困境兒童福利可及性：內涵界定與制度構建

■金紅磊

兒童福利提供狀況和兒童權益保障程度是國家政治文明、經濟發展和社會進步的重要體現。在我國重視兒童發展總體政策背景下，制定合適的兒童福利模式和兒童福利政策，不但關乎包括兒童基本生存權、發展權和參與權等社會福利制度建設進程，更關乎社會穩定和可持續發展目標的實現。著眼于提升困境兒童福利的可及性，在困境兒童福利需求與可及性闡釋基礎上，從可用性、可達性、可負擔性、可接受性、可適應性等方面分析困境兒童社會福利傳遞機制，并從明確政府主體責任、強化合作救助機制、構建社區“嵌入式”福利提供機制、提升福利意識等角度提出困境兒童的福利可及性制度構建路徑。

一、問題提出及研究背景

兒童福利提供狀況和兒童權益保障程度是國家政治文明、經濟發展和社會進步程度的體現。困境兒童作為兒童中的弱勢群體，更需要國家和社會為其提供幫助。近年來，困境兒童群體開始進入學術界研究視野，政府在公共政策領域的推進也彰顯了我國兒童福利制度從“補缺型”到“適度普惠型”價值導向的轉變。

2013年，民政部《關于開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》將困境兒童分為殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童三類［1］；2014年，民政部《關于進一步開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》中，提出“分層推進、分類立標、分地立制、分標施保”的兒童福利政策實踐方法［2］；2015年，民政部在“百縣千村”基層兒童福利服務體系會議上，提出解決困境兒童救助體系“最后一公里”的遞送問題［3］；2016年，國務院出臺《關于加強困境兒童保障工作的意見》；2019年，民政部聯合10部委出臺《關于進一步健全農村留守兒童和困境兒童關愛服務體系的意見》。這一系列政府文件的推出為困境兒童救助和保障制度的推進提供了良好的政策環境。

第六次全國人口普查數據顯示，我國14歲以下兒童總數為2.2億人，占全國總人口的16.6%，困境兒童數量近百萬。［4］民政部《2019年民政事業發展統計公報》相關數據顯示，截至2019年底，全國共有孤兒23.3萬人，其中集中養育孤兒6.4萬人，社會散居孤兒16.9萬人。在工業化、城市化、家庭結構與功能轉變以及社會結構性變遷的社會背景下，困境兒童問題在貧困、偏遠、經濟發展落后地區更為顯現，當地的政府財政投入及配套措施遠遠滯后于困境兒童對社會福利的多樣化需求。在此背景下，研究困境兒童的福利提供與輸送體系，如何讓福利政策和福利資源有效地落實到困境兒童手中，并探尋建立提升福利可及性的困境兒童社會支持體系，不但關乎兒童福利制度建設，更是關乎社會穩定和可持續發展的關鍵問題。

關于困境兒童保護及福利提供問題，國內學者提出了需要關注的幾個重要基礎理論問題，如：關于城市化進程帶來的困境兒童的控制與保護問題；困境兒童與城市民族工作的配套法律研究；困境兒童的需求與制度供給研究；困境兒童福利提供中，政府和兒童福利機構以及其他社會組織提供主體之間的互動關系和角色定位。［5］［6］（P11-15）［7］（P13-17）

國外對困境兒童領域的研究是建立在西方擁有較為完整的兒童社會福利體系之上開展的，重點集中于對現有兒童福利制度與政策的評價和反思，并且通過政府與其他提供主體尤其是社會組織的合作，尋求效率和公平的平衡。世界兒童福利制度經歷了社會救助、教養取向發展、社會保護和社會參與式整合模式的演變脈絡，反映出歐美發達國家兒童福利歷史的發展軌跡。［8］社會參與式整合模式是兒童福利思想與制度安排的最高層次，代表著世界兒童福利的發展方向和趨勢。該模式倡導兒童積極主動并廣泛參與家庭和社會生活，倡導政府、家庭、社會組織、基層社區共同參與兒童福利制度建設以實現福利對象、資金來源、參與主體、服務形式的多元化。當前，不管是在面臨巨額福利開支的西方國家，還是在正處于向“適度普惠型”兒童福利模式邁進的中國，政府、社會、市場和家庭等主體在兒童福利提供中的角色定位、福利責任和互動關系，都是福利遞送制度的研究重點。

雖然學術界從不同的角度對困境兒童福利制度及提供做出了有益的探索，但對兒童福利可及性及困境兒童的權益保障、心理狀態、社會支持與社會適應等問題的研究還需進一步深化。開展困境兒童的福利可及性與制度構建研究，以實現政府職能轉變和合理定位，推動政府整體績效提升，為《兒童福利法》的頒布實施提供理論和實踐支撐，推動“補缺型”兒童社會福利制度向“普惠型”兒童社會福利制度邁進，具有重要的理論和現實意義。

二、困境兒童福利需求與可及性闡釋

國際兒童福利組織將困境兒童界定為因各種情況須獲得特殊幫助的兒童。依據民政部的界定：“兒童分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童。其中，困境兒童包括殘疾、重病和流浪兒童；困境家庭兒童包括父母重度殘疾或重病的兒童、父母長期服刑在押或強制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因無法履行撫養義務和監護職責的兒童、貧困家庭的兒童。”本文把困境兒童界定為：年齡在18周歲以下,在成長過程中由于自身或家庭原因處于生理性困境、社會性困境或多重困境但無法及時獲得福利服務的兒童。

困境兒童福利就是針對困境兒童特定對象的福利，包括促進兒童生理、心理及社會發展的各種福利措施和服務。困境兒童福利需求主要集中在生活保障、健康和醫療保障、受教育權、社會保護和支持體系四個方面。

第一，困境兒童基本生活保障需求。保障困境兒童適當的生活水準，保證他們在任何發展階段都能平等地獲得足夠的食物和均衡營養，保證困境兒童能夠具有安全、穩定和有尊嚴的居住場所。

第二，困境兒童健康和醫療保障需求。依據困境兒童特點提供專業性設備、物品和服務，例如兒童基礎性預防保健服務、適當醫護人員護理、兒童營養狀況改善、主要傳染病預防等。［9］保證困境兒童獲得必要醫療援助，保障兒童藥物的充足性、可及性、可接受性和高質量性，從而保障困境兒童獲得基本醫療衛生服務。

第三，困境兒童受教育權。通過就學資助和教育幫扶政策以及財政投入，對困境兒童義務教育予以保障。保障教育平等，保證普通學校在一定程度上接受困境兒童，并針對困境兒童的學習生活特點設置學習內容，實現教育融入。

第四，困境兒童社會保護和支持體系。包括建立和健全資金來源、參與主體、管理模式多元化的社會保護和支持體系。加大對困境兒童救助的財政投入和中央財政轉移支付力度，探索發展多元化的籌資機制，制定涵蓋兒童健康、教育、安全、醫療等方面綜合性的《兒童福利法》及配套實施細則，設計符合困境兒童特點的《困境兒童救助法》。

需要注意的是，我國目前推行的“適度普惠型”兒童福利是“補缺型”向“普惠型”兒童福利轉變中的過渡階段，體現了政府從“小福利”向“大福利”政策導向的轉變。在兒童福利制度發展過程中，我國存在著地區差異和福利水平差異。相比于其他兒童，困境兒童福利需求更加多樣化和個性化。因此，不僅要保障兒童基本生活，更要滿足其多樣化與多層次性的福利需求，激發兒童自我發展、自我成長的潛能，最終促進全面發展。同時，要考慮到各地方的實際發展水平，做到基本保障與量力而行兼顧。此外，更應考慮到操作層面的層次性，通過政府經濟補貼、社會組織慈善捐助以及社區公共服務，最大限度地調動外部力量，逐步推動城鄉統籌、適度普惠的兒童福利建設。

為了對困境兒童福利獲得情況進行分析，引入可及性這一概念。可及性是分析和評價服務系統和服務對象“適合度”的概念，是指服務需求者是否獲得所需要的服務，較多運用于衛生服務系統。Campbell S.M.認為，可及性就是服務的可得性，即服務對象能否方便、及時且實際獲得自身能夠負擔得起且愿意接受的服務。［10］對可及性的衡量與評價，不同學者將其分為不同的維度。洛伊·潘查斯基和威廉·托馬斯將可及性分為可用性、可達性、可接受性、可負擔性和可適用性五個維度。［11］皮特·戴維斯將可及性分為地理可及性、可獲得性、經濟可及性和可接受性四個方面。［12］綜合來看，困境兒童社會福利可及性即為現有的兒童福利資源供給與困境兒童需求的匹配程度，也就是說困境兒童是否能夠便捷且在其經濟承受范圍內負擔得起所需的基本生活保障、健康和醫療保障、教育及精神需求等福利服務。

三、困境兒童福利可及性體系構建及現況分析

為更好了解困境兒童福利需求遞送情況，結合困境兒童福利生活保障、健康和醫療保障、受教育權、社會保護和支持系統等福利需求，本研究從可用性、可達性、可負擔性、可接受性、可適應性五個指標來進行困境兒童福利可及性指標設計，并結合困境兒童福利提供階段、傳遞階段和獲得階段進行具體分析。

（一）困境兒童福利可及性指標

結合對困境兒童福利可及性分析，引入潘查斯基和托馬斯的衛生服務可及性模型，將困境兒童福利可及性分解為5個維度，即可用性、可達性、可負擔性、可接受性、可適應性［11］，分別設立指標。可用性指標，是指困境兒童福利類型、數量與困境兒童所需要的類型、數量的匹配度，主要衡量困境兒童福利資源提供能力。可達性指標，又稱地理可及性，是指從距離、路況和交通成本等地理空間范圍和時間成本來衡量。可負擔性指標主要衡量困境兒童福利支出的負擔程度。可接受性指標，是指困境兒童對提供的福利做出的心理反應及其接受程度。可適應性指標，是指困境兒童或困境兒童家長對所享受福利適應程度的評價。（見圖1）

圖1 困境兒童福利可及性指標設計

（二）不同福利提供階段可及性現狀

對困境兒童福利的衡量可以根據福利由生成到作用的過程分為三個階段：提供階段、傳遞階段和獲得階段。在每個階段可以運用相應適合的可及性指標，對不同階段內的困境兒童福利服務可及性進行衡量。

1.福利提供階段。提供階段涵蓋政府等主體生成并提供困境兒童福利的過程，是對福利提供主體而言的，相應可及性也需要衡量主體，采用可用性、可負擔性兩大指標。可用性指標要求充足數量的困境兒童福利提供主體，涵蓋政府、社會組織等多方主體，還必須確定其中的社會組織具有良好資質和能力，能實現對困境兒童福利的正常提供。可用性指標能夠實現對福利供給主體的綜合考慮，并推進多元主體合作。

福利供給主體數量存在的問題。在一個地區內，供給主體的數量往往影響福利供給的可及性，除政府機構外，社會組織、市場、社區等主體的參與度和協同度也直接影響福利供給質量。對服務于困境兒童的市場主體而言，要么不提供相應的福利服務，要么提供的服務超過了困境家庭的承擔水平；對服務于困境兒童的社會組織而言，由于受財政經費限制，政府購買的社會組織提供困境兒童服務的持續性、延續性不夠，致使一些服務于困境兒童的社會組織承接服務的能力不強，多元主體參與不足。

福利供給主體資質存在的問題。福利供給主體尤其是社會組織，福利供給水平很大程度上還取決于其資質。在我國社會組織發展水平不高、獨立性不強的背景下，社會組織參與程度、參與方式多由政府決定，部分沒有受到政府監管的社會組織往往人員素質無法保障，資金運用也不規范，從而影響福利供給的效率和質量。

福利供給主體間配合存在的問題。決定困境兒童福利供給可及性的一個重要因素，就是各福利主體間的配合問題。福利主體間的配合不僅包括兒童福利服務的不同層次或同一層級不同職能部門間的配合，也包括政府與社會組織、社區、家庭、企業等主體之間的協同。在很多地區，兒童福利服務供給存在碎片化和職能分割的狀況，福利供給精準度不夠，社會組織與政府間協同不足，從而降低了福利供給的可及性。

可用性指標能夠實現對福利資源總量的測定，對福利提供總量的把握，能夠更好地實現福利的傳遞和分配。這里的總量不僅包括福利資源的數量，還要考慮福利資源的質量。福利資源不僅包括福利資金（主要來源于教育補貼、醫療保險、最低生活保障以及慈善組織的捐贈等），還包括福利服務設施和專門的福利場所，比如福利院、孤兒院、兒童醫院、殘疾兒童康復中心以及特殊學校等，服務資金和設施是否充足直接關系困境兒童福利的可及性問題。同時，還需要考慮福利內容的匹配度，福利內容的不匹配不僅帶來福利資源浪費，而且實際的福利質量也不高。

可負擔性指標主要考慮多元主體對福利的負擔能力。困境兒童福利涵蓋面廣，任何主體都無法單獨迅速提供所需要的全部福利資源，因而必須對負擔能力進行準確測定，對于不同主體的福利提供任務進行科學分配。負擔能力的范疇主要分為生活福利、醫療福利、教育福利、就業福利等。由于不同機構的性質和職能不同，對不同方面福利提供的能力也不同，更需要因事制宜。在困境兒童福利提供過程中，政府應發揮主導作用，根據各地需求明確在日常生活、醫療、教育、文娛方面的補助水平，為社會組織等其他主體提供指導意見。

2.福利傳遞階段。在困境兒童福利的傳遞階段，主要考慮可達性指標，從地理、時間兩個維度對福利可及性進行衡量。

福利傳遞地理便利程度。地理距離越近，困境兒童及家庭越能夠較為便利地享受到福利，則福利可及性也越高。因此，政府應科學規劃福利資源布局，加強公共交通基礎設施建設，縮短福利資源供給與服務對象的地理可及性差距，優化兒童福利資源的傳遞進程。

福利傳遞及時性。福利傳遞時間越短，困境兒童及家庭越能夠在較短時間內享受到福利，則福利可及性也越高。因此，需要實現對福利遞送和服務人員的科學安排，加快福利遞送速度，縮短遞送時限。當前，政府與社會組織協作遞送機制的制度化成效不足，協作配合缺乏制度性規定。而社區作為兒童福利遞送的信息協調者、場地和物資支持者，由于社區的過度行政化造成自身服務能力和空間不足［13］，也制約了對困境兒童和家庭的直接服務。此外，基層福利治理結構分散，部門協調機制失靈，基層政府上下部門的分化影響了遞送效率。［14］綜合來看，需要建立困境兒童福利的多元化遞送網絡和隊伍。福利遞送網絡包括由政府部門構成的正式網絡以及由社會組織、社區、志愿者等組成的非正式網絡。加強輸送系統中各主體間的協作，政府與社會組織之間以及各社會組織之間應加強溝通和協調，優化福利資源的傳遞合作機制。

3.福利獲得階段。可接受性指標主要著眼于困境兒童及家庭能否順利獲得福利，主要從服務對象獲取信息的能力和獲取資格限制、福利消費水平、福利服務滿意度等來衡量。

服務對象獲取信息的能力。很多困境兒童家境貧寒，父母文化程度不高，在信息獲取方面處于劣勢，他們對政府關于困境兒童的福利政策以及向何類社會組織申請救助和服務均不清楚。因此，獲取信息的能力不足制約了困境兒童獲得福利的機會。

福利資源獲取的資格限制。部分困境兒童福利有資格限制，按照當前的困境兒童識別和福利供給現狀，雖然實施的分類保障在一定程度上能夠實現對困境兒童的資格和類型精準定位，但由于困境兒童情況的多樣性，有可能導致一些不屬于分類保障范圍的兒童，即使處于困境，也很難被納入政府的正式保障范圍。

服務對象的福利消費水平。部分提供給困境兒童的福利是需要家庭付費的，而一些困境兒童家境貧寒，無法支付服務費用，這同樣降低了困境兒童福利的可及性。可適應性指標用于衡量滿意度這一更高層次需求。困境兒童及家庭對福利的滿意度，也是衡量福利可及性的重要標準。在困境兒童福利工作方面，一般僅僅著眼于福利的獲得，缺少對滿意度的關注和測定，而滿意度是對困境兒童服務工作效果評估的有效反饋。滿意度研究仍需關注福利的主要方面，即教育福利滿意度、醫療福利滿意度、生活福利滿意度、政策法規支持滿意度等。通過滿意度測定，及時調整滿意度較低的福利項目，提升兒童福利服務的可及性和精準性。

四、困境兒童福利可及性的制度構建路徑

社會福利從國家政策落實到服務對象手中，經過了地方政策出臺、政府部門制定工作方案、福利資源分配、福利組織平臺規劃、福利服務傳遞等環節。結合困境兒童福利服務的提供階段、傳遞階段和獲得階段的現狀，提出以下困境兒童福利可及性的制度構建路徑。

（一）明確政府主體責任，提升福利供給數量和質量

積極倡導“兒童友好”“以兒童為中心”的福利理念，從兒童權利和需要出發，注重兒童的主體性需求，構建兒童、社區、家庭間的新型關系。充分考慮困境兒童福利需求的多樣性和層次性，依據我國困境兒童的現實狀況和群體特點，政府應當承擔起立法責任和財政責任，做好困境兒童福利政策的頂層設計。從法律層面上規范困境兒童福利供給制度，加快《困境兒童救助法案》的制定以及《預防未成年人犯罪法》等相關法律條文的修訂完善。明確政府主體責任，加強對地方政府落實困境兒童福利政策的監督，建立兒童福利工作督導制度，對各級地方政府落實情況定期進行指導和巡查。建立面向困境兒童的家庭補貼服務制度，為貧困家庭提供補貼。拓寬社會救助資金來源，提升救助補貼水平。加大對困境兒童救助的財政投入，籌集困境兒童福利專項資金。加大財政轉移支付力度，加強對重點地區尤其是貧困地區、少數民族地區的扶持，促進該類地區兒童福利事業的發展。探索發展多元化的籌資機制，嘗試通過發行社會福利彩票、舉辦慈善募捐等方式來拓寬資金來源渠道。

（二）強化合作救助機制，優化救助服務供給

建立多元化福利供給體系，除政府外，市場、社會組織、基層社區等多元主體也需要承擔困境兒童福利供給的責任。政府的社會救助具有統一化、制度化和單向性的特點，社會組織參與的社會救助則更突出地表現為個案化、針對性和互動性。政府主要負責全面普惠型兒童福利制度建設，承擔立法、監管和評估責任，而社會組織側重于困境兒童分類和具體的精細化救助。完善困境兒童社會救助網絡需考慮如何將不同主體提供的資源充分地集結在一起，選擇合適的激活工具來促進各成員間的充分合作，激發救助網絡參與者的積極性，做到交換資源，共擔風險，確保合作救助網絡的自主良好運轉，最終促進治理效果順利達成。［15］一方面，我國民政部門可通過數據庫和平臺建設整合困境兒童社會救助信息資源；另一方面，構建完善的項目合作體系，在合作項目立項、實施、驗收、評估等階段，充分考慮相關方的根本利益，建立政府、被救助群體、非政府組織和公眾四個決策主體間的協商、求證和聽證、決策機制，減少重復救助現象出現，發揮社會救助資源的最大價值。建立救助困境兒童的協調聯動機制。厘清救助部門的職責，強化合作救助機制，解決橫向合作聯動效應欠缺問題，加強“部級聯席”會議召開；打通跨部門救助隔閡，構建包含多元參與開啟能力、協同網絡運行能力、穩定合作保障能力［15］的困境兒童福利服務新框架；拓寬服務領域，完善服務內容，探索多種不同的服務形式，充分發揮“互聯網+”的作用，線上與線下兒童福利服務相結合，提供更高層次、涵蓋范圍更廣的多樣化服務。

（三）發揮社區作用，打通福利遞送“最后一公里”

社區作為社會治理的基本單元和聯接政府與社會組織的基層平臺，可以有效促進多方互聯互通，解決困境兒童福利遞送的地理可及性問題。不論是直接給予困境家庭兒童物質或服務支持，還是通過社區建設和發展間接給予困境兒童家庭就業機會、住房保障或精神慰藉等集體支持，均可通過普遍的社區能力提升來實現。［16］無論是政府、社區組織或社會工作服務機構，均可以充分利用社區資源構建社區支持體系，為困境兒童提供物質和精神支持。通過“網格化”管理，建立社區“嵌入式”兒童福利提供機制［17］，設立困境兒童公共服務平臺，引入專業社會工作者、社會組織提供兒童福利服務，運用社區、小組、個案等基本社會工作方法，融入認知行為理論、優勢視角、社會學習理論，構建廣覆蓋、多元化的困境兒童福利提供機制，提高兒童福利傳遞的效率和效果。積極開發困境兒童救助工作崗位，充分發揮兒童社會工作者的專業優勢，為困境兒童提供生活保障、醫療康復及心理疏導等救助服務，滿足困境兒童的物資援助、心理疏導、才藝發展等多層次需求。加大對現有困境兒童救助服務工作人員的教育培訓，提升業務能力和服務技能。培養醫療康復、心理咨詢、兒童社會工作等專業技術人才，建立和完善專業的兒童福利人才評價制度，實現兒童福利工作隊伍的專業化和職業化。

（四）提升需求者福利意識，實現福利獲得可及性

提高困境兒童及其家庭的社會福利意識，增強福利需求方對福利政策的了解和認知，使其形成對兒童福利政策的積極態度和主動求助意識。加大對城鄉社區困境兒童福利政策的宣傳力度，讓更多困境兒童家庭知曉國家福利政策和福利舉措，減少福利遞送障礙。通過普法宣傳、專業培訓等方式加強困境兒童家長的監護能力。建立健全兒童信息系統和案例報告系統，加快兒童福利設施建設，將福利資源和服務傳遞給困境兒童；加大補貼力度，破解困境兒童家庭“因病致貧、因病返貧”的問題，對農村困難家庭兒童及家庭成員符合救助病種的，在農村新型合作醫療報銷后，再給予大病救助。繼續增加針對困境兒童的專項補貼，避免困境兒童因為無力承擔而沒有享受到應有福利現象的出現。依據分地域、分類別、分層次、分標準原則，推動困境兒童分類保障，針對不同困境狀況的兒童實施精準救助制度。結合當地經濟社會發展現實，以兒童利益最大化為首要原則，在縣級、鄉鎮、村級進行精準救助的同時，建立救助資源庫并對其進行動態管理，確保統計全面無遺漏。利用大數據對需求進行分類，建立分級救助中心和困境兒童需求數據庫，為政府配置困境兒童救助資源提供可靠依據。針對困境兒童福利獲得后滿意度調查的缺失問題，由政府部門或委托第三方組織采用問卷調查、實際訪談等方式進行定期滿意度測評。