關于土地儲備專項債券實務運用的思考

司明瑛

摘要：2014年8月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會通過了《財政法》修正案，規(guī)定地方政府可以通過發(fā)行地方政府債券借款，這些債券必須附有償還計劃和穩(wěn)定的資金來源，只能用于還本付息2015年1月生效的新《預算法》為地方政府的義務開辟了新的一章，從而為地方政府籌資鋪平了道路。2015年以來，地方公債上限提高，排放量逐步增加，特別債務成為地方公債的主要發(fā)行源，例如，2020年，國家公債增加了980億元，特別債務增加了375億元， 這表明，特別債務在地方當局的籌資活動中發(fā)揮著極其重要的作用，并逐漸成為政府解決債務危機和穩(wěn)定經(jīng)濟增長的重要手段。

關鍵詞：土地儲備;地方政府專項債券;償債風險

引言

城市有序運行和穩(wěn)步發(fā)展是推進新時代城市建設可持續(xù)發(fā)展、改善人居環(huán)境、提高城市運行效率和承載能力、推進新型城鎮(zhèn)化進程和實現(xiàn)全面建成小康社會的基礎。要想實現(xiàn)這一目標，離不開基礎設施建設提供物質保障。《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》提出，加強城市基礎設施建設，能夠促進城市建設發(fā)展方式轉變和經(jīng)濟結構調整，帶動投資和消費，促進就業(yè)及節(jié)能減排。近年來，城市基礎設施建設保持了高速增長的趨勢。

1政策背景及沿革

2016年以前，地方政府土地儲備資金的來源主要為銀行發(fā)放的土地儲備貸款，增信措施以各地土地儲備中心名下的儲備土地抵押為主，另一種方式為通過地方政府融資平臺公司向銀行貸款融資來籌集。實務工作中，很多地方政府不經(jīng)過土地儲備中心，將大量儲備土地低成本劃撥給融資平臺公司，使其通過土地抵押等方式申請銀行貸款，用于儲備土地一級開發(fā)和各類城市基礎設施項目建設支出。此類融資方式游離在地方政府債務限額管理之外，隨著債務規(guī)模的逐年增長，政府隱性債務風險逐漸凸顯。為遏制土地儲備債務融資規(guī)模增速，嚴防地方政府債務風險，2016年2月，在新《預算法》實施的背景下，財政部、原國土資源部、中國人民銀行、原銀監(jiān)會四部委聯(lián)合印發(fā)了《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號），明確自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款。至此，土地儲備貸款融資之門關閉。

2土地儲備專項債券存在的問題

2.1項目儲備不足，收益率難以達標

部分地區(qū)存在項目申報積極，但是對項目謀劃過于簡單的現(xiàn)象，甚至只有項目名稱和簡單的項目建設內(nèi)容描述，缺乏可研報告、立項批復、規(guī)劃、環(huán)評等要件支撐;此外，由于具有一定收益且收益能夠覆蓋專項債券本息的公益性項目相對缺乏，部分地方政府通過不同方式來“包裝”專項債對應項目收入，導致“專項債”不“專”，呈現(xiàn)“一般化”。

2.2專債資金還款來源易受政策影響，存有一定的償債風險

土地出讓收入作為土儲專債的唯一還款來源，易受土地市場價格波動、房地產(chǎn)政策調控等政策影響，本身就存有一定的不確定性。一旦在專債項目前期的選擇、包裝上有所偏差，就有可能出現(xiàn)項目土地不能按計劃出讓，造成土地出讓收入難以按期實現(xiàn)，影響債券本金到期償還的情況，導致發(fā)生償債風險。雖然政策規(guī)定可在專項債務限額內(nèi)“借新還舊”，但畢竟不是最佳方案。

2.3資金使用不規(guī)范，資金出現(xiàn)閑置

專項債券要求用于有收益的公益性項目資本性出上，但是在實際工作中會出現(xiàn)實際投向與計劃投向不匹配、投向違規(guī)領域的問題;此外，部分項目存在建設推進慢、支出進度慢問題，在使用政府債券資金方面有滯后，降低了債券資金使用效益。資金閑置的主要原因包括：（1）項目前期篩選不合理、手續(xù)不全等導致不滿足開工條件;（2）項目資金需求節(jié)點與債券資金下達撥付時間不一致;（3）受自然災害影響項目無法及時開工。

3完善土地儲備專項債券政策的對策建議

3.1進一步樹立市場化意識

債券發(fā)行定價將逐步調整，以反映當?shù)貍鶆帐找媛是€上合理的投標范圍，這將有助于更好地反映區(qū)域和項目在當?shù)貍l(fā)行率方面的差異，并提高發(fā)行債券的營銷水平與此同時，隨著創(chuàng)新成為主流品種，供資隨項目而變化，各個項目的平均分布規(guī)模趨于縮小，分散化、小規(guī)模優(yōu)化和分散化的趨勢越來越明顯。發(fā)行債券和使用資金的政策標準和監(jiān)管要求越來越嚴格，對整個過程的監(jiān)測實行貸款、使用、管理和償還的滲透，加強業(yè)績管理，側重于償債來源、債務負擔等關鍵指標。

3.2提升資金撥付和使用效率

（1）暢通全鏈條資金撥付。發(fā)改委、財政、主管部門應加強協(xié)調配合，設立債券發(fā)行前的協(xié)商洽談制度，建立投資計劃下達與發(fā)行成功的聯(lián)動機制，縮短冗長的審核報批鏈條，簡化資金撥付手續(xù)。（2）管好用好新增專項債券資金，堅持資金跟著項目走的原則。在債券資金分配時優(yōu)先向在建、手續(xù)齊全項目傾斜，確保資金下達后即能形成實物工作量，提高債券資金使用效益。配合審計部門開展專項債券資金監(jiān)督檢查，督促項目單位嚴格執(zhí)行專項債券負面清單，確保債券資金用作者：徐寒飛，興業(yè)銀行金融市場業(yè)務首席債券策略師，興銀理財研究總監(jiān);劉郁，廣發(fā)證券固定收益首席分析師對、用快、用好。

3.3探索建立專債資金靈活償還機制

《辦法》中明確：土地儲備專項債券發(fā)行時，可根據(jù)土地出讓收入情況設定提前償還債券本金的條款，并鼓勵地方政府通過結構化創(chuàng)新，合理設計債券期限結構。各地可從以下幾點著手：一是可根據(jù)擬發(fā)債項目的預期實施進度分類，靈活安排專債發(fā)行期限（3年或5年）;二是可在發(fā)行方案中加入提前還款條款，當專債項目實施進度達到提前還款條件時即可提前償還債券本金;三是可探索設計固定期限加浮動期限的債券期限結構，如2+N年期、3+N年期等，更為靈活地償還債券本金。

3.4科學制定獎懲政策

政府根據(jù)激勵合同中約定的土地定向儲備目標成本，確定成本節(jié)約額，再結合獎勵系數(shù)最終確定支付給土地儲備主體的報酬獎勵額度。在項目運營過程中，政府監(jiān)督主體可定期對項目完成情況進行考核和評價，在考核成果的基礎上，根據(jù)激勵約束機制中的成本節(jié)約額、獎勵系數(shù)和實際成本得出對土地儲備主體應進行的獎勵額度，反之為懲罰額度。即對圓滿或超額完成項目任務的土地儲備主體進行資金獎勵或成本返還，增加其收益，提高其業(yè)內(nèi)信譽和知名度，擴大其市場競爭力與影響力;針對項目完成情況不達標的主體，應采取收回部分成本、罰款等方式對其進行處罰，增強土地儲備項目的公正性、高效性和權威性。同時，政府應根據(jù)激勵約束機制明確考核評價標準，并通過合同將獎罰政策確定下來，激勵其更好完成項目，降低信用風險。

結束語

土地儲備專項債券作為當前各地土地儲備資金的重要來源之一，在保障土地儲備工作順利開展方面發(fā)揮了重要作用，但在實際工作中仍然存在很多需要優(yōu)化完善之處。在實務方面可從儲備計劃編制、專債項目精準包裝、構建債券及項目全生命周期管理制度體系等方面出發(fā)，進一步探索和研究，找到合理的解決之策，推動土地儲備專項債券工作有序健康發(fā)展。

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