中均規(guī)定了偵查人員對補偵事項存在異議的處理辦法，偵查人員對檢察院的補偵事項有不同意見，應(yīng)當(dāng)及時溝通。在一個月的補偵期限內(nèi)未開展工作，不但會對案件的后續(xù)審查辦理產(chǎn)生不利影響，對于某些具有時效性的證據(jù)，甚至可能因未及時收集固定，導(dǎo)致證據(jù)滅失無法補救的后果。

（四）工作說明不能真實反映退補工作情況

公安機關(guān)對補充偵查情況的回復(fù)，是對該階段開展補充偵查工作效果的記錄和展現(xiàn)，僅憑“正在工作中”或簡單的工作說明，難以真實反應(yīng)補充偵查工作情況。在所有退補案件的762項補偵事項中，有196項公安機關(guān)以《工作說明》的形式回復(fù)“正在工作中”，占總數(shù)的25.72%。如劉某某非法吸收公眾存款案中，檢察機關(guān)在退回補充偵查提綱中寫明某證人的《詢問筆錄》缺頁，要求公安機關(guān)補充完整。對此類證據(jù)瑕疵公安機關(guān)應(yīng)及時補正，如果不能補正應(yīng)說明原因，但一個月后公安機關(guān)對此的回復(fù)是“正在工作中”，需要如何開展工作情況不明。另如，對于詢問證人的補偵要求，偵查人員經(jīng)常會在《工作說明》上寫明“證人聯(lián)系不上”。但是聯(lián)系不上可能存在多種原因，是電話號碼已停機或者是空號、錯號，還是打電話對方未接聽，偵查人員需要進一步寫明。有的案件中，偵查人員稱聯(lián)系不上證人，補查重報后公訴人撥打同樣的號碼發(fā)現(xiàn)對方正常接聽，并表示近期沒有接到過偵查人員來電。

三、提升退回補充偵查工作質(zhì)效檢察監(jiān)督路徑

（一）利用捕訴一體優(yōu)勢，及時引導(dǎo)補充偵查

檢察機關(guān)承辦人應(yīng)利用好捕訴一體的機制優(yōu)勢，將補充偵查的目光提前，在捕后偵查羈押期限內(nèi)就充分引導(dǎo)公安機關(guān)繼續(xù)偵查取證，盡量讓偵查工作集中在偵查階段完成，減少審查起訴階段退回補充偵查的工作壓力。檢察機關(guān)承辦人應(yīng)形成隨時提出補充偵查意見的工作思維，不必等待辦案期限臨近才提出問題，避免因過于依賴退補環(huán)節(jié)而影響偵查活動的開展。對監(jiān)控錄像等具有一定保存期限的證據(jù)，在發(fā)現(xiàn)的第一時間就應(yīng)通知公安機關(guān)補充調(diào)取，否則關(guān)鍵證據(jù)很有可能因數(shù)據(jù)被覆蓋或刪除導(dǎo)致無法恢復(fù)，影響事實認(rèn)定。

最高檢制發(fā)的《檢察機關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)》，建立了以“案件比”為核心的案件質(zhì)量評價體系，旨在引導(dǎo)檢察機關(guān)重視辦案質(zhì)效，提升人民群眾對檢察工作的滿意度。減少不必要的退回補充偵查也是其中一項重要工作。最高檢、公安部《關(guān)于加強和規(guī)范補充偵查工作的指導(dǎo)意見》第九條規(guī)定了六種一般不退回補充偵查的情形，明確了對于沒有補證可能性或難以查清的不影響定罪量刑的細節(jié)問題，一般不退回補充偵查，避免程序空轉(zhuǎn)；第十條規(guī)定了人民檢察院對缺少前科材料等情況，可以通過發(fā)出《調(diào)取證據(jù)材料通知書》的方式通知公安機關(guān)直接補充證據(jù)，而不必采取退補程序，保證訴訟效率。

（二）強化監(jiān)督意識，及時糾正退而怠查

在退回補充偵查階段，公安機關(guān)存在著部分工作沒有及時開展或補偵不利的情形，對此，檢察官應(yīng)強化監(jiān)督意識，有針對性的開展檢察監(jiān)督工作。最高檢、公安部《關(guān)于加強和規(guī)范補充偵查工作的指導(dǎo)意見》第十七條規(guī)定了對公安機關(guān)未及時有效開展補充偵查工作的，人民檢察院可以采取的監(jiān)督方式。對于公安機關(guān)一般的消極補充偵查行為，檢察官應(yīng)及時進行口頭督促，促使偵查人員及時完成補偵工作；對于消極偵查行為已經(jīng)影響到證據(jù)收集和案件處理的，檢察機關(guān)可以發(fā)出檢察建議；對于補偵回來的證據(jù)材料，檢察官應(yīng)注意審查取證過程，確保程序正當(dāng)；如果公安機關(guān)存在非法取證情形，在調(diào)查核實后，應(yīng)依法發(fā)出糾正違法通知書予以監(jiān)督糾正。另外，檢察院應(yīng)注意公安機關(guān)補充偵查完畢移送審查起訴的時間，審查公安機關(guān)是否在一個月內(nèi)補偵完畢，如果存在補充偵查超期現(xiàn)象，也應(yīng)及時提出監(jiān)督意見。

（三）傳導(dǎo)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，提升退補工作質(zhì)效

在對檢察院發(fā)出的《補充偵查提綱》和公安機關(guān)回復(fù)的《補充偵查報告書》、補偵證據(jù)進行梳理的過程中，可以明顯感受到，退補工作具有較強的承辦人個人風(fēng)格的印記。如何使偵查人員在補偵階段更愿意與檢察官配合，繼續(xù)積極為案件證據(jù)查漏補缺，如何更好的傳導(dǎo)以審判為中心的證據(jù)意識，做好補偵說理工作，使公檢兩家的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)趨同，是每個檢察官都需要面對的課題。最高檢、公安部《關(guān)于加強和規(guī)范補充偵查工作的指導(dǎo)意見》中，先后七次出現(xiàn)“溝通”一詞，體現(xiàn)出“溝通”在補充偵查工作中的重要性。刑事案件審查是一個主客觀不斷交匯融合的過程，思考過程中的復(fù)雜性難以完全在紙面呈現(xiàn)，因此，退回補充偵查工作僅靠一紙公文一紙?zhí)峋V是不夠的，需要更多的闡述、解釋、交流、督促，需要檢察官做好“紙”下的工作。公檢承辦人溝通越充分，聯(lián)系渠道越順暢，相互越信任，就越能取得良好的補偵效果。

從院級層面，檢察院和公安機關(guān)可以通過會簽文件、共同聘請專家學(xué)者授課、召開研討會等形式，促使辦案人員對案件事實認(rèn)定、證據(jù)采信標(biāo)準(zhǔn)等問題逐漸統(tǒng)一認(rèn)識，降低具體案件的溝通成本；從部門層面，可以通過提前介入、檢警聯(lián)席會等方式，就同類案件查找共性問題，摸索案件辦理規(guī)律；從承辦人層面，可以采取更加靈活的溝通方式，充分探討補偵思路和法庭審判所需證據(jù)材料的標(biāo)準(zhǔn)，解決實際操作中遇到的具體問題。