關于片區項目引導土地儲備高質量發展的思考

司明瑛

摘要：土地儲備制度是中國城市土地使用制度改革進程中探索出的制度創新。制度建立初期主要是為了解決城市土地多頭供應、毛地出讓等問題，逐步建立了基于“收儲-前期開發-供應”的實施環節，實現了地方政府掌控土地一級市場供應，保障了招拍掛公開出讓制度的實施，促進了城市土地市場發展和城市建設。在20多年的發展歷程中，土地儲備制度在提高供地能力、調控市場供求、防止土地資產流失、保障民生項目落地等方面均發揮了重要作用。本文對關于片區項目引導土地儲備高質量發展的思考進行分析，以供參考。

關鍵詞：片區項目;土地儲備;高質量發展

引言

土地儲備制度最早是在歐洲發展起來的，英國和瑞典與法國都成立了土儲專業管理機構，國外的土儲制度也逐步完善，土儲儲備經營機制的建立，更多是為了應對城市內人口數量激增，造成城市的住房供給壓力加大，及地價上漲等相關問題。還有一些部分國家的社會福利制度的推行，要開展相應的土地儲備，從目前的政策來看，各國實行了土地儲備目標，基本是定位在城市有計劃經營的發展。

1當前土地儲備面臨的主要問題

1.1土地儲備管理風險

當前，各地區積極推進土地儲備工作，土地儲備項目不斷增加。如果有效的管理和控制得不好，土地儲備工作的效益就會受到影響。從土地儲備管理的角度來看，對這項工作缺乏動態控制，對土地儲備的準備、實施和效益認識不足，管理復蓋面不足和精細化，將影響土地儲備效益的實現，需要積極探索新的管理手段和方法。此外，土地服務器資源管理能力不強。從實際管理分析中產生了以下問題：（1）家庭背景不明。土地服務器資源管理能力不強，財政資源存在不明問題。（2）業務流程不完善。關于土地儲備的經營管理，缺乏完善的管理技術和方法，許多企業的開發實施仍然面臨挑戰和問題，業務流程不完善，業務流程優化。（3）資金平衡不足。土地儲備資源管理需要保持市場穩定，平衡轉讓和儲存，確保穩定的社會經濟發展。

1.2土地儲備體系與規劃管理體系脫節

在國家空間規劃改革之前，經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃和城市總體規劃是土地管理的重要基礎。但是，在實踐中，實地儲備往往很難按計劃開始，因為規劃正在進行調整，以適應單一地塊的效益，并破壞城市規劃的完整性。主要有三個原因：第一，規劃、政府更迭、政府重返社會、空間利用質量和效率受到限制等問題，導致規劃持續不足，對過去的土地利用狀況考慮不足;（b）解決土地管理和規劃問題，導致土地儲備規劃不足;規劃時較少考慮土地管理的實際方面，導致土地管理規劃指導不力。

2土地儲備高質量轉型發展的思考

2.1實施以區片開發為主的土地儲備模式，建立分級、分時序的土地儲備項目管理制度

一是按照自然資源管理體系，將土地儲備轉向“留改拆并舉、三生融合、三產聯動”的自然資源儲備上來，按照全力支撐城市能級和品質雙提升、增強城市功能、彰顯城市魅力的總目標，從頂層規劃和制度設計完善城市建設的藍圖，形成以功能區為主體的項目庫，建立以片區為主的土地儲備項目庫。二是實施分級、分序的項目庫管理方式，按照“規劃—五年項目庫”“前期論證—三年滾動計劃”“實施方案—年度計劃”的“5-3-1”管理模式，推進土地儲備工作滾動向前，以扎實的前期研究保證年度計劃執行效率，促進資金的快進快出。三是強化土地儲備項目實施監管。年度計劃內項目應一年內完成。項目確需跨年度的，應在項目實施方案中將工作落實劃分到年度。年度計劃實施進度要按照實施方案的節點推進，并嚴格執行項目預算。項目實施階段要執行月報告制度和跟蹤審計，保證項目的整體進度可控，資金的撥付和使用合法合規。

2.2建立以“全產業鏈、頭部企業”為主的產業項目庫，提升城市能級和品質

以區片開發為基礎，以產業項目庫為紐帶，對參與城市建設、運營的多方主體利益進行聚合。從實踐來看，以產業導入為核心的土地儲備，對區級經濟的投資撬動比可高達5～8倍，還可帶來改善片區面貌、提升基礎和公服設施服務水平、提供就業崗位等積極影響。因此，按照高質量發展和節約集約用地的要求，有必要對應土地儲備項目庫，建立與之匹配的高能級產業項目庫，通過功能區建設，促進提升高端要素集聚，提升城市能級和品質。

2.3強化政府土地儲備的公益性，鼓勵經營性土地儲備市場化

自土地管理制度實施以來，運營性質和公共政策目標之間始終存在沖突。業務性質的基礎是，土地儲備基本上是基于土地一級的發展，例如，必須購買和擴大，必須基于土地、土壤（開采和平整、基礎設施發展等）。），可用性（征聘、測試等）。）提供的資金不是經濟活動的一部分，與經濟、嚴重經濟沖突、發展周期、投資風險等有關的高額投資需要高度的運營和運作;土地管理制度從一開始就被用作政府調節土地市場的工具，稱為“供水服務”和“水處理”，用于調節市場。如果同意也沒問題，但在涉及業務問題時很難保證實現公共政策目標，例如b.當儲備困難時難以抑制市場和控制供應。因此，建議改革土地管理制度實施模式，加強政府儲備的公共目標，將一些業務儲備投入市場，并允許社會資本在符合規定的情況下參與土地一級的發展實施。

2.4強化土地儲備作為落實城市規劃、改善城市功能職能

土地開墾措施實際上是城市土地開墾的過程，城市規劃是實施城市規劃的不可或缺的條件，因為它是通過科學分析預測和確定的。在科學合理規劃的基礎上，通過實施土地征用儲備，確保城市規劃落到地面上，同時為土地征用奠定科學合理的基礎。因此，建議從根本上將土地儲備和收入納入城市規劃的實施階段，將其納入規劃、規劃和實施的組成部分，以提高土地儲備改造城市的法定職能。

2.5強化土地儲備規劃引導

第一，在制定國家總體規劃時，特別土地管理規劃的要求充分反映在最近的《中期計劃》、《三年滾動議程》和《年度土地管理計劃》中。在規劃階段，土地儲備被引導為最近城市的目標區域布局，以促進城市空間結構的改善，使礦產資源成為規劃實施的有效工具。第二個組成部分是制定土地儲備潛力路線圖、主要儲備單位圖表、近期土地使用計劃圖表，該圖表在整個空間規劃周期的催化劑信息平臺中標示為“開”。三重是產業發展、公共生活、山區生態系統、景觀的優化擴展，采用實施路線，提高儲量的一致性，建設全部可用儲量，加快和鞏固零散化，符合節約、效率、協調和動態平衡的原則。

結束語

城市土儲機制建立會幫助政府部門控制好地產市場房產供給，增強城市政府部門對于地產的調控力度，土儲制度會抑制房價過快增長。城市建筑物的建設時間長，建筑物壽命長，但是城市內部的土地供給缺乏彈性，在土地供給條件改變條件下，土地價格市場化就成為了土地價格增長的決定因素，要對土地需求變化做好預測，才能夠加強土地儲備市場的鞏固。如果投資者預期的土地價格過快上漲，地產開發商就會以高于市場價格的資金購入投入的資源以后，在價格上漲之后，獲得更高的高收益回報，在這種正向反饋的效應之下，投資者需要采取投機方式，就會造成土地市場只存在著買者，但是缺乏土地的賣者，這樣會打破土地供需的平衡。政府部門要逐步平衡土地資源供給，規范土地交易市場，健全土地市場交易制度，避免出現土地市場的投機，穩定城市的土地市場。

參考文獻

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