我國行政公益訴訟制度的完善

李瀟瀟,朱俊澤

(1.遼寧大學 法學院,遼寧 沈陽 110036;2.北京市中銀(沈陽)律師事務所,遼寧 沈陽 110044)

一、行政公益訴訟制度的現狀分析

濫觴于羅馬法的公益訴訟制度,是指為了保護國家和社會公共利益,有關國家機關、社會團體和公民個人,有權根據法律的授權,對侵犯社會公益的行為,向法院提起訴訟,請求人民法院進行審理并作出裁判的訴訟活動。行政公益訴訟,是指法律所規定的相關主體,在行政機關的違法行政行為導致社會公益受到損害時,有權向法院提起訴訟,要求其對該機關的違法行使職權或不作為進行糾正和制裁的訴訟活動。

我國行政公益訴訟制度始于2017年6月修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》,這填補了人民檢察院提起行政公益訴訟的法律空白,但卻未能從根源上解決該制度在兩年試點的過程中出現的一些爭議較大的問題,如案件線索的來源、舉證責任的分配、適用和解以及調解的具體程序等等。此后,兩高共同通過《檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》,盡管確定了我國行政公益訴訟的范圍、起訴條件、管轄法院、組織形式、判決類型等，然對于上述問題亦未能做出明確細致的規定。鑒于此,有必要針對試點階段及其立法修改后的行政公益訴訟實施情況加以梳理總結,以利于該制度的有序建構與良性運行,成為保護社會公益的重要法律武器。

二、行政公益訴訟制度的實施困境

(一)檢察機關提起行政公益訴訟受案范圍較窄

行政公益訴訟案件關于線索來源和受案范圍的依據是《行政訴訟法》第二十五條第四款以及《檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條,其規定了案件線索來源于檢察機關履職期間所發現的有權行政機關的不當行政行為,受案范圍包括生態環境和資源保護等領域,對社會公共利益造成的損害。[1]但對案件線索來源的表述十分模糊,沒有具體的規定何為履行職責的情形,也沒有指出履職的主體具體包括哪些,是指檢察機關所有部門還是僅僅包括民事行政檢察部門?此外,行政公益訴訟的受案范圍較為狹窄。調查中發現,受訪者認為對稅收、消費者等弱勢群體的保護也應納入行政公益訴訟的范圍(表1)。畢竟,一個社會的文明程度如何,并非單一性地取決于強者的寬廣權限,其關鍵為弱勢群體的基礎性權利是否能夠得到有效保障。[2]

(二)檢察機關提起行政公益訴訟的舉證責任不明確

在調查中我們發現,怎樣對舉證責任進行分配是行政公益訴訟過程中的另一個關鍵問題。93.54%的人認為初步的舉證責任應由檢察機關承擔。其中,27.53%的受訪者以為,檢察機關應當提供被告的行政行為侵害國家利益或者社會公共利益的證明。9.63%的受訪者以為,檢察機關應負責提供其已經按照規定實施了訴前程序,向有權行政機關發出檢察建議后,于法定期限內,有權機關仍沒有依照規定履行相應職責或者糾正自己不當行政行為的證明材料。62.84%的受訪者以為,上述兩個材料均要提供(表2)。據實踐中的判決來看,人民檢察院提起行政公益訴訟后,要么是贏得訴訟,要么是認為行政機關采取了足夠的補救措施,已經消除了對公共利益的損害,故而在法院判決之前撤回起訴。[3]令人擔憂的是,檢察機關的訴訟請求極少被人民法院否決,這很有可能增加檢察機關提起行政公益訴訟的任意性,造成濫訴。

表1 行政公益訴訟受案范圍

表2 檢察機關公益訴訟的證明材料

(三)檢察機關提起行政公益訴訟缺乏與相關法律的銜接

只有在行政機關的不當行政行為給國家或社會公共利益造成了損害,人民法院才會最終支持檢察機關的訴訟請求,這意味著此時應追究行政機關及其主要負責人的責任。經調查，91.39%的受訪群眾認為,行政公益訴訟取得勝訴后,對被訴行政機關的違法行為,應采取后續追責措施。輕微違法的,應當按照行政機關的內部紀律措施追究行政責任。如果違法行為嚴重,觸犯刑法,將涉及行政公益訴訟與刑事訴訟的銜接。但遺憾的是對于這一內容,相關法律法規并未作出具體規定，這樣就導致了即使勝訴,對行政機關相關負責人追究其責任也十分困難,大大削弱了行政公益訴訟對行政機關的威懾作用,以及未來對公共利益的保護。

三、我國行政公益訴訟制度的完善措施

(一)適度擴大行政公益訴訟的受案范圍

在我國只有人民檢察院才可以合法獲取行政公益訴訟的案件線索,這必然打擊其他主體參與訴訟的積極性。檢察機關壟斷收集案件線索權后,會逐步形成對行政公益訴訟的壟斷。[4]因此,逐步拓寬案件線索的來源,對相關法律法規規定的案件線索來源的表述做擴大解釋,有利于對公共利益進行更加徹底和全面的保護。如檢察機關履行職責過程中,不僅僅包括其自身所從事的刑事偵查等過程中發現的線索,還應當包括公民等其他主體移送案件中發現的線索。因為人民檢察院作為我國的法律監督機關,從相關主體中獲取有關線索也是其履行法律監督職能的應有之義。對發現線索的主體,相關法規表述為檢察機關,應理解為檢察機關中的所有部門,而不僅僅是指民事行政部門。此外,相關法律法規規定的受案范圍過于狹窄。筆者認為檢察機關提起公益訴訟的范圍,不應僅限于生態環境、食品藥品、國家財產、國有土地使用權轉讓等領域。同時考慮到我國檢察機關提起行政公益訴訟的實踐不足,其范圍大幅擴大的時機還不成熟，在實踐中,可以適當擴大其范圍,把一些問題突出、人民群眾反映強烈的亟待進行保護的社會公共利益,如稅務以及消費者等弱勢群體的保護納入其中。

(二)明確提起行政公益訴訟的舉證責任

檢察機關應建立提起行政公益訴訟制度，完善舉證責任分配,落實承擔敗訴風險的規定,督促其依照法律規定行使職權。首先,訴前程序應注意行使調查取證權。行政公益訴訟中的調查取證權不同于刑事訴訟,在偵查取證過程中不應局限于舊思維,潛意識的運用刑事偵查中的偵查措施和手段。其次,訴訟程序中應注意舉證責任分配的問題。在以往的“民告官”訴訟結構下的行政法理論認為,在收集證據和獲取信息方面行政機關具有很大的優勢,行政訴訟中采用“舉證責任倒置”原則。[5]行政公益訴訟作為客觀訴訟,采取的是“官告官”新的訴訟模式,檢察機關以公益訴訟起訴人的身份提起行政公益訴訟時,打破了傳統行政訴訟中原被告實力懸殊的枷鎖,故其應承擔相應的舉證證明責任,證明行政機關的不當行政行為對公共利益造成了損害。但這責任不同于真正意義上的舉證證明責任,即人民檢察院只需提交被告不當行使職權或不作為,致使國家利益或社會公共利益受到侵害,且其已經實施了訴前程序,被訴行政機關在規定期限內仍不改正的證明材料即可。最后,應當健全監督檢察機關參與公益訴訟的細則。監督有權機關對于權力在陽光下運行具有十分重要的意義,因此,對于獨立行使職權并且具有較大自主性的檢察機關參與行政公益訴訟的活動,需要出臺具體的細則對其進行監督。

(三)加強行政公益訴訟與相關法律的銜接

聯系我國目前司法之現狀,有必要加強行政公益訴訟與民事訴訟法、公務員法和刑事訴訟法的銜接,以實現對社會公益的更全面、更徹底的保護。首先,完善行政公益訴訟附帶民事公益訴訟的相關理論與制度。這不僅可以督促行政機關改正其不當的行政行為,而且將行政公益訴訟與民事公益訴訟結合起來,有利于一并解決民事損害賠償問題,從而更全面、更徹底地保護公共利益。其次,加強行政公益訴訟制度與公務員法獎懲措施的銜接,將具體的行政責任落實到具體的行政負責人身上,進一步增強行政公益司法判決的權威,使國家工作人員不再心存僥幸知法犯法。最后,建立行政責任與刑事責任的雙向移交制度。

目前,我國關于這方面現行的立法規范過于原則,總體上偏重的是政府工作部門的案件移交給刑事執法部門的單向交接機制,對于二者之間的相互交接制度尚未被深入研究,以后應重點做好行政責任與刑事責任的銜接工作。[6]而《刑法》作為司法的最后一道防護網,具有謙抑性,刑事制裁與行政處罰不同,手段不同,功能也不同,這兩種處罰在特定領域可以起到互相補充的作用。

行政公益訴訟制度不僅有利于保護公共利益,而且也有利于監督行政機關依法行政。同時，檢察機關不僅要以“公益”為核心,而且要關注群眾所反映的突出問題,以形成合力作為實現“事要解決”目標的手段。由于現階段我國行政公益訴訟制度運行時間不長,缺乏有益的實踐經驗,這就要求理論界和實務界重視司法實踐中產生的種種問題,分析其產生的原因,妥善解決人民檢察院提起行政公益訴訟中的種種困惑,才能逐步地構建一個常規化的行政公益訴訟模式,健全與其相關的法律體系,進一步加快推進其法治化進程。