價值追求指導下農村土地管理政策中的公平與效率分析

路英

摘要：公平與效率是泰勒科學管理基本精神和社會情懷的體現，也是衡量法律政策優劣的重要尺度，在一定的價值追求中，如何平衡公平與效率的矛盾，成為政策制定者和學者的研究重點。在價值追求研究中，李國敏提出公共性既是地方政府耕地保護的理論“元點”，也是地方政府的行政指向和現實價值追求。嚴金泉以經濟學、生態學、倫理學為視角開展人地關系研究，認為21世紀土地政策應追求平衡世代間利益、尊重自然價值以實現人地關系和諧統一。我國土地公有制是通過公有的所有制形式實現賦予社會成員通過勞動獲取收益的平等機會，體現耕者有其田且地權公正。本文主要分析價值追求指導下農村土地管理政策中的公平與效率。

關鍵詞：土地管理;政策變遷;價值追求;公平與效率;農村

引言

農村土地制度對中國農村社會經濟的發展至關重要。建國以來，我國農村土地制度經歷了由封建地主土地所有制、農民土地私有制到集體土地所有制的轉變，農村土地管理政策發生了巨大的變化。在土地政策變化的各個階段，由于國家價值追求的差異，導致政策制定傾向于追求絕對的公平或追求較高的收益，公平與效率始終難以達成統一，成為政策制定中的一對主要矛盾，土地政策也在公平與效率的取舍中搖擺不定。政策中公平與效率的選擇體現了整個國家以及政策制定者的價值追求，但公平與效率的不均衡勢必會阻礙一個國家或地區的健康發展。

1、制度變遷理論框架及其適用性

制度變遷理論主要代表人為美國經濟學家諾思，其認為制度變遷是由于人自身理性提升或外界環境變化，人們對現存制度提出了更高的要求，以實現預期收益有效提高。當現存制度需求與供給保持基本均衡時，制度處于平穩運行狀態;而當現存制度無法滿足人們需求時，則會發生制度變遷，進而形成新的制度均衡。自1970年以來，諾思制度變遷理論主要經歷兩個階段：早期諾思通過研究建立“理性選擇”模型，并創造性提出“制度創新”概念;隨著諾思研究深入，其逐漸認識到制度變遷是一個漸進式的演化過程，認為制度變遷不僅是對新經濟環境做出的反應，更是個體為了謀取預期收益而采取制度創新的結果。因此，在后期的研究中，諾思始終堅持演化分析的思路，同時加強對個人的心理與行為研究，重點考察制度、認知與文化間的關系。當前，制度變遷理論框架在中國農村土地管理政策研究中具有一定適用性，該適用性是相對的而非絕對的，主要體現在以下三個契合點：一是我國農村土地管理政策創新存在于中國特色的政治生態中，即黨的充分領導與政府的強力推行，政府主導農村土地管理政策創新模式符合制度變遷理論中的強制性分析框架;二是我國農村土地管理政策創新存在靜態階段，即在每一次政策變遷前均存在較長的政策實施期，符合制度變遷理論的比較靜態分析與局部均衡模式;三是我國農村土地管理政策創新主要在于政策供給與需求間不平衡，即當現存政策無法滿足生產力發展需要與人民物質需求時將導致政策變遷，這符合制度變遷理論制度均衡原則。

2、農村土地規劃管理中存在的問題

2.1農村土地規劃問題

傳統農村土地規劃的常見問題有：土地確權未落實、集體用地建設難、土地基價波動大、土地利用效率低等。現階段農村土地規劃最常出現的問題是土地確權未落實，土地確權指的是現有農村種植用地對土地擁有者進行實名登記，無人擁有的農村種植用地歸國家所用，包括已故人員的現有土地其子女不再繼承其土地的使用權。針對土地確權的開展，我國大部門農村用地已經落實確權，少部分土地無法進行確權，導致農村土地規劃難問題。農村集體用地指的是該片土地歸集體所有，針對此類型農村土地的規劃和建設，需要采納村民集體意見，出現意見分歧容易導致城鎮化建設項目擱淺。農村集體土地的規劃和建設問題，其根本原因在于農民的意識形態問題。農民對新時代城鎮建設方針不明確，單一性認為土地交易僅針對工廠，大量農村土地劃分成工業用地，無法完成城鎮化建設過程中房屋用地有償征收，導致農村土地利用率低，出現規劃問題。宏觀調控農村土地規劃，政府部門制定長遠土地應用計劃，避免大量城鎮建設用地劃分為工業用地。

2.2土地資源受到破壞

在農業的現實世界中，它們是分散化的。例如，農業用地的一部分通常分散在山區或丘陵地區，沒有實現集中化，水稻谷供應不足，大多數農民在農業生產活動期間花費較多，收入較少，農業生產特別強勁，農民從事農業生產的復雜性很高，對土地浪費起到一定作用。在土地轉讓過程中，一些地區的農業發展伴隨著農業生產企業的引進，但在農業生產企業倒閉的情況下，企業的能耗和排放量較低，一些加工企業是城市生產鏈的嚴重污染，消費品含量較高，一些非當地農村居民或企業為了掠奪和掠奪土地而過度流動。這可能會造成土壤污染，對當地情況產生一定的經濟影響，但嚴重損害農業利用。

3、價值追求中消除公平與效率矛盾的途徑

3.1加強宣傳教育，加大土地監管力度

提升農村土地持有者的思想意識，可以在基礎環節加強土地規劃和管理政策的實施，利用農村有利的先決條件，以農村小組的形式定期組織宣傳教育工作。如農村在建設階段，會劃分出農村小組，每個農村小組會推選出1名委員，通過委員為村民提供宣傳教育機會，加強新型城鎮化建設的思想滲透，提升村民對土地未來規劃和使用的思想意識。只有在根本上提升村民的思想意識，才能解決農村土地管理和規劃問題。新型城鎮化建設過程不能缺少政府部門和村民這兩股中堅力量，兩者決定新型城鎮化建設的完成程度和效率。在土地有償征用或者基礎管理規劃階段，鄉政府應該加大監督力度，保證農村土地利用合理和高效，政府規劃的城鎮化建設用地不可進行2次工業用地拍賣，通過大力監管，保證土地規劃管理階段的透明性和真實性。根據現階段房屋土建和用地的建設方向及當地的經濟發展為基礎，確定土地基價，合理制定土地基價提升農村土地管理和規劃。

3.2對土地征收補償制度進行完善

必須建立和進一步發展土壤侵蝕補償制度，以有效促進農村地區管理的實施和實施。在進一步修訂《土地管理法》之前，收回農村社區土地的標準過低，相關的賠償方法單個，賠償分配不足，采購過程不正常。修改《土地管理法》后，需要不斷完善農村集中補償制度，切實開放公正地對待農民補償制度，有效維護農民的切身利益，提高農村收入，促進相關管理措施的有效實施和完善。例如，在開展有關工作時，造成了土地補償標準定得過低的問題，導致一些地區土地補償價格過低，致使農民土地的額外價值沒有得到考慮，農民內部也發生了變化。因此，土地補償問題也是現行管理做法的一個核心方面。在管理這些國家時，必須平衡區域差異，在執行過程中，必須首先根據所涉國家的范圍和國家的范圍保障農村利益。

結束語

新時代中國特色社會主義思想背景下，實現共同富裕是我們的價值追求。在土地政策制定中，應追求土地權利價值的合理實現，保障土地權利實現過程的公平性，促進土地資源的合理有效利用。當前，我國農村土地制度改革站在新的歷史起點上，任務艱巨而繁重，在處理公平與效率的關系上，應堅持公平基礎上的效率，以公平來促進效率。鑒于農村土地現有公平與效率之間存在矛盾的原因，要深入研究農村土地制度改革的重大問題，并加快推進農村土地確權工作，賦予農民更加穩定的土地權利，同時應著力建設完善的農村土地流轉市場與農村社會保障機制，促使土地權利價值的公平合理實現，促進土地資源的合理有效利用，從而實現公平與效率的相對統一，也讓農民更多地分享土地增值收益。

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