公共政策視角下自然資源資產負債表效用實現機制研究

高小博 華中科技大學公共管理學院

一、引言

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出要“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計”，為我國的自然資源資產管理點明了新的研究方向。2015年國務院辦公廳印發《編制自然資源資產負債表試點方案的通知》，進一步要求了試點核算內容和核算方法。2019年中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯合印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，對自然資源資產核算的制度任務進行更為全面的梳理，這一系列的工作更加說明了自然資源資產負債表具有重要的理論與實踐意義，不僅是含有自然資源資產、負債、權益和價值量以及反映各主體對自然資源的開發、利用情況的報表，能夠為經濟發展和生態保護的綜合決策提供重要依據，是推動國民經濟貫徹新發展理念、實現綠色發展的重要支撐。

近年來，我國學者在理論界展開了許多研究，部分地區也正積極開展自然資源資產負債表編制工作試點。然而，現有理論研究和實踐成果顯示，自然資源資產負債表的運用效果還有待提高，尚且無法科學、高效地服務于公共政策的制定，達成公共政策多任務協同的目標。因此，本文將基于公共政策目標協同的視角，從自然資源資產表數據原則、核算對象以及技術應用的角度出發，探索構建自然資源資產負債表效用最大化的實現機制框架，以期為自然資源資產負債表的進一步科學利用提供參考。

二、文獻綜述

當下，世界經濟發展與自然資源利用之間的關系十分緊張，也愈發凸顯自然資源資產負債表的編制和應用的重要性和緊迫性。國際上對于自然資源資產核算的研究起步較早，英國、加拿大等許多國家圍繞1993年和2012年聯合國提出的環境經濟核算體系(SEEA)框架，制定了本國的環境經濟核算體系，建立國家自然資源賬戶。國際學術界除了圍繞資源賬戶的全面性、科學性以及資源賬戶如何應用展開討論，近年來也對資源賬戶與公共部門決策的相關性展開研究。有學者通過對英國公共部門機構進行調查，結果表示自然資本賬戶與公共部門決具有很大的交叉相關性[1]。但公共政策決策者對自然資本賬戶的核算理解有限，如何使用自然資本賬戶來支持決策便受到限制[2]。也有學者通過調查發現公共政策制定過程中很少使用自然資本賬戶，在發展中國家尤甚[3]。

從國內來看，自“自然資源資產負債表”這一概念提出，就引起學術界的高度關注。但早在20世紀80年代，我國就開始對自然資源核算進行探索，并借鑒國外先進經驗進行完善。目前，國內對自然資源資產負債表的研究還處在起步階段。在理論上，耿建新以SNA2008和SEEA2012為基礎，將我國自然資源資產負債表編制與會計、審計理論相聯系，探討了負債表的概念、格式和核算內容[4]。陳艷利等在借鑒自然資源資產負債核算國際經驗的基礎上，立足中國現實研究了負債表編制的基本框架設計[5]。盛明泉等基于政府視角對自然資源資產負債表的構成要素進行了系統剖析，在進一步探討核算方法和報表框架的同時也對政府編制工作提出了建議。康愛香等在總結法案的國家實踐經驗的基礎上，從構成要素、理論比較、框架探索等三個方面對自然資源資產負債表編制現狀和前景進行了闡釋。在實踐層面，閆慧敏團隊基于實踐探索，提出了由資源過耗、環境損害、生態破壞構成的負債表表式結構并編制完成了全國首張市(縣)自然資源資產負債表。張婕等系統總結生態損益核算技術，并以圍場縣為例進行森林、草地、失地生態系統核算實證。駱良彬等參考主要發達國家的實踐經驗，分析我國負債表編制試點工作中存在的主要問題并為編制工作提出了相應建議。馬慧敏以生態文明評價指標體系為參照，認為在資產負債表中可以通過建立自然資源利用指標和生態環境保護指標來實現實物量和價值量框架的完善。也有許多學者針對不同資源探索資產負債表的編制方法及應用。

當前學術界對自然資源資產負債表的相關研究成果豐富，且認同自然資源資產負債表有利于政府對自然資源進行有效管理，有利于我國生態文明建設，有利于促進我國國民經濟綠色發展。王世杰認為自然資源資產負債表國家治理功能的發揮依賴于其所披露信息的質量，應該建立分類分層匯總編制、定期專項及時報告、統一編制要求和引入社會鑒證等保障機制。韓冬芳以“大智移云物區”為新引擎，以數字治理為著力點，圍繞自然資源數據指揮共享平臺，探索編制資源資產負債表協調治理機制的思路。

綜合來看，學者們的研究主要集中在編制的基礎理論、編制思路與實踐以及價值核算方法及等方面，對自然資源資產負債表如何科學有效輔助公共政策制定的研究較少。本文認為，要同時開展自然資源資產負債表的理論研究和應用實務，才能對理論研究的成果和負債表所包含的數據信息進行更高效的應用，提升全民福利。但從實踐出發，將自然資源資產負債表納入公共政策決策過程仍然是一項實際的挑戰。因此，本文對現有理論研究進行了梳理，分析面對公共政策制定流程時現有自然資源負債表存在的主要問題，并從核算對象、數據原則、技術應用三個角度，探索自然資源資產負債表在公共政策制定流程中效用最大化的實現機制框架，對自然資源資產負債表的編制和應用工作提供參考。

三、公共政策視角下自然資源資產負債表存在的主要問題

(一)與政策需求缺乏有機結合

自然資源資產負債表是我國生態文明建設上的重要實踐，因此，在功能定位上，自然資源資產負債表的編制應該以政策目標為引領、以應用需求為導向，其具體功能不應局限于反映地區自然資源真實狀況、參與評價干部離任審計，更要輔助政府相關部門正確評估資源開發利用潛力，科學制定資源配置規劃決策，因地制宜發展地方經濟，實現高質量發展。

同時，自然資源資產負債表涉及指標多覆蓋面廣，許多基礎指標獲取難度大，不以政策需求為導向，也會帶來實測數據人力、物力、財力上的浪費，不利于制度的深度推進，在一定程度上忽略了未來長遠規劃的需求。

(二)數據整合標準不統一

自然資源資產負債表的編制需要真實反映自然資源的存量、增量和流量，數據的真實性、準確性會直接影響其科學性。資產負債表編制初期，編制工作面臨數據時效性不足且不完整的問題。隨著各地試點實踐推進，數據實現了初步的采集與整合。但我國以往的自然資源管理體系下，土地資源、水文資源、森林礦產資源現狀統計資料等由多個部門進行統計，部門間統計口徑和標準不一致，尤其是機構改革前數據的統計標準。此外，統計周期也不盡相同，甚至存在數據漏統、重復、缺失等問題。同時全國范圍內的數據整合標準也尚未有明文規定，極大地影響了區域規劃等綜合決策時數據的轉化效率。

(三)技術應用能力不足

自然資源資產負債表的編制、應用橫跨多學科知識，對編制和應用人員的業務素質要求較高。但目前各部門無法全面掌握專業知識內涵，尤其基層工作人員編制、應用能力更為薄弱，會降低自然資源資產負債表的使用效果。此外，大數據、人工智能、區塊鏈、可視化等新興技術在未來也會逐步參與公共決策與公共服務，但高新技術在自然資源資產負債表領域的全面應用也存在較大難度。如何應用新興技術使負債表編制、應用更科學高效，這都對自然資源資產負債表有效融入公共政策全過程提出了挑戰。

四、自然資源資產負債表效用實現機制框架

(一)加強制度支撐，注重價值核算

目前，自然資源資產負債表編制缺少成熟的理論指導，自然資源資產負債表的核算對象學術界也并沒有達成共識。從公共政策的角度出發，自然資源資產負債表的核算對象應該包含受有關部門管理的自然資源的產權、實物量和價值量。首先，應完善自然資源產權制度，明晰的自然資源產權是公共決策順利實施的基礎。自然資源的所有權、使用權以及作為委托代理的政府有關職能部門的監管處分權等產權，都需要做好確權登記，在自然資源資產負債表中進行清晰界定，方便決策。

其次，自然資源實物量和價值量的核算也是公共決策需要參考的重要數據。自然資源的實物量要在參考各部門統計資料的前提下，建立統一的數據標準進行整合。既要將重點資源單獨核算，也要避免部門間的重復核算。自然資源的價值量主要是社會價值和生態價值，二者核算都存在很大爭議，尤其是社會價值的核算。生態價值的核算理論應該由專業研究人員提供，核算的過程可以由統計專業人士進行操作，但在報表里呈現的核算結果要同時方便政策制定者的理解。同時也要參考有關部門中長期規劃目標，明確對自然資源實物量和價值量的切實需求，提高工作效率。社會價值可以更多體現在經濟價值上，包括實物價值和虛擬價值。

(二)從數據原則出發，著眼功能表現

自然資源資產負債表的編制與統計年鑒的意義目標不同，自然資源資產負債表應重視自然資源供給與使用的平衡關系，要體現出當地的資源產權關系、資源稟賦現狀以及開發利用潛力等信息。因此，負債表不能單以會計原則作為數據的原則，應以方便多部門公共政策制定為導向，確定編制數據原則要求。

一是全面性和真實性。全面且真實的自然資源統計數據是自然資源資產負債表編制的首要原則，也是后續進行數據分析處理的重要基礎。只有全面且真實的數據才能反映地區自然資源資產狀況，相應的政策分析才有實際意義。

二是動態性和可比性。在領導離任設計目標框架下，自然資源資產負債表更重視以年為單位的期初存量和期末存量，這可能導致數據更新的不及時，影響決策時機。在決策有用的目標引領下，自然資源資產負債表的數據要重視數據的動態性，能夠反映一段時間內的經濟活動影響。可比性是指部門間、區域間數據的可共享、可比較，具有可比性等數據才能有效服務多部門、跨區域間決策制定。

(三)從技術應用出發，提高應用效率

首先，應探索應用大智移云物區的等新技術推動復制表數據平臺的搭建。為進一步方便開展數據的獲取、處理、存儲、共享、分析、監管，負債表數據平臺應包括基礎數據平臺和數據處理平臺。依托大智移云物區新技術的數據平臺能打破科層組織帶來的行政壁壘，做到“自上而下”的高效管理、“自下而上”的數據整合以及“橫向”的協同對比。

其次，應探索負債表數據的三維空間的可視化。自然資源資產負債表在編制時要遵守會計理論，對數據進行有條理的歸總。但在部門內應用時應脫離傳統的數字堆砌類報表，探索數據三維空間的可視化。自然資源間是息息相關的，一個元素的變動可能會影響其他多個元素，數據的可視化能夠簡化元素聯系的復雜性，便于決策制定者審視全貌，展開決策討論。

此外，也要加強行政隊伍人才培養，增強技術支撐。要實現自然資源資產負債表的效用最大化，應采取線上、線下的方式對有關部門人員進行專業知識、大數據應用知識培訓，不斷增強專業素質。

具體實現機制框架如圖1所示。

圖1 自然資源資產負債表效用實現保障機制圖Fig.1 Diagram of the guarantee mechanism for the realization of the utility of the natural resource balance sheet

五、結語

自然資源資產負債表的內容與有關部門公共政策的科學制定具有很強的相關性，自然資源資產負債表能夠有效推動有關部門公共政策的制定，而公共政策的實施結果也能給完善資源資產負債表帶來正向反饋。一是要通過政策目標需要，來確定自然資源負債表的核算對象，也就是展示內容，包括產權、實物量和價值量，保障決策的科學性、前瞻性。二是在數據采集是要確保全面性和真實性，整合過程要做到動態性和可比性。三是可以通過大智移云物區建立數據平臺，方便自然資源數據的存儲、分析以及部門間共享；在公共決策討論時，可以借助可視化技術增強決策制定者的理解性，也能夠方便多部門間探討，協調觀點。最后，能夠有效服務事中、事后監管，貫穿決策、實施、監督全過程，真正實現自然資源資產負債表效用最大化。

目前自然資源資產負債表的編制尚處于試點階段，將負債表真正引入公共決策制定的流程存在很多現實障礙，例如自然資源資產負債表還未能與中國特色的自然資源產權屬性相適應等。本文認為，應在加強自然資源資產負債表理論研究的基礎上，盡快落實自然資源資產負債表輔助相關部門的公共政策制定機制，超前謀劃，使得政策行之有效、行之高效。