農村經濟轉型中黑龍江省基層政府職能完善研究

劉東冰

摘 要：以鄉村振興為背景，根據鄉村振興戰略提出農業、農村和農民優先發展，并按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的要求，統籌推進農村經濟發展。通過對黑龍江省農村經濟轉型的現狀分析可知，黑龍江省基層政府存在職能缺乏制度創新、政策推行缺乏和政府投資比例失衡的問題，因此提出了加大農村制度創新力度、完善政策激勵機制和增加政府有效投資的對策，進而早日實現新農村建設的目標。

關鍵詞：農村經濟轉型;基層政府;職能完善;黑龍江省

中圖分類號：F323;D523? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）02-0010-04

引言

2017年，習近平總書記在黨的十九大報告中提出了鄉村振興戰略，其重點在于解決三農問題并促進城鄉融合發展。2016年，國際農業發展基金專門出版了題目為《促進包容性農村轉型》的農村發展報告（IFAD，2016），指出農村經濟轉型是農業勞動生產率不斷提升、農產品商品化不斷提高、生產結構不斷多樣化、非農就業和創業機會不斷增加以及基礎設施和可獲性服務不斷改善的過程。衡量農村經濟轉型的指標主要有三個，第一是農業從低價值的傳統作物生產向更具多樣化和商品化的高值農業轉型，第二是農業生產力或農業勞動生產率，第三是農村勞動力非農就業。黑龍江省是農業大省，農業、農村和農民比重過高，因此鄉村振興戰略任務的實施十分艱巨，不可能一日千里，而是一個循序漸進的過程，這就需要政府、社會和農民來共同努力完成。本文從這三個指標對黑龍江省農村經濟轉型的現狀進行分析并發現問題，進而解決黑龍江省農村經濟轉型中基層政府的職能問題。

一、黑龍江省農村經濟轉型的現狀

（一）產業結構

黑龍江省總面積47.3萬平方公里，園林面積占0.09%，森林面積占49.39%，草地面積占4.32%，其他占12.33%，其余則均為耕地面積，占全省土地面積的33.87%，說明黑龍江省黑土資源豐富，是我國糧食的主要產區。可見，農業作為黑龍江省的第一產業應重點發展，其次發展第二產業工業和第三產業服務業。圖1為近五年來黑龍江省三大產業結構比例與GDP變化的關系圖，從圖中可以看出，農業結構占比自2017年呈現增長趨勢。這是因為2017年中央提出鄉村振興發展戰略，指出農業、農村和農民問題是關系國計民生的根本性問題，所以，作為農業大省，黑龍江省在接下來的幾年里根據戰略規劃及時逐年提高了農業在產業結構中的比重。在2018年，工業占比最低，原因是2018年中央一號文件提出《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，指出要建立健全城鄉融合發展體制和政策體系，并在具體工作中強調“城鄉融合發展”，因此，黑龍江省在2019年適當提高了工業在三大產業中的比重，以促進城鄉融合發展。2019年，黑龍江省根據戰略規劃提高了農業和工業在三大產業中的比重，但隨著農業和工業比重的提高、服務業比重的下降，黑龍江省GDP并沒隨之提高，說明GDP的增長與農業、工業成反比。

總的來看，自2015—2019年黑龍江省的GDP和服務業始終成正比，說明在這期間推動黑龍江省經濟發展的主要是服務業，而農業和工業雖然作為第一和第二產業，但卻一直不能成為黑龍江省經濟發展的主要動力。黑龍江省是以農業為主的省份，農業不僅不能成為推動經濟增長的動力，反而成為阻力推動。因此，實現三大產業融合發展，推動城鄉融合發展，早日完成脫貧攻堅戰，擺脫落后現狀是黑龍江省目前急需解決的問題。

（二）農業勞動生產率

農業勞動生產率是指勞動時間與勞動成果的比率，是指平均每個農業勞動者在單位時間內生產的農產品量或產值，或生產單位農產品消耗的勞動時間。是衡量農業勞動者生產效率的指標。計算公式為：農業勞動生產率=產品數量/勞動時間。因農業勞動時間難以具體化，因此本文的農業勞動生產率=第一產業增加值/農村人口。根據表1可以看出，農業勞動生產率逐年增加，農村人口逐年下降，而第一產業增加值逐年增長。根據農業勞動生產率的計算公式可知，伴隨著農村人口逐年減少和第一產業增加值逐年增加的同時勞動生產率逐年增加，說明黑龍江省在加速土地流轉，促進適度規模經營和釋放農業勞動力取得良好成效。同時也表明該省農業機械化水平顯著提高。說明政策的調整和農業現代化建設都是影響農業勞動生產率的重要原因。

（三）農村勞動力非農就業

勞動力轉移是勞動力流動的一種形式，用來特指隨著工業化、城市化進程的發展，農業部門及農村地區的富余勞動力受較好的就業機會和較高的工資水平的吸引，轉移到工業部門和城市地區就業。根據圖2可以得知農村轉移勞動力近五年呈增長趨勢，大量的農村轉移勞動力從農業轉移到工業和服務業，促進工業和服務業的發展，轉移到城鎮，加速黑龍江省城鎮化進程。同時農村勞動力非農就業人口的增加也是黑龍江省完善加速土地流轉，適度規模經營的重要表現。

根據黑龍江省農村經濟轉型現狀來看，黑龍江省積極實施鄉村振興戰略加速鄉村經濟轉型，在產業結構調整、農村勞動生產率、轉移勞動力提高方面取得了一定的成效，但是黑龍江省的GDP水平仍排在倒數，說明在農村經濟轉型過程中黑龍江省基層政府還存在許多問題，這些問題還影響并制約鄉村振興戰略目標的實現。

二、農村經濟轉型中黑龍江省基層政府職能存在的問題

（一）缺乏制度創新

基層政府對于制度創新是在國家制度的基礎上并以農民利益最大化為出發點進行的，但是在實際運行過程中由于制度頒布的層級關系，制定制度的主體不能夠因地制宜地針對不同地區的經濟發展現狀逐個進行安排。同時，黑龍江省農業、農村和農民的基數大、數量多，所以農業技術、農產品市場監管以及城鄉融合發展都面臨著不同程度的困難。通過分析可知，農村經濟發展落后主要原因分為以下兩點。

1.村民自治制度缺乏創新

村民自治制度是村民依法實行自我管理、自我教育和自我服務的一項基本政治制度。根據黑龍江省統計年鑒可知，截至2019年，全省轄338個街道、557個鎮、293個鄉、52個民族鄉，合計1 240個鄉級區劃、8 967個村民自治委員會。由此看出，黑龍江省農業人口數量較多，僅靠基層政府進行管理是遠遠不夠的，所以發揮好村民自治制度尤為重要，但由于人口流失和農村人口老齡化現象嚴重從而導致村民自治制度在農村的實施受限，說明當前的村民自治制度已經不能滿足社會經濟發展的需求，基層政府僅僅下發自治的指令也是不夠的。

2.城鄉融合發展制度不完善

三大產業的融合發展能夠有力推動城鄉融合發展，但根據調查發現，黑龍江省一些鄉鎮片面追求城鄉融合發展，忽視不同鄉鎮之間的差距，照搬其他省份城鄉融合發展先進經驗，盲目引進一些工業企業，過分追求發展速度，不僅不能夠推動城鄉一體化進程，反而會適得其反，阻礙城鄉融合。這是由于城鄉融合發展制度不完善，基層政府難以根據農村自然條件和發展現狀引進合適的企業，最終導致農村經濟發展過慢，不能很好實現城鄉融合發展。例如，某個小鄉鎮，在山林區建造紅磚廠，不但經濟效益增長不多，而且對當地山林植被造成了破壞，不到兩年時間就虧損倒閉。又如，5年前在林區建設的某生態度假村，耗資巨大，但是并不能真正促進產業融合，增加就業，原因是其消費水平在當地相對較高，加之度假村的地理位置較偏僻，僅僅經營兩年就倒閉了。

（二）政策推行缺乏動力

截至2019年，黑龍江省農村轉移勞動力人數與勞務收入逐年增長且剩余的100個貧困村也全部脫貧，說明鄉村振興戰略在黑龍江省已經取得了較大的進展，脫貧攻堅取得階段性勝利。但是，這種脫貧是不完全的，部分鄉村的村民仍生活艱苦，加之農村發展落后，農業科學技術水平偏低，市場改革政策缺乏合理的激勵機制，導致部分農民不愿意進行改革，故步自封。由于壓力型政府和部分基層政府不作為，使得農業技術創新和市場改革缺乏有效的動力，進一步導致農業技術創新水平低，第一產業比重大，農村經濟效益低，市場化改革推進緩慢，產業轉型速度慢。雖然農業生產機械化水平普遍提高，但是部分農村從第一產業到第二產業的融合發展仍是一個比較艱辛的過程。農民知識水平有限、農民對政策解讀不充分和基層政府政策推行的方式方法都會對政策的推行及發展形成阻礙。

（三）政府投資比例失衡

新中國建立時的農業反哺工業一定程度上對現代農業的發展造成阻礙。因此，城鄉資本的雙向流動在一定時期內任務比較艱巨，上層建筑的發展在特定的時期對經濟基礎會起到阻礙作用[2]。基層政府是基礎公共物品的提供者，需在提供公共物品的同時做好守夜人的角色。當前黑龍江省基層政府的投資主要側重于基本公共物品的供給，例如基礎設施、教育、土地管理、耕地保險等方面，并且對經濟建設投入力度較大，而對文化和資源環境投入力度較低。筆者走訪了黑龍江省某縣級市下轄的部分農村地區，發現幾乎沒有一個村是有路燈的;“廁所革命”進程緩慢，絕大部分鄉村仍是旱廁，衛生條件堪憂;娛樂健身設施稀少，農民閑暇時間的娛樂大都是打麻將、玩紙牌，長期發展不利于思想文化建設與身心健康;文化基礎設施不完善，沒有特色的傳統文化傳承;雖然網絡及通訊發達，但是并沒有合理利用起來，沒有形成互聯網+農業的繁榮景象。因此，政府投資比例仍有待完善。

三、農村經濟轉型中黑龍江省基層政府職能完善建議

（一）加大農村制度創新力度

1.創新村民自治制度

對于黑龍江省這樣的農業大省，村民自治制度顯得尤為重要。對于基層政府來講，把村民自治制度簡單地下發，對于農民來說很難運用或者說不會運用，因此需要政府部門加以細化執行并對村民自治制度進行創新。首先，加強農民能力建設，完善教育資源的公共物品供給，除了農村義務教育外培養農村新式農民，開展農民教育，聘請優秀的農業培育專家開展農民教育，針對每村、每鎮的不同土地狀況及農戶狀況提供有針對性的幫助。這樣，不僅能夠加速土地流轉，促進適度規模經營，而且能夠釋放一定的勞動力，增加勞務收入。其次，建立農產品展銷組織，幫助農民適時地組織生產，拓寬銷售渠道，避免因銷售渠道不暢通損害農民利益[3]。最后，完善農產品市場監管法律制度，使農產品進入市場有法可依，大力提倡綠色有機農產品，一方面能夠提高農民收入，另一方面鼓勵農民從業者更少地使用化肥農藥，在促進農業發展的同時，保護生態環境。因此，只有創新村民自治制度才能讓農民實現真正的自我管理和服務。

2.創新城鄉融合發展制度

借鑒國外先進經驗發展黑龍江省特色“一品一縣”，發揮黑龍江省農業優勢打造特色農業“一品一縣”。例如，五常市發揮獨有的特色稻米優勢，建立大米加工產業，打響品牌戰略，從而提高第一產業的附加值，在增加收益的同時，循序漸進地向第二產業過渡，加速城鄉融合發展速度[4]。適當規劃具有特色的鄉村振興示范區。例如，海倫市被譽為“黑土硒都”、“剪紙之鄉”和“菇娘之鄉”，因此，可依托其特色的硒土資源，打造特色豆制品，鼓勵農民自主創業，提升大豆附加值;可依托其特色剪紙工藝來發展旅游觀光產業，也可打造特色菇娘品牌使其遠銷中國各地，這些特色產業能夠形成持續發展的產業鏈來提高海倫市農村經濟發展。因此，打造特色農業“一品一縣”可為農民提供大量就業機會，進而促進農村經濟轉型。

（二）完善政策激勵機制

現如今鄉村振興戰略提出已有三年，但是黑龍江省農村經濟發展現狀卻不可謂樂觀。農民積極性不高，對于鄉村振興的未來效益持觀望態度。根據走訪發現，許多農民甚至不知道鄉村振興，所以參與程度低，導致鄉村振興戰略而出臺的一些政策實施起來緩慢并且效果不明顯。因此，開展農業科技創新，創新農業發展技術，并制定相應的獎勵機制鼓勵農民積極參與其中，在提高農民參與積極性、培育新型農民的同時，推進農業現代化建設推動農村經濟轉型。加速市場化改革，基層政府需要放權于農民，扮演好守夜人的角色，適當放權減負，該管的管不該管的堅決不管，讓基層政府部門更好服務于鄉村振興[5]。完善基層政府工作人員的激勵機制。基層政府工作人員作為鄉村發展的帶頭人，如果他們的積極性不高，農民的積極性也不會高。因此，健全基層政府工作人員激勵機制，增加其工作積極性，同時能夠吸引人才和留住人才，一舉多得。

（三）增加政府有效投資

基層政府在加速經濟發展的同時還應注重公共衛生資源環境的投入比例，不能走先發展再治理的道路，要在經濟發展的同時注重保護環境。加強公共資源基礎設施投入，在農村安置路燈、建設健身娛樂小公園滿足農村人民身心健康需要[6]。對于農村的“廁所革命”不能急于求成，要分批分階段地進行改造，對于優先同意改造的居民給予相應的獎勵。大力進行宣傳教育，倡導環境保護，強調綠水青山就是金山銀山。政府要著重增加“廁所革命”投入力度，加快農村經濟發展速度。增加農村文化建設投入比例[7]。文化是民族之魂，發展農村文化就是從根本解決文化發展問題。基層政府應提高文化類公共物品水平，特別是在落后地區增加文化建設投入，挖掘民間優秀傳統文化，比如，一場電影、一次演出等等，使農民精神上有依靠、文化上有內涵。通過發展文化教育可以讓經濟建設、文化建設和環境保護共同進行。

結語

鄉村振興戰略的提出意味著農村經濟轉型勢在必行，產業升級、農業勞動生產率的提升以及非農就業的增加不是在短期內就能完成的，而是一個循序漸進的過程。對于黑龍江省來說，提升經濟發展速度是目標，提高經濟發展質量是關鍵。對于農村經濟轉型，最重要的是激發農業、農村、農民自身的活力并尊重市場規律，發揮好服務型政府的職能。

參考文獻：

[1]? 黃季焜.鄉村振興：農村轉型、結構轉型和政府職能[J].農業經濟問題，2020，（1）：4-16.

[2]? 金瑩.鄉村振興戰略視角下基層政府職能研究——以西部地區為例[J].廣西質量監督導報，2020，（2）：78-79.

[3]? 黃季焜.鄉村振興：農業農村轉型和政府職能轉換[J].杭州（周刊），2019，（25）：56-59.

[4]? 常偉，王微，闞慶云.日本“一村一品”運動對中國鄉村振興的啟示——基于政府職能轉變視角[J].改革與戰略，2020，36（5）：111-118.

[5]? 謝丹.鄉村振興戰略下鄉鎮政府職能轉變研究[J].合作經濟與科技，2019，（24）：176-177.

[6]? 楊建華.鄉村文化振興中的地方政府職能研究[J].公關世界，2020，（2）：28-29.

[7]? 林杭鋒.鄉村振興背景下鄉村公共物品供給的政府角色定位及其實現[J].山西農經，2019，（24）：22-23，25.