長(zhǎng)江流域自然保護(hù)地體系及其管理體制機(jī)制探析

■胡德勝 楊 焱

構(gòu)建科學(xué)合理的自然保護(hù)地體系是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域生態(tài)健康和高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。各類“自然保護(hù)地”所依據(jù)的立法從外在形式上看，立法層級(jí)較低，統(tǒng)領(lǐng)性、綜合性的立法長(zhǎng)期處于空白狀態(tài)；從內(nèi)在體系上看，過(guò)于零散和碎片化，缺乏對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律的考量。根據(jù)中辦國(guó)辦《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》的精神，我國(guó)重構(gòu)長(zhǎng)江流域自然保護(hù)地體系和管理體制機(jī)制，可從以下幾方面著手：遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律，科學(xué)整合現(xiàn)有眾多雜亂的“自然保護(hù)地”；基于一體化流域管理，建立統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動(dòng)的流域管理體制機(jī)制，通過(guò)配套法規(guī)規(guī)章對(duì)《長(zhǎng)江保護(hù)法》涉及自然保護(hù)地和濕地的管理體制機(jī)制進(jìn)行完善；推動(dòng)治理體系現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)多元共治。

一、導(dǎo) 言

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展是關(guān)系國(guó)家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略決策，對(duì)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)具有重要意義。［1］習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須從中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)。［2］構(gòu)建科學(xué)合理的長(zhǎng)江流域自然保護(hù)地體系，是正確處理長(zhǎng)江流域綠水青山和金山銀山關(guān)系，實(shí)現(xiàn)流域科學(xué)、綠色、可持續(xù)發(fā)展的必然要求。［3］(P25-32)近年來(lái)，我國(guó)逐步推進(jìn)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系構(gòu)建。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》在加快生態(tài)文明制度建設(shè)部分提出了要“嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國(guó)家公園體制”。2017年中辦國(guó)辦《建立國(guó)家公園體制總體方案》提出：“構(gòu)建統(tǒng)一高效的中國(guó)特色國(guó)家公園體制，建立分類科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系?！?019年中辦國(guó)辦《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）提出構(gòu)建科學(xué)合理的由國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園組成的自然保護(hù)地體系的總體目標(biāo)，并對(duì)管理體制、發(fā)展機(jī)制、監(jiān)督考核、保障措施等做了整體布局。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)學(xué)界多從自然保護(hù)地的空間分布［4］(P1351-1360)、保護(hù)地分類和管理原則［5］(P1-7)、立法原則和定位［6］(P20-23)［7］(P81-92)［8］(P41-44)等方面研究我國(guó)的自然保護(hù)地體系、管理體制機(jī)制和立法等事項(xiàng)。除此之外，也有學(xué)者基于流域視角，從微觀和宏 觀層面對(duì)長(zhǎng)江流域自 然保 護(hù)地空間分布［9］(P497-503)［10］(P2053-2069)［11］［12］(P2047-2068)、岸線生態(tài)保護(hù)［13］(P2641-2648)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)［14］(P17-24)等方面進(jìn)行研究。然而，已有研究成果中既缺乏基于流域視角的研究，更沒(méi)有針對(duì)長(zhǎng)江流域自然保護(hù)地體系及管理體制機(jī)制的探討。

建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，需要有法可依的制度、體制和機(jī)制予以支撐。人類生產(chǎn)自然，也生產(chǎn)社會(huì)關(guān)系。［15］(P259-271)研究流域視域下的自然保護(hù)地，需要在理解地理耦合的基礎(chǔ)上運(yùn)用集成路徑［16］(P3-13)，從而更科學(xué)地理解和建立自然保護(hù)地體系的制度、體制和機(jī)制?？茖W(xué)合理的自然保護(hù)地體系、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的體制機(jī)制是在生態(tài)文明建設(shè)背景下，我國(guó)自然保護(hù)地治理體系和治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)志。相關(guān)研究應(yīng)該是，也需要是主要基于跨地理學(xué)、水利科學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境科學(xué)、管理科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)等學(xué)科的交叉學(xué)科研究。本文基于流域視角，分析長(zhǎng)江流域內(nèi)現(xiàn)有眾多“自然保護(hù)地”的錯(cuò)雜亂象，研究長(zhǎng)江流域自然保護(hù)地體系的重構(gòu)，并結(jié)合宏觀和微觀層面研究其管理體制機(jī)制。

二、研究區(qū)域與研究方法

長(zhǎng)江流域面積廣闊（約180萬(wàn)平方公里，占我國(guó)國(guó)土面積18.8%），橫跨我國(guó)西部、中部、東部三大經(jīng)濟(jì)區(qū)共計(jì)19個(gè)省級(jí)行政區(qū)域，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有重要地位。［17］然而，高密度的建壩和開(kāi)發(fā)造成長(zhǎng)江流域上下游發(fā)展和環(huán)境資源保護(hù)矛盾突出：河川徑流量減少，河流泥沙銳減，溫滯效應(yīng)明顯，江湖關(guān)系改變，水生生物物種和數(shù)量急劇減少，河流水域形態(tài)改變，中下游防洪風(fēng)險(xiǎn)增加，等等。［18］或真或假地，半真半假地，以保護(hù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境為名，各級(jí)政府設(shè)立了名目繁雜的眾多“自然保護(hù)地”。截至2019年底，根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒以及自然資源部、水利部等部委官方網(wǎng)站上公示的各類型“自然保護(hù)地”名錄，除正在進(jìn)行國(guó)家公園體制試點(diǎn)的三江源、大熊貓、神農(nóng)架、普達(dá)措和南山國(guó)家公園外，長(zhǎng)江流域內(nèi)現(xiàn)有的各類國(guó)家級(jí)“自然保護(hù)地”共計(jì)658處（包含因空間重疊而重復(fù)計(jì)算的數(shù)字），分布情況詳見(jiàn)表1。

科學(xué)、理性和客觀地認(rèn)識(shí)長(zhǎng)江流域數(shù)目繁雜的現(xiàn)有658處“自然保護(hù)地”，并發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題，首先需要對(duì)之進(jìn)行分類。以設(shè)立所依據(jù)的相關(guān)法規(guī)規(guī)章并參考審批或主管部門作為分類標(biāo)準(zhǔn)，將長(zhǎng)江流域內(nèi)現(xiàn)有658處國(guó)家級(jí)“自然保護(hù)地”分為八類：自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園、城市濕地公園、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)、沙漠公園。分類結(jié)果以及各類“自然保護(hù)地”的分布情況詳見(jiàn)表1。在此基礎(chǔ)上，筆者主要運(yùn)用分類分析和語(yǔ)義分析這兩種研究方法，對(duì)中央層面及流域內(nèi)各地政府出臺(tái)的相關(guān)法律文件進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)江流域現(xiàn)有各類“自然保護(hù)地”管理體制機(jī)制存在的問(wèn)題。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》等中央文件的改革要求，國(guó)家將對(duì)長(zhǎng)江流域錯(cuò)雜混亂的現(xiàn)有八類、658處國(guó)家級(jí)“自然保護(hù)地”進(jìn)行整頓?？梢员恢苯蛹{入自然保護(hù)地體系的，將會(huì)被直接納入；經(jīng)過(guò)整治后可以被納入的，經(jīng)過(guò)整頓后將被納入；不適合被納入的，國(guó)家將予以摘牌。針對(duì)存在的問(wèn)題，筆者主要運(yùn)用語(yǔ)義分析和綜合分析這兩種研究方法，探討重構(gòu)長(zhǎng)江流域自然保護(hù)地體系和管理體制機(jī)制的路徑。

表1 長(zhǎng)江流域內(nèi)現(xiàn)有國(guó)家級(jí)八類“自然保護(hù)地”分布情況

筆者重點(diǎn)收集并分析了三類資料。一是截至2019年底的中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒以及自然資源部、水利部等部委官方網(wǎng)站上公示的八類“自然保護(hù)地”名錄。二是每類“自然保護(hù)地”設(shè)立所依據(jù)的法律性文件，主要是中央層面的行政法規(guī)和部門規(guī)章，地方層面的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。三是黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立自然保護(hù)地體系的改革性、創(chuàng)新性文件。另外還進(jìn)行了實(shí)地考察。

三、長(zhǎng)江流域現(xiàn)有各類“自然保護(hù)地”立法現(xiàn)狀

為保護(hù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境，各級(jí)政府設(shè)立了名目繁雜的眾多“自然保護(hù)地”。參照《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)自然保護(hù)地的界定，長(zhǎng)江流域除了根據(jù)《建立國(guó)家公園體制總體方案》設(shè)立體制試點(diǎn)的國(guó)家公園外，依據(jù)相關(guān)法規(guī)規(guī)章設(shè)立的八類國(guó)家級(jí)“自然保護(hù)地”經(jīng)過(guò)調(diào)整后有可能被納入自然保護(hù)地體系。這八類“自然保護(hù)地”分別是：自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園、城市濕地公園、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)、沙漠公園。

對(duì)于這八類“自然保護(hù)地”的管理，在《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)之前，中央和地方均制定有相關(guān)規(guī)范性文件。但是，根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，這658處“自然保護(hù)地”中，有的可以被直接納入自然保護(hù)地體系，有的經(jīng)過(guò)整治后可以被納入，而有的則不適合被納入。厘清之前的關(guān)于各類“自然保護(hù)地”的立法現(xiàn)狀，是重構(gòu)長(zhǎng)江流域自然保護(hù)地體系的基礎(chǔ)。

（一）中央層面的“自然保護(hù)地”立法狀況

從中央層面來(lái)看，上述八類“自然保護(hù)地”主要由行政法規(guī)和部門規(guī)章進(jìn)行規(guī)范（參見(jiàn)表2）。除此之外，有關(guān)主管部門還發(fā)布了相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，如 《國(guó)家森林公園設(shè)計(jì)規(guī)范 （GB/T51046-2014）》；行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如《水利風(fēng)景區(qū)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（SL300-2004）》；發(fā)展規(guī)劃，如《國(guó)家沙漠公園發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》。這些規(guī)范性文件雖然并不能構(gòu)成科學(xué)的內(nèi)在體系，但是從外在形式上共同構(gòu)成了中央關(guān)于現(xiàn)有各類“自然保護(hù)地”管理、利用和保護(hù)的法律規(guī)范集合體。

表2 八類“自然保護(hù)地”中央層面規(guī)范依據(jù)

上述中央層面規(guī)范對(duì)相應(yīng)“自然保護(hù)地”的管理原則、管理體制和管理分區(qū)等事項(xiàng)作出了規(guī)定；其主要內(nèi)容，詳見(jiàn)表3。在管理原則方面，除自然保護(hù)區(qū)和水利風(fēng)景區(qū)外，其余六類“自然保護(hù)地”國(guó)家層面的規(guī)范依據(jù)都要求在建設(shè)和管理過(guò)程中遵循全面保護(hù)、合理開(kāi)發(fā)的原則，強(qiáng)調(diào)妥善處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。在管理體制方面，八類“自然保護(hù)地”均采取部門性或行業(yè)性的管理體制，由相應(yīng)的主管部門或主管機(jī)構(gòu)在上級(jí)部門或流域管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)“自然保護(hù)地”的建設(shè)、管理或者保護(hù)工作?！白匀槐Ｗo(hù)地”的管理工作范圍涉及自然資源的保護(hù)和開(kāi)發(fā)、利用，生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和利用，這些工作需要多個(gè)部門相互配合。例如：《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》規(guī)定了對(duì)地質(zhì)公園的保護(hù)需要自然資源部門在生態(tài)環(huán)境部門的協(xié)助下進(jìn)行；《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》規(guī)定，水利風(fēng)景區(qū)的管理不僅需要水行政主管部門履行職責(zé)，還需要流域管理機(jī)構(gòu)積極配合。在管理分區(qū)方面，根據(jù)自然條件和管理需要，各“自然保護(hù)地”內(nèi)部按照生態(tài)狀況和生態(tài)價(jià)值差異分為不同的區(qū)，各分區(qū)在保護(hù)強(qiáng)度上具有明顯的階梯性。例如：《國(guó)家濕地公園管理辦法》規(guī)定：國(guó)家濕地公園保育區(qū)只能開(kāi)展保護(hù)、檢測(cè)、科研等與濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)管理有關(guān)的活動(dòng)；恢復(fù)重建區(qū)應(yīng)當(dāng)開(kāi)展培育和恢復(fù)濕地的相關(guān)活動(dòng)；合理利用區(qū)應(yīng)當(dāng)開(kāi)展生態(tài)展示、科普教育等不損害濕地生態(tài)系統(tǒng)功能的生態(tài)體驗(yàn)和管理服務(wù)活動(dòng)。

表3 八類“自然保護(hù)地”中央層面規(guī)范的主要內(nèi)容

（二）地方層面“自然保護(hù)地”立法狀況

從地方層面來(lái)看，為了貫徹執(zhí)行各類“自然保護(hù)地”中央層次的立法，長(zhǎng)江流域各地制定了適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。它們主要集中在自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)和森林公園這四類“自然保護(hù)地”。

從自然保護(hù)區(qū)的地方立法來(lái)看，主要有省級(jí)地方性法規(guī)、設(shè)區(qū)市級(jí)地方性法規(guī)、省級(jí)地方政府規(guī)章和設(shè)區(qū)市級(jí)地方政府規(guī)章四種立法形式。在長(zhǎng)江干支流流經(jīng)的19個(gè)省級(jí)行政區(qū)域中，云南、四川、安徽等制定了有關(guān)自然保護(hù)區(qū)的省級(jí)地方性法規(guī)。這些地方性法規(guī)對(duì)各自省內(nèi)自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立、保護(hù)和管理作出了規(guī)定。采用設(shè)區(qū)市級(jí)地方性法規(guī)立法形式的有湖北武漢、湖南岳陽(yáng)、云南昆明等市。這些設(shè)區(qū)市級(jí)地方性法規(guī)中，有的對(duì)全市范圍內(nèi)的所有自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整，例如《武漢市濕地自然保護(hù)區(qū)條例》（2018年）；有的僅對(duì)某一處自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行調(diào)整，例如《昆明市轎子山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》（2019年）。以省級(jí)地方政府規(guī)章形式立法的省級(jí)行政區(qū)域較多，有重慶、四川、湖北、湖南、上海等。設(shè)區(qū)市級(jí)地方政府規(guī)章大多數(shù)是僅專門調(diào)整某一處自然保護(hù)區(qū)，例如《荊州市洪湖濕地自然保護(hù)區(qū)管理暫行辦法》（2012年）和《湖南益陽(yáng)南洞庭湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（2018年）。此外，長(zhǎng)江流域各省級(jí)行政區(qū)域還出臺(tái)了相關(guān)規(guī)范性文件對(duì)自然保護(hù)區(qū)具體管理事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，例如《云南省自然保護(hù)區(qū)人類活動(dòng)遙感監(jiān)測(cè)及核查處理辦法（試行）》（2017年）、《湖北省自然保護(hù)區(qū)管理評(píng)估工作指南（試行）》（2011年）。

濕地公園方面，除上海市外，長(zhǎng)江流域其他18個(gè)省級(jí)人大或其常委會(huì)均出臺(tái)了濕地保護(hù)的地方性法規(guī)，但沒(méi)有專門針對(duì)濕地公園出臺(tái)省級(jí)地方性法規(guī)。一些設(shè)區(qū)的市制定了濕地公園管理的地方性法規(guī)，例如《貴陽(yáng)市濕地公園保護(hù)管理規(guī)定》（2019年）。以地方政府規(guī)章形式進(jìn)行濕地保護(hù)管理立法的省級(jí)行政區(qū)域較多，并且多是專門針對(duì)濕地公園的保護(hù)管理。其中，省級(jí)政府規(guī)章有《湖北省濕地公園管理辦法》（2014年）、《重慶市濕地公園管理暫行辦法》（2014年）以及《湖南省濕地公園管理辦法（試行）》（2016年）等；設(shè)區(qū)市級(jí)政府規(guī)章有《蘇州市濕地公園管理辦法（試行）》（2012年）、《南充市濕地保護(hù)管理辦法》（2014年）等。此外，流域內(nèi)政府還出臺(tái)了其他規(guī)范性文件對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，例如《上海市濕地名錄管理辦法》（2019年）對(duì)市內(nèi)濕地分級(jí)管理體系、保護(hù)責(zé)任劃分、監(jiān)管機(jī)制和保障機(jī)制、修復(fù)制度以及監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系做出了規(guī)定。

風(fēng)景名勝區(qū)方面，除西藏、青海、安徽、上海、河南沒(méi)有制定省級(jí)地方性法規(guī)外，其余14個(gè)省級(jí)行政區(qū)域均有制定。此外，流域內(nèi)設(shè)區(qū)市制定的地方性法規(guī)數(shù)量也較多，如湖南省長(zhǎng)沙市、郴州市、婁底市人大常委會(huì)出臺(tái)了相關(guān)風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例；安徽省設(shè)區(qū)市級(jí)的地方性法規(guī)有7部之多。湖北、四川分別制定了相關(guān)省級(jí)政府規(guī)章對(duì)轄區(qū)內(nèi)特定風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行管理，例如，《湖北省武當(dāng)山風(fēng)景名勝區(qū)管理辦法》（2008年）和《四川省風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理辦法》（1997年）。

就森林公園而言，四川、湖南、安徽等長(zhǎng)江干支流流經(jīng)的9個(gè)省級(jí)行政區(qū)域制定了省級(jí)地方性法規(guī)。部分設(shè)區(qū)市也制定了專門性的森林公園管理地方性法規(guī)，如《南昌市森林公園管理?xiàng)l例》（2003年）。除此之外，重慶和福建還出臺(tái)了省級(jí)地方政府規(guī)章，對(duì)森林公園的規(guī)劃建設(shè)與認(rèn)定、保護(hù)管理與利用做出了規(guī)定。

（三）立法現(xiàn)狀評(píng)析

自20世紀(jì)50年代開(kāi)始設(shè)立自然保護(hù)區(qū)以來(lái)，我國(guó)制定的各類“自然保護(hù)地”相關(guān)的法規(guī)規(guī)章發(fā)揮了一定的積極作用。但系統(tǒng)考察后我們不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行“自然保護(hù)地”立法不論是外在形式還是內(nèi)在體系，都難以適應(yīng)我國(guó)推動(dòng)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系改革的要求。

從外在形式上來(lái)看，我國(guó)“自然保護(hù)地”立法層級(jí)較低，統(tǒng)領(lǐng)性、綜合性的立法長(zhǎng)期處于空白狀態(tài)。一個(gè)外在形式完善的法律規(guī)范體系應(yīng)當(dāng)包括處于基礎(chǔ)性地位的法律、綜合性的行政法規(guī)、適應(yīng)不同部門需求的部門規(guī)章以及適應(yīng)不同地方需求的地方性立法。目前我國(guó)各類 “自然保護(hù)地”主要由兩部行政法規(guī)和個(gè)別部門規(guī)章予以調(diào)整，層級(jí)較低，無(wú)法以更高的法律位階對(duì)保護(hù)地進(jìn)行綜合保護(hù)。雖然相關(guān)地方立法較為豐富具體，但自然保護(hù)地體系改革屬于中央事權(quán)，地方立法對(duì)此難以有所作為。

從內(nèi)在體系上看，我國(guó)“自然保護(hù)地”立法過(guò)于零散和碎片化，缺乏對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律的考量。一方面，上述各類保護(hù)地單行立法在保護(hù)對(duì)象、管理原則、規(guī)劃利用和管理制度上以現(xiàn)實(shí)中按照生態(tài)要素分散設(shè)立的多種類型“自然保護(hù)地”為基礎(chǔ)［7］(P87)，忽略了保護(hù)地的共性管理和自然生態(tài)系統(tǒng)整體性的應(yīng)然規(guī)律，導(dǎo)致了“自然保護(hù)地”立法的零散和碎片化；另一方面，“自然保護(hù)地”行政主導(dǎo)的立法方式使各相關(guān)管理部門容易從各自的管理職能出發(fā)考慮“自然保護(hù)地”的保護(hù)和管理問(wèn)題，從而導(dǎo)致部門間立法的不銜接、不一致、重疊和空白。［19］(P133)例如，根據(jù)《森林和野生動(dòng)物自然保護(hù)區(qū)管理辦法》和《國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法》規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家級(jí)森林公園存在一定的交叉重疊空間，對(duì)該部分空間的范圍、規(guī)劃和分區(qū)的調(diào)整，根據(jù)《森林和野生動(dòng)物自然保護(hù)區(qū)管理辦法》規(guī)定，需要經(jīng)過(guò)原審批機(jī)關(guān)，即國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)；而根據(jù)《國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法》規(guī)定，只需經(jīng)過(guò)省級(jí)林業(yè)主管部門批準(zhǔn)。同一塊保護(hù)地承擔(dān)著兩個(gè)及以上主管部門的規(guī)劃和管理，統(tǒng)領(lǐng)性、綜合性的立法缺位，導(dǎo)致部門間缺少必要的協(xié)調(diào)、協(xié)作機(jī)制，造成了自然保護(hù)地管理的混亂無(wú)序。

四、長(zhǎng)江流域各類“自然保護(hù)地”現(xiàn)有管理體制機(jī)制存在的主要問(wèn)題

現(xiàn)行“自然保護(hù)地”立法外在形式和內(nèi)在體系的缺陷導(dǎo)致了“自然保護(hù)地”管理體制不順、管理機(jī)制不暢。長(zhǎng)江流域內(nèi)“自然保護(hù)地”的管理，不僅需要遵循“自然保護(hù)地”的類型特征，還需要充分考慮流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合、統(tǒng)一管理和分級(jí)管理相結(jié)合的流域管理體制。［20］(P37)長(zhǎng)江流域現(xiàn)有各類“自然保護(hù)地”在保護(hù)、建設(shè)和開(kāi)發(fā)的過(guò)程中暴露出來(lái)的管理體制機(jī)制問(wèn)題，主要有以下三個(gè)方面。

（一）空間交叉重疊，管理部門和管理機(jī)構(gòu)冗余

我國(guó)“自然保護(hù)地”依照上述零散的單行立法設(shè)立。立法缺乏對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律的考量導(dǎo)致各類型“自然保護(hù)地”因其部分相同或相似的生態(tài)要素而存在一定程度的空間和用地交叉重疊。［4］(P1351-1360)一是同一生態(tài)區(qū)域內(nèi)存在不同管理部門認(rèn)定的多種類型名稱的一區(qū)多名現(xiàn)象；二是兩種或多種類型的自然保護(hù)地在占地上存在交叉的空間交錯(cuò)現(xiàn)象；三是一種類型的自然保護(hù)地完全分布在另一種類型自然保護(hù)地空間范圍內(nèi)的空間重疊現(xiàn)象；四是以行政區(qū)劃為界限生硬地將處于同一生態(tài)要素內(nèi)的自然保護(hù)地切割的空間相連現(xiàn)象。其中，以一區(qū)多名現(xiàn)象最為普遍。例如，正在進(jìn)行國(guó)家公園體制試點(diǎn)的神農(nóng)架國(guó)家公園涵蓋地域內(nèi)就曾先后建立了國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)等保護(hù)地類型，并成功申報(bào)了聯(lián)合國(guó)教科文組織“世界生物圈保護(hù)區(qū)”“世界地質(zhì)公園”“國(guó)際重要濕地”和“世界自然遺產(chǎn)”。盡管不同的“自然保護(hù)地”均強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源開(kāi)發(fā)利用之間的平衡，但在保護(hù)強(qiáng)度和開(kāi)發(fā)限制程度上存在坡度差異，而這種差異在保護(hù)地交叉重疊區(qū)域?qū)е峦粔K地承擔(dān)著不同層級(jí)的開(kāi)發(fā)權(quán)限，從而使旅游、采礦等不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行為得到默許和擴(kuò)張。

同一生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域包含多個(gè)不同類型的“自然保護(hù)地”也帶來(lái)了機(jī)構(gòu)冗余和多頭交叉管理，從而導(dǎo)致了管理目標(biāo)沖突和管理效率低下。以九寨溝為例，它于1982年被評(píng)為國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，1994年經(jīng)林業(yè)部批準(zhǔn)建立為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，2014年又被原國(guó)土資源部批復(fù)為國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園。由于不同管理部門對(duì)該片區(qū)域認(rèn)定了多種類型的“自然保護(hù)地”名稱，九寨溝不僅需要接受《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定的風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，還要接受《自然保護(hù)區(qū)條例》《森林和野生動(dòng)物自然保護(hù)區(qū)管理辦法》規(guī)定的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，以及《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》規(guī)定的地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，這涉及生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等多個(gè)部門。此外，由于不同類別“自然保護(hù)地”規(guī)范依據(jù)自成體系且具有較明顯的分割式特征，“數(shù)塊牌子、一套人馬”也容易導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)在職能角色方面的沖突。

（二）管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管缺位，立法虛置現(xiàn)象突出

我國(guó)每個(gè)“自然保護(hù)地”都有一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，這是必要的，也是與國(guó)際通行做法接軌的。存在的問(wèn)題是，它們由政府或其相關(guān)部門設(shè)立，集行政、事業(yè)、企業(yè)性質(zhì)于一體，既肩負(fù)管理保護(hù)的職責(zé)，又具有開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的權(quán)力；既是執(zhí)法者，又是執(zhí)法對(duì)象。［21］(P34)特別是，它們聽(tīng)命于所在地地方政府或者申請(qǐng)、批準(zhǔn)設(shè)立它們的地方政府或者政府部門。這種監(jiān)管與被監(jiān)管角色的混同，造成了管理上的混亂，加重了生態(tài)系統(tǒng)的壓力。2018年我國(guó)通過(guò)機(jī)構(gòu)改革增設(shè)了長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局這一機(jī)構(gòu)，由生態(tài)環(huán)境部和水利部雙重領(lǐng)導(dǎo)，其主要職責(zé)是對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督管理。但由于該監(jiān)督管理局層級(jí)較低，加之現(xiàn)有各類“自然保護(hù)地”（水利風(fēng)景區(qū)除外）的規(guī)范依據(jù)中并未規(guī)定流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)保護(hù)地具有監(jiān)督和管理的權(quán)力，長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局在流域內(nèi)的自然保護(hù)地監(jiān)管工作中難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

長(zhǎng)江流域水能資源、森林資源、礦產(chǎn)資源和旅游資源豐富，對(duì)其開(kāi)發(fā)利用能夠?yàn)楫?dāng)?shù)貛?lái)巨額經(jīng)濟(jì)財(cái)富。由于對(duì)“自然保護(hù)地”管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管缺位，一些地方政府為實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，在法律禁止或限制開(kāi)發(fā)的“自然保護(hù)地”內(nèi)，盲目開(kāi)發(fā)建設(shè)，使法律淪為一紙空文。例如，各類“自然保護(hù)地”均設(shè)置了禁止進(jìn)行影響生態(tài)環(huán)境活動(dòng)的區(qū)域，如自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、地質(zhì)公園的一級(jí)保護(hù)區(qū)、森林公園的核心景觀區(qū)、濕地公園的保育區(qū)等，這些區(qū)域甚至原則上禁止進(jìn)入。但是，一些地方通過(guò)違規(guī)調(diào)整自然分區(qū)的方式，將這些生態(tài)核心區(qū)域調(diào)出或者轉(zhuǎn)化為其他保護(hù)地類型，降低保護(hù)強(qiáng)度，致使它們被可帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的旅游、采礦、地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目所包圍，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)“碎片化”，嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)保護(hù)。［22］(P1345)在2018年“綠盾”自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查專項(xiàng)行動(dòng)中人們發(fā)現(xiàn)，處于長(zhǎng)江中下游的某揚(yáng)子鱷國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局違反 《自然保護(hù)區(qū)條例》及《森林和野生動(dòng)物自然保護(hù)區(qū)管理辦法》不得擅自調(diào)整功能分區(qū)的規(guī)定，私自調(diào)整分區(qū)，長(zhǎng)期違規(guī)侵占該自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)近三百公頃土地，嚴(yán)重破壞了揚(yáng)子鱷的棲息環(huán)境。可見(jiàn)，雖然立法規(guī)定地方政府不得隨意降低某一生態(tài)區(qū)域的保護(hù)強(qiáng)度，但在實(shí)踐中并未得到切實(shí)執(zhí)行。

（三）部門分治亂象嚴(yán)重，流域管理整體性未得到回應(yīng)

流域是一個(gè)由水質(zhì)、水量、水生物等要素組成的有機(jī)整體，只有在將其視為一個(gè)完整的空間單元的基礎(chǔ)上，才能實(shí)現(xiàn)最科學(xué)和有效的管理。［23］(P21-26)長(zhǎng)江流域現(xiàn)有各類“自然保護(hù)地”均采用部門性或行業(yè)性管理體制。各管理部門忽略流域管理的整體性，從單線管理邏輯角度出發(fā)對(duì)本行政單位內(nèi)自然保護(hù)地行使管理權(quán)往往難以實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地管理效力、效果和效率的最優(yōu)化，從而影響對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度。［24］(P8)一方面，長(zhǎng)江流域自然保護(hù)地的管理涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、住建、環(huán)保、水利、自然資源等多個(gè)部門，需遵循《自然保護(hù)區(qū)條例》《濕地保護(hù)管理規(guī)定》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等一系列中央和地方的法規(guī)規(guī)章。在這過(guò)程中，缺少擁有足夠權(quán)限的流域管理部門的有效組織和規(guī)劃，僅靠某一個(gè)部門為主管部門，其他部門協(xié)調(diào)配合，不僅無(wú)法從實(shí)質(zhì)上解決長(zhǎng)江流域跨行政區(qū)域帶來(lái)的自然保護(hù)地管理問(wèn)題，而且還會(huì)導(dǎo)致部門間推諉扯皮，降低自然保護(hù)地的管理效果和效率。另一方面，處于同一生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域內(nèi)的自然保護(hù)地以行政區(qū)劃為界限分屬于不同區(qū)域、不同級(jí)別和不同類型的“自然保護(hù)地”，流域生態(tài)系統(tǒng)的完整性以及各個(gè)生態(tài)要素之間的關(guān)聯(lián)性被人為地割裂［25］(P16)，難以踐行山水林田湖草生命共同體的生態(tài)文明理念。

分割式的部門分治管理體制，導(dǎo)致各自為政，部門間缺乏有關(guān)“自然保護(hù)地”管理事項(xiàng)必要的信息共享和監(jiān)督機(jī)制；政府在保護(hù)地建設(shè)、管理事項(xiàng)中的絕對(duì)主導(dǎo)地位和封閉式管理模式致使常態(tài)化的公眾參與機(jī)制無(wú)法形成；不同類型“自然保護(hù)地”的設(shè)立和整合缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)籌決策機(jī)制。這種管理體制對(duì)長(zhǎng)江流域自然保護(hù)地體系和管理體制機(jī)制科學(xué)化、現(xiàn)代化構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。

五、長(zhǎng)江流域“自然保護(hù)地”保護(hù)體系和管理體制機(jī)制的重構(gòu)路徑

自然保護(hù)地是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的核心載體，是建設(shè)美麗中國(guó)的重要象征，在維護(hù)我國(guó)生態(tài)安全中居于首要地位。我國(guó)自然保護(hù)地的建設(shè)與管理經(jīng)過(guò)多年的努力取得了一些成績(jī)，但也存在一些較為突出的問(wèn)題。［26］(P93-106)從一體化流域管理的科學(xué)視角來(lái)看，長(zhǎng)江流域現(xiàn)有各類“自然保護(hù)地”不成體系，管理體制混亂、管理機(jī)制不健全，無(wú)法滿足長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略要求。為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須在一體化流域管理的基礎(chǔ)上，按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的三類自然保護(hù)地的分類要求，結(jié)合并配套《長(zhǎng)江保護(hù)法》，科學(xué)地重構(gòu)長(zhǎng)江流域自然保護(hù)地體系，推進(jìn)相應(yīng)管理體制機(jī)制的現(xiàn)代化。

（一）遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律，科學(xué)整合現(xiàn)有“自然保護(hù)地”

生態(tài)水文學(xué)的研究成果告訴我們，只有把流域的水文性、地理性和生態(tài)性整合起來(lái)，才能基于生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律對(duì)流域進(jìn)行一體化管理，規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施基于自然的水資源解決方案。［27］(P23-24)長(zhǎng)江流域現(xiàn)有各類“自然保護(hù)地”空間交叉重疊和碎片化管理嚴(yán)重違背了生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律，與山水林田湖草生命共同體理念相悖。遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律是將系統(tǒng)論的思想方法運(yùn)用于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。［28］(P1-6)它要求突破行政區(qū)劃、部門管理和環(huán)境要素界限或者局限，基于生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律進(jìn)行綜合治理和系統(tǒng)修復(fù)。［29］(P18)我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施分部門、分要素管理的自然保護(hù)體制［30］(P1825)，現(xiàn)迫切需要以《指導(dǎo)意見(jiàn)》為依據(jù)，基于生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律重構(gòu)我國(guó)自然保護(hù)地體系及其立法體系。生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律的核心在于山水林田湖草生命共同體各要素之間相互依賴、彼此制約、協(xié)同進(jìn)化，并共同遵循著能流物復(fù)的自然規(guī)律。自然保護(hù)地立法體系的重構(gòu)不僅需要按照“基本法+專類保護(hù)法+技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”的模式對(duì)外在形式進(jìn)行調(diào)整［31］(P135-136)，更為重要的是，將山水林田湖草生命共同體理念作為立法指導(dǎo)思想，將生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律充分融入各項(xiàng)規(guī)定之中，從而構(gòu)建內(nèi)在完善、和諧的自然保護(hù)地立法體系。

不同于黃河流域水量非常短缺等經(jīng)濟(jì)地理方面的發(fā)展條件［32］(P5-7)，長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)關(guān)鍵在于水資源可再生能力的提高、水質(zhì)的改善以及生物多樣性的維護(hù)。水資源（特別是其可再生能力）與生態(tài)系統(tǒng)之間具有相互影響的科學(xué)辯證關(guān)系。一方面，水資源可再生能力在生態(tài)系統(tǒng)保育中發(fā)揮著不可或缺的基礎(chǔ)性作用，生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)多功能性呈正相關(guān)關(guān)系；另一方面，生態(tài)系統(tǒng)也對(duì)水資源和生物多樣性保護(hù)具有一定的反作用。［33］(P27-35)［34］(P1082-1088)長(zhǎng)江流域內(nèi)自然保護(hù)地的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理需從生態(tài)系統(tǒng)的整體性和長(zhǎng)江流域的系統(tǒng)性著眼，以水而定、量水而行，同時(shí)兼顧生物多樣性保護(hù)，并據(jù)此設(shè)立生態(tài)紅線。新的自然保護(hù)地的建設(shè)和管理需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)與流域管理機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)，充分發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管作用。為此，應(yīng)當(dāng)在將來(lái)的《長(zhǎng)江保護(hù)法》配套法規(guī)規(guī)章中以及自然保護(hù)地和濕地立法中，授權(quán)長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)流域內(nèi)“自然保護(hù)地”及其管理情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)、監(jiān)督和檢查。同時(shí)，為消除保護(hù)地碎片化現(xiàn)象，我國(guó)應(yīng)以《指導(dǎo)意見(jiàn)》所提出的三類自然保護(hù)地（國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園）為分類基礎(chǔ)，整合現(xiàn)有，構(gòu)建新的分類體系，實(shí)施自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置，分級(jí)管理、分區(qū)管控，確保整合后的保護(hù)強(qiáng)度不降低、保護(hù)面積不減少、保護(hù)性質(zhì)不改變，并加大對(duì)生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)具有重要意義區(qū)域的資金投入和保護(hù)力度。

（二）基于一體化流域管理，建立統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動(dòng)的流域管理體制機(jī)制

流域機(jī)構(gòu)設(shè)置和流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，無(wú)論是在國(guó)際層面還是國(guó)內(nèi)層面，都是流域立法中最為關(guān)鍵或核心的制度，也是公認(rèn)的共抓長(zhǎng)江大保護(hù)的關(guān)鍵鑰匙。［35］［36］(P425-437)借鑒國(guó)際和國(guó)內(nèi)成功的一體化流域管理法治實(shí)踐，我國(guó)應(yīng)該賦予長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)在流域治理體制機(jī)制中居于基礎(chǔ)性、核心性和主導(dǎo)性的監(jiān)管地位，明晰其服務(wù)性、協(xié)調(diào)性、平臺(tái)性為主的性質(zhì)，授權(quán)其擁有全流域性規(guī)劃、決策、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的組織擬定權(quán)、實(shí)施監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)力。［36］(P425-437)針對(duì)“自然保護(hù)地”管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管缺位以及利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致相關(guān)自然保護(hù)地立法虛置問(wèn)題的解決，需要著眼于一體化流域管理，合理劃分央地之間、自然保護(hù)地主管機(jī)構(gòu)與流域管理機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)。在長(zhǎng)江流域自然保護(hù)地管理模式上，應(yīng)當(dāng)建立中央直管、央地共管與地方政府管理相結(jié)合，統(tǒng)一管理與分級(jí)管理相結(jié)合，主管機(jī)構(gòu)與流域管理機(jī)構(gòu)協(xié)同管理的綜合性管理體制。特別是，應(yīng)該讓國(guó)務(wù)院自然保護(hù)地主管部門及其派出機(jī)構(gòu)成為獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，行使對(duì)各自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)；應(yīng)該賦予流域管理機(jī)構(gòu)以協(xié)同監(jiān)管權(quán)，從而確保流域管理的一體化?，F(xiàn)有各類“自然保護(hù)地”規(guī)范依據(jù)中，僅有《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》規(guī)定流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)水利風(fēng)景區(qū)具有監(jiān)督和管理的權(quán)力，而且部門化明顯。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，對(duì)長(zhǎng)江流域各類“自然保護(hù)地”進(jìn)行整合后的三類各級(jí)自然保護(hù)地，應(yīng)當(dāng)賦予流域管理機(jī)構(gòu)以被“會(huì)同”的身份參與管理。對(duì)生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)、生物多樣性保護(hù)具有關(guān)鍵性影響的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立國(guó)家公園或國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，采取中央直管或央地共管模式，增加流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)管理的協(xié)同參與。對(duì)于省級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立的地方性自然保護(hù)區(qū)和自然公園，由地方政府進(jìn)行直接管理，同時(shí)提高流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)管理的參與程度。三類各級(jí)“自然保護(hù)地”建立后，在相同區(qū)域不再保留或設(shè)立其他“自然保護(hù)地”類型。長(zhǎng)江流域整合后的自然保護(hù)地綜合性管理體制構(gòu)想，詳見(jiàn)圖1。對(duì)于央地共管的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)可以由中央委托省級(jí)政府對(duì)保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，中央對(duì)省級(jí)政府的管理情況進(jìn)行監(jiān)督考核。

圖1 長(zhǎng)江流域自然保護(hù)地綜合性管理體制構(gòu)想

我們注意到，《長(zhǎng)江保護(hù)法》第4條規(guī)定：“國(guó)家建立長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制。”第5條規(guī)定國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和長(zhǎng)江流域省級(jí)政府“負(fù)責(zé)落實(shí)國(guó)家長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的決策，按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)長(zhǎng)江保護(hù)相關(guān)工作”。第39條規(guī)定“國(guó)家統(tǒng)籌長(zhǎng)江流域自然保護(hù)地體系建設(shè)”，國(guó)務(wù)院和長(zhǎng)江流域省級(jí)政府依法設(shè)立自然保護(hù)地。第40條第3款規(guī)定：國(guó)務(wù)院以及長(zhǎng)江流域省級(jí)政府林草主管部門會(huì)同本級(jí)政府有關(guān)部門，“根據(jù)不同生態(tài)區(qū)位、生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性保護(hù)的需要，發(fā)布長(zhǎng)江流域國(guó)家重要濕地、地方重要濕地名錄及保護(hù)范圍，加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江流域濕地的保護(hù)和管理，維護(hù)濕地生態(tài)功能和生物多樣性?！比欢?，（1）絕大多數(shù)情況下，濕地連通著并依賴于水系，而長(zhǎng)江流域水資源實(shí)際上由流域管理機(jī)構(gòu)長(zhǎng)江水利委員會(huì)統(tǒng)籌管理；（2）重要濕地往往是濕地類自然保護(hù)地的組成部分；（3）沒(méi)有規(guī)定如何“會(huì)同”。就此而論，由于缺乏流域管理機(jī)構(gòu)的必要參與，各方職責(zé)邊界并未得到合理劃定，中央和地方、部門與部門、流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間的關(guān)系并未理順，實(shí)在難言能夠形成統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動(dòng)的長(zhǎng)江流域管理體制機(jī)制。

我們認(rèn)為，基于水資源可再生能力和生態(tài)系統(tǒng)之間相互影響的科學(xué)規(guī)律，水是生態(tài)系統(tǒng)之基這一客觀性，以及流域科學(xué)上需要一體化管理路徑，長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制下的長(zhǎng)江流域自然保護(hù)地協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)該由長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)牽頭，從而站在流域整體性的視角對(duì)不同行政區(qū)域之間、不同部門之間以及它們相互之間的利益或者沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)，盡可能避免長(zhǎng)江流域的行政區(qū)域分割碎片化、部門管理?xiàng)l塊化。

我們建議，在《長(zhǎng)江保護(hù)法》配套法規(guī)規(guī)章中規(guī)定下列內(nèi)容：（1）長(zhǎng)江流域各自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)格管理其管理的自然保護(hù)地。長(zhǎng)江流域自然保護(hù)地協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)流域內(nèi)自然保護(hù)地的協(xié)調(diào)管理。國(guó)務(wù)院及長(zhǎng)江流域地方各級(jí)自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)各類自然保護(hù)地的監(jiān)督管理。（2）對(duì)長(zhǎng)江流域數(shù)量急劇下降或者極度瀕危的野生動(dòng)植物和受到嚴(yán)重破壞的棲息地、破碎化的典型生態(tài)系統(tǒng)，國(guó)務(wù)院自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)擬定修復(fù)方案及行動(dòng)計(jì)劃，提出自然保護(hù)地劃定方案，建立遷地保護(hù)設(shè)施、野生動(dòng)植物遺傳資源基因庫(kù)，進(jìn)行搶救性修復(fù)。修復(fù)方案及行動(dòng)計(jì)劃，自然保護(hù)地劃定方案，經(jīng)長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)決定后,予以落實(shí)。具體名錄由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門依法制定，并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后公布。（3）確因國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展和國(guó)計(jì)民生需要建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行科學(xué)論證，并依法報(bào)經(jīng)省級(jí)以上人民政府水行政主管部門審查批準(zhǔn)，報(bào)長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)備案；涉及自然保護(hù)地的，還應(yīng)當(dāng)經(jīng)長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)審定，并依法辦理自然保護(hù)地或者濕地范圍變更。

（三）推動(dòng)流域治理體系現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)多元共治

現(xiàn)代化的治理體系可以緩和保護(hù)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間的矛盾，克服或者消除多頭交叉管理帶來(lái)的管理目標(biāo)沖突和管理效率低下等問(wèn)題。現(xiàn)代化的治理可以總結(jié)為公共治理和善治［37］(P5-9)，它們?cè)谝惑w化流域管理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的積極作用。推動(dòng)長(zhǎng)江流域自然保護(hù)地治理體系的現(xiàn)代化需要以善治理念為指導(dǎo)，充分運(yùn)用現(xiàn)代化的治理工具和方法，以一體化流域管理為基礎(chǔ)，構(gòu)建科學(xué)合理的統(tǒng)籌決策機(jī)制、管理執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督考核機(jī)制和社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制。長(zhǎng)江流域自然保護(hù)地的統(tǒng)籌決策機(jī)制可以采用中央政府、地方政府、流域管理機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、公益組織等利益相關(guān)方參與的理事會(huì)制度，充分保障各項(xiàng)決策的科學(xué)民主；在管理執(zhí)行機(jī)制上應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一管理與依法分工協(xié)同管理相結(jié)合的、層次合理的管理執(zhí)行體系，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)有關(guān)鍵影響的自然保護(hù)地應(yīng)單獨(dú)設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，由其直接實(shí)施管理，從而避免分割式管理帶來(lái)的管理效率低下和權(quán)責(zé)不清；應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國(guó)務(wù)院主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，建立分級(jí)分類的考核標(biāo)準(zhǔn)，確保保護(hù)地的高效建設(shè)和管理；社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制需要打通政府與群眾的溝通渠道，關(guān)注自然保護(hù)地建設(shè)和管理中利益相關(guān)方的基本訴求，保障各方的基本需求。［22］(P1348)

長(zhǎng)江流域自然保護(hù)地建設(shè)需要圍繞治理體系現(xiàn)代化而進(jìn)行。模式上，應(yīng)該采取政府作為主導(dǎo)主體、各利益相關(guān)方有機(jī)會(huì)充分參與的多元共治模式，從而充分發(fā)揮社會(huì)各類階層和各種力量在治理過(guò)程中的主體作用。經(jīng)濟(jì)上，不斷健全完善自然保護(hù)地的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)實(shí)際情況和需求，設(shè)立針對(duì)不同類型或不同等級(jí)自然保護(hù)地的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、政府購(gòu)買生態(tài)保護(hù)服務(wù)制度或者保護(hù)地資產(chǎn)/產(chǎn)權(quán)入股制度等，讓保護(hù)地居民守著“綠水青山”，也能獲得“金山銀山”。信息上，建立信息共享、公開(kāi)透明的長(zhǎng)江流域自然保護(hù)地信息平臺(tái)網(wǎng)，確保自然保護(hù)地管理工作在陽(yáng)光下進(jìn)行，并且發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)在自然保護(hù)地宣傳教育方面的積極作用。法治上，建立并不斷完善自然保護(hù)地法律法規(guī)體系，以良法促進(jìn)長(zhǎng)江流域生態(tài)善治。

六、結(jié)語(yǔ)

構(gòu)建科學(xué)合理的自然保護(hù)地體系，是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的客觀、必然和現(xiàn)實(shí)要求。長(zhǎng)江流域現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園等八類“自然保護(hù)地”，名目錯(cuò)雜，導(dǎo)致自然保護(hù)地管理的條塊分割和碎片化，阻礙長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的大保護(hù)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的高質(zhì)量發(fā)展。長(zhǎng)江流域科學(xué)、綠色、可持續(xù)發(fā)展亟須根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求對(duì)現(xiàn)有各類“自然保護(hù)地”進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)化整合，并以善治理念和現(xiàn)代治理工具不斷完善治理體制機(jī)制。長(zhǎng)江流域自然保護(hù)地體系的構(gòu)建，需要遵循一體化流域管理這一科學(xué)理念和路徑，基于生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律，將水資源可再生能力、水質(zhì)的提高和生物多樣性維護(hù)作為自然保護(hù)地開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理的剛性約束。長(zhǎng)江流域自然保護(hù)地多頭分割式管理現(xiàn)狀的改變需要建立中央直管、央地共管和地方管理相結(jié)合，主管機(jī)構(gòu)與流域管理機(jī)構(gòu)協(xié)同管理的綜合性流域管理體制，《長(zhǎng)江保護(hù)法》涉及自然保護(hù)地和濕地管理體制機(jī)制的不充分規(guī)定需要通過(guò)配套法規(guī)規(guī)章予以完善。同時(shí)，通過(guò)立法逐漸形成由法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和指南等組成的、硬法規(guī)范和軟法引導(dǎo)相結(jié)合的、具有內(nèi)在聯(lián)系的法律體系，建立并不斷健全自然保護(hù)地多元共治模式、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和信息共享機(jī)制，從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域自然保護(hù)地的善治和法治。