“后扶貧時代”的貧困治理思路
——基于福建省永泰縣嵩口鎮考察分析

林藝凡

（集美大學 馬克思主義學院，福建 廈門 361021）

0 問題的提出與文獻簡述

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央始終把貧困治理作為重大民生工程，從全面建成小康社會目標出發，高舉思想之旗幟，落實精準之策，強化精準之義，在實踐過程中形成系統、完整、深刻的中國特色扶貧開發理論[1]。到2019 年底，貧困人口減至551 萬人，貧困發生率降至0.6%，區域性貧困得到基本解決。但是脫貧攻堅工作仍然面臨不少問題和挑戰，截至目前全國建檔立卡中因病、因殘的比例達到45.7%，近200 萬人存在返貧風險，約300 萬邊緣人口存在致貧風險[2]。隨著2020 年現行扶貧標準下農村貧困人口全面脫貧，中國扶貧事業將進入“后扶貧時代”，站在新的歷史節點上，黨的十九屆四中全會提出：“堅決打贏脫貧攻堅戰，建立解決相對貧困的長效機制”，為持續性貧困治理指明了方向”。因此，隨著貧困治理目標的變遷，需要明確指出“后扶貧時代”貧困治理的三個顯著特征：一是貧困治理目標由解決絕對貧困向相對貧困轉變；二是貧困治理重心由農村貧困向統籌解決城鄉貧困，重點解決城鄉發展的不平衡問題；三是由解決國內貧困向國際減貧合作[3]。在此背景下，系統分析“后扶貧時代”的貧困治理難點，探討相對貧困治理方案，優化持續性貧困治理機制和路徑，以期夯實鄉村振興戰略根基，為全面建設社會主義現代化國家創造有利條件。

目前國內學者主要從以下幾個方面進行相關研究：一是探討相對貧困的特征及其治理。韓廣富[4]等系統分析農村相對貧困治理特征、困境，提出要構建以農村相對貧困人口為對象的長效機制；李小云[5]等指出2020 年后農村貧困將會進入相對貧困和次生貧困階段，貧困群體、治理目標將會出現新特征，提出要創新綜合性貧困治理機制，開展扶貧制度供給側改革。二是探討鄉村振興與脫貧攻堅銜接機制和鄉村治理現代化目標。賈晉[6]等、汪三貴[7]等指出要規劃、組織、監管、統籌好脫貧攻堅與鄉村振興銜接的內在邏輯、內涵、實踐路徑以及機制構建等方面，有效銜接鄉村振興各個部門共同參與、協同治理。三是提出2020 年后扶貧工作重點、任務和政策。高強[8]等提出要及早謀劃2020 年后的扶貧任務、戰略思路、戰略目標，從產業、脫貧村、搬遷戶、“三保障”、兜底保障式扶貧等五個方面構建長效脫貧機制；張琦[9]等提出要將鞏固和拓展脫貧攻堅成果作為“十四五”時期的減貧目標，為破解新時代城鄉主要矛盾問題，有效解決相對貧困問題，實現鄉村振興現代化建設；陳明星[10]提出要著眼于農業農村高質量發展的突出問題，樹立貧困治理思維，推進系統性、全方位的貧困治理路徑，為農業農村現代化奠定基礎。

眾多學者的研究豐富和發展了脫貧攻堅理論內涵和現實意義，為貧困治理提供了堅實的理論基礎和實踐經驗，但是這些研究大部分從宏觀敘事層面思考減貧戰略目標、戰略重點、政策取向、路徑優化，從微觀層面研究相對貧困治理的困境、路徑則顯不足。就嵩口鎮這個案例而言，厘清2020 年后貧困治理的難點，建立持續性貧困治理機制，推動城鄉貧困治理問題將是我們必須回應的核心議題。基于此研究目的，通過對福建省永泰縣嵩口鎮展開實地調研，把握事件發展特征、場景脈絡、動態過程、研究發展現狀和存在問題，獲得全面、具體、豐富的實地材料，深入探究持續性貧困治理難題。

1 案例概況及脫貧實踐情況

1.1 基本情況和貧困狀況

嵩口鎮位于永泰縣西南部，面積257.6 平方公里，人口3.2 萬人，下轄一個社區和20 個行政村，是一座具有千年歷史的文化古鎮、商貿重鎮和元朝置鎮，明設巡檢司，科舉歷史輝煌，每月初一、十五的趕圩習俗和遠近聞名的虎尊拳正是發源于此，紙獅、伬唱、肥獅已列為非物質文化。此外，擁有大量的明清古建筑和豐富的農業生態資源，盛產芙蓉李果，僅森林面積38 萬畝、生態林面積15.2 萬畝、林木蓄積量69 萬立方米、大樟溪貫穿全境。豐富的自然、生態、人文資源為嵩口鎮提供得天獨厚的發展條件，享有首批中國特色小鎮、福建省級特色小鎮、全國首批鄉村旅游創客示范基地等多項榮譽。

2016 年嵩口鎮貧困范圍涉及17 個村（大喜、東坡和龍湘除外），共65 戶、203人，貧困村有5 個，分別是鄒湖、玉湖、溪口、梧埕和溪湖。從5 個村莊的貧困情況看，玉湖村脫貧難度最大，貧困戶數和貧困人數在全鎮中位列第一；其次是溪口村，它是永泰縣56 個貧困村之一，該村莊生態農業資源豐富，農業耕地面積廣，具備一定的農業生產優勢。但是外出務工人口占比達到59.2%，2016 建檔立卡8 戶27人中因病致貧的有4 戶13人、因殘致貧的有2 戶5人、缺乏資金致貧的有2 戶9人，說明鄉村對青年人吸引力有限、鄉村人口和產業空心化嚴重、貧困戶增收緩慢（見表1）。從這5 個貧困村的貧困狀況看，因病致貧的占比最高，對此要重點關注農村殘疾群體，加強農村最低生活保障制度，這也對實施綜合保障式扶貧政策提出更高的水平和要求。

表1 嵩口鎮貧困村建檔立卡數據

1.2 脫貧實踐與成效

嵩口鎮立足于地方實際情況，緊緊圍繞福建省農村扶貧開發辦法、福州市精準脫貧實施方案以及地方扶貧辦工作部署要求，深入調研、分析、找準貧困原因，運用精準識別、分類發展的方式制定幫扶措施，確保實現全面脫貧，2016 年共脫貧42 戶129 人，2017 年脫貧23 戶71 人。具體實踐表現為：一是創新“兩個一體化”機制，即健全城鄉公共基礎服務設施和公共服務體系。通過實施光伏發電、建設月洲村停車場、修復各村主干道、修繕傳統建筑等扶貧項目，依托交通建設重點項目——莆炎高速福州段，修建村級衛生服務所，提高村級衛生室設施服務水平，切實保障貧困人員能夠享受到優質醫療資源，解決城鄉醫療資源不均衡問題。二是首創福州市嵩口鎮產業聯盟組織結構。如圖1 所示，堅持政府主導作用，成立聯盟理事會，構建以政府服務、輔導培訓、整合營銷、市場監督為主體的綜合性服務平臺；開通北京新農場二十四集市、福建鄉味網等線上服務平臺和集中銷售、專項銷售、愛心代售為特征的線下服務平臺；形成傳統工藝、山地農業、民宿酒店等8 大聯盟類型，實現65 戶貧困對象脫貧致富。三是打造“黨支部+合作社”“黨建+企業+基地”組織扶貧模式。通過建設“油茶基地”，成立農友之家果蔬專業合作社、桃花溪農民專業合作社等多家合作社，引導扶貧戶新造5 000 多畝油茶林，舉辦油茶種植技術培訓，輻射嵩口鎮蘆洋、東波、三峰、佳洋、際頭和溪口等61 戶貧困戶，提供近百個就業崗位，解決農村貧困戶就業問題。四是堅持生態發展理念，以精品旅游村和特色文化資源為抓手，培育特色旅游新業態。通過引進文創項目，打造“農文創+企業+鄉村旅游”模式，開展農事體驗主題活動，將農業“看點”變成“賣點”，實現傳統農業和鄉村旅游一體化。同時，依托嵩口伬唱、紙獅、虎尊拳等傳統文化，挖掘地方工匠精神，整合傳統文化資源發展鄉村旅游新業態，構建“文旅+企業”發展新模式。比如與福建省月洲文旅和永泰縣莊寨之光文化公司合作，鍛造最美鄉村圖書館“月溪花渡”，修繕傳統建筑寧遠莊，投資建設冷兵器博物館和共享農莊項目，形成多元主體共同參與、協同合作的文旅融合新格局。

圖1 嵩口產業聯盟架構

2 持續性貧困治理面臨的困境

“后扶貧時代”的貧困治理重心由絕對貧困向相對貧困轉變、由解決農村貧困向統籌解決城鄉貧困，相比絕對貧困治理難度大、治理周期長、治理手段復雜。因此，通過深入分析嵩口鎮脫貧實踐，嘗試厘清其貧困困境的發生邏輯，聚焦相對貧困治理階段的難點，是今后反貧困工作的必然要求。

2.1 農民主體意識不強，內生發展動力不足

盡管脫貧攻堅取得了一定的成效，但是仍然有部分貧困群眾主動脫貧致富的意愿不強，參與政策的積極性和主動性不高，過度依賴國家扶貧政策和干部幫扶，普遍存在“等、靠、要”思想。并且由于村干部年齡、能力和素質有限，基層村民自治組織宣傳、引導作用不到位，與普通農戶出現脫節現象，一些農民對脫貧攻堅與鄉村振興政策不了解，缺乏政治參與感和認同感。比如在引進臺灣文創項目中，老年人與文創團隊因為文化、理念差異而引發的沖突和矛盾時有發生。另一方面，封閉的區位、交通、自然地理環境也制約鄉村發展，間接導致資金、人才、技術等市場要素單向流出，使得原本的貧困狀況更加突出。嵩口鎮2016 年全鎮共有32 人因病因殘等原因導致家庭缺失勞動力，其中因病致貧的比例最高，達到48.48%，致貧類型中因災因病暫時貧困類型占比最高，為40.89%，有智有力無用型和有智無力型占比較為接近，分別是22.16%和21.18%，表明貧困健康狀況差，勞動能力和農民自我發展能力較弱。(見表2）而大量青年勞動力外出務工，留下的大多為老年、病殘弱群體、婦孺，這類群體大多是被外部市場邊緣化的結果，只能從事簡單的農事活動維系基本生活需要，“半工半耕，半工半農”成為貧困戶的生計模式。且隨著城鄉二元戶籍制度和新型城鎮化、市場化不斷深入，給傳統農業生產帶來諸多不確定性，使得邊緣人口的生計脆弱性日益凸顯，容易再次陷入“貧困陷阱”。

表2 嵩口鎮2016 年建檔立卡統計特征

2.2 特色產業基礎薄弱，產業融合程度不高

產業融合發展的制約因素包括種植技術水平落后、產品附加值低、產業鏈綜合利用率不高。以油茶合作社為例，大多數仍以小農生產、家庭小作坊為主，種植經驗一般都是祖輩鄰里相傳，一旦遇到突發的自然災害，林農往往因為處理不當導致茶果低產，并且加工設備陳舊使得產品生產效率低，基本上以食用油加工為主，缺乏精細化加工技術處理。另一方面，產業缺乏集約化、規?；⑹袌龌洜I，不能高效利用土地、生態、農業、電力等資源，促進一二三產業交叉融合發展。比如將豐富的生態資源、農業資源轉化為產業經濟發展優勢，培育李果采摘園、孔雀觀光園、蛋雞養殖基地和環保、綠色、健康的有機生態農業，但是基本依賴種植、養殖、采摘等粗放型生產方式，缺乏后期農產品研發、加工、儲存、銷售、物流等精細化生產環節。同時，涉農金融機構對新型業態資金保障力度不足，政府對集體經濟、合作社的產業基地建設、產業發展規劃、特色品牌建設扶持力度明顯不足，不能充分利用財政資金吸納金融機構信貸資金、社會資金、龍頭企業的投資建設，以期營造良好的營商環境，開發特色化、規?；?、市場化的產業項目。

2.3 人才隊伍短板突出，缺乏人才保障規劃

現有人才隊伍結構不合理，機構職能部門銜接不明確。雖然成立扶貧開發工作領導小組和下設辦公室，構建駐村扶貧工作隊、“第一書記”、“1+3+N”扶貧捆綁機制，即由基層部門、鄉鎮干部、村干部掛鉤鄉鎮，但是基本上由鎮扶貧辦負責全鎮扶貧開發日常工作，扶貧辦組織成員較少。脫貧攻堅作為一項系統性工程，更需要基層組織與農業局、文化旅游局、國土資源、環境衛生局等多個部門互相配合、協同作戰，發揮各個機構的組織作用。另一方面，需要建立考核獎懲制度和完善基層干部晉升指標。尤其在“春耕”“秋收”等自然災害頻發的時間節點，更需要幫扶責任人、包村領導、工作隊和村干部幫扶到位，對發現的問題要及時整改，保障脫貧成效，扶出“真實效”。然而當前駐村干部和村“兩委”工資待遇和晉升政策傾斜有限，沒有針對本鎮具體扶貧情況的獎勵制度，縣鄉干部只有正常的鄉村干部工資和工作補貼，獎勵手段較為單一。而且對基層干部能力提升關注度不夠，事業編制的門檻依然很高，縣鄉級干部晉升困難，不利于激發基層縣鄉干部的工作熱情和引進優秀年輕的村干部。

2.4 脫貧攻堅與鄉村振興銜接機制不健全

從當前的扶貧實踐看，單一的開發扶貧方式效果甚微，綜合保障性扶貧政策和制度供給明顯不足。雖然嵩口鎮積極與縣勞動保障局、衛生局等部門合作，為因病致貧類型、建檔立卡貧困戶提供醫療保障、免費辦理新農合、宣傳太平洋人壽保險等政策，幫助重特大疾病的貧困戶申請醫療補助，但是鎮村醫療專業救治能力、醫療基礎設施建設水平等綜合保障水平依然較低。在義務教育方面，農村學校教學質量有待提升，城鄉師資配置不均衡，缺乏專業學科教師，依靠團委、計生協會、婦聯等組織爭取社會群體對建檔立卡中貧困戶子女實施教育幫扶帶來的作用有限。在住房保障方面，需要立足農村實際情況，健全農村土地等生產生活要素，盤活利用閑置農房和宅基地，以期吸納社會資金幫扶力量參與農村保障性住房建設。同時，鄉村振興與脫貧攻堅的銜接機制不健全，主要原因是政策制定、組織部門、內容銜接困難。當前脫貧攻堅組織有中央統籌、國家扶貧辦負責，而鄉村振興涉及產業、生態、文化、組織等多個部門，兩個機制部門之間協調難度大，雖然國家層面上已開始設制定行動方案，但地方政府還沒有專門針對兩個機制之間銜接的細則和實施方案。

3 “后扶貧時代”的貧困治理思路

科學把握相對貧困治理的現實困境，以更大合力、信心、決心統籌各項組織力量推動扶貧工作向系統化、制度化、體系化發展，培育貧困人口的發展能力，實現農民、政府、市場、社會等多元治理的扶貧格局，創新現有的貧困治理機制，構建相對貧困治理的長效機制，深化我國扶貧舉措。

3.1 激發鄉村內生動力，培育主體意識

堅持扶貧先扶志、治貧先扶智的工作理念，扎實開展基礎教育，激發和喚起貧困群眾的主體意識和身份意識，引導農民增強自我發展能力。具體表現為：一是加強貧困地區扶志理念。通過引導、宣傳、學習先進人物典范，開展“農民講習所”“美麗鄉村人物”“鄉村勞動模范”等鄉村活動，以“教、引、傳、幫”等方式轉向“造血式扶貧”，讓貧困戶意識到勞動光榮、勤勞致富的脫貧理念，強化貧困戶職業技能，增強自主發展意愿和脫貧動力，防止政策養“懶漢”。二是堅持扶智工作理念。鞏固和保證現有基礎教育水平上，地方政府應對貧困戶實行教育傾斜政策，改變優質教育資源、人才流向城市的歷史性問題，弱化貧困的代際傳遞；加強對鄉村教育事業的投入力度，尤其是義務教育較為薄弱的鄉鎮地區，要著力改善辦學條件，提高寄宿制學校保障力度，加強困難學生資助政策，實施農村義務教育營養制度；完善鄉村教師編制管理，提高鄉村教師綜合福利待遇和獎勵機制，鼓勵和增加鄉村教師外出培訓交流的學習機會，穩定鄉村教師動態調整機制[11]。三是注重人民群眾的過程參與。通過發揮新鄉賢地方優勢，將其納入到鄉村人才發展規劃中，建立鄉賢參事條例、監督體制，讓人民群眾真正融入到扶貧項目中成為鄉村發展的參與者、建設者和受益者，有利于深化鄉村多元主體的共商共建共治理念，創新鄉村有效治理模式。

3.2 夯實特色產業支撐，保持政策穩定

堅持政府主導作用、遵循市場機制、保持政策延續性、壯大鄉村產業發展能力。習近平總書記提出，產業扶貧是最直接、最有效的辦法，也是增強貧困地區造血功能的長遠之計。因此產業發展要遵循市場規律和市場主體，對特色產業的資源稟賦、市場定位、生產環節進行全方位的分析、引導和科學論證。堅持“科技興村”發展理念，運用大數據和科學生產技術發展主導產業、數字產業、新興產業，大力發展數字型、智慧型鄉村建設，延長產業鏈，提升價值鏈，優化供應鏈，走高質量的特色產業融合發展道路。另一方面，要重點關注新型經營主體，對新型重點項目實施“一企一策”“一事一策”“一業一策”等全方面的服務，以財政投入量化入股、小額貸款等方式，增加新型經營主體資源[12]。習近平總書記強調，發展集體經濟是“實現共同致富的重要保障”，也是“振興貧困地區農業的必由之路”。這要求我們要增強村集體經濟活力，盤活農村集體資源和資產，切實提高貧困群眾在新型經營主體的參與度，積極構建共商共建共治共享的利益聯結機制，實現貧困戶脫貧致富。同時在保證資金投入、項目整合、基礎設施建設、公共服務體系政策穩定上，發揮金融保險的功能性，提高涉農金融機構對扶貧產業貸款力度和規模，加強對地方特色產業、扶貧項目的金融服務，尤其是對區域特色產業給予一定的財政補貼和特色保險，優化鄉村營商環境[13]。

3.3 強化基層人才隊伍，保障扶貧工作

著力解決脫貧領域中責任主體、資金使用、項目管理、考核評估等突出問題，保障基層組織工作機制。首先，強化基層組織工作體制。堅持“黨委書記統籌、分管領導牽頭、包村領導配合、支部書記落實”的工作理念，樹立“書記抓、抓書記”的工作思路，定時反饋、定期督查、限期問責地開展普查工作，落實幫扶責任人職責，堅決杜絕虛假脫貧、數字脫貧、官僚主義和厭戰、急躁、懈怠等不正之風。對于扶貧資金量大、涉及面廣、社會關注度高，要確保項目資金使用精準和健全公告公示制度，以嚴實作風做好農村貧困治理工作。其次，定期組織干部培訓，提高脫貧攻堅隊伍工作能力和思想意識。根據省、市、縣干部的主體責任和工作職責，采取不同的培訓內容和方式，對于省、市、縣干部側重于思想認識，研究脫貧工作頂層設計，健全組織體制機制；基層干部則側重于精準脫貧實戰方式，提高實地作戰能力，按照縣-鎮-村合理分工，簡化辦事程序，提高組織工作效率，真正為民服務辦實事。最后，完善組織人才保障機制。保障基層組織主體權益，創新基層干部選用制度，降低鄉鎮公務員編制門檻，提供考核機會晉升縣鄉干部職務；提高基層組織人員福利待遇水平，注重給予精神層面的鼓勵，保證基層扶貧人員不走隊，落實好幫扶干部銜接機制。

3.4 建立脫貧長效機制，銜接鄉村振興

協同推進脫貧攻堅與鄉村振興，是確保如期實現全面建成小康社會，推動全面建設社會化主義現代化國家的重要支撐，因此通過優化防范返貧機制，構建脫貧長效機制，有利于推動鄉村振興全面發展。一方面，建立預警、識別、利益聯結、協同參與、考核為特征的防范返貧機制，優化新的貧困評估體系，加強對邊緣人口的監測。借鑒新的“五評”“六看”等評估指標，即通過農戶、群眾、專班集中測評房屋、糧食、勞動力、教育、病殘、家當，及時了解收入情況、影響范圍、影響原因，提前采取幫扶措施，防止再次陷入貧困陷阱，導致脫貧程序惡性循環。要繼續鞏固“兩不愁”和“三保障”工作，完善兜底保障工作，提高貧困地區基礎設施建設和醫療、教育、養老、住房等公共服務水平，加強農村殘疾群體、最低生活保障群體、農村留守群體、無人供養群體的特殊保障制度，推動開發式扶貧向綜合保障式扶貧轉變，健全綜合保障長效機制。尤其是加強財政扶貧資金收益管理，確保扶貧資金用于特困群體，提高貧困戶抵御風險的能力，消除貧困產生制度性條件問題，完善國家鄉村治理體系，推進鄉村治理水平現代化[14]。另一方面，做好鄉村振興與脫貧攻堅內容銜接，主要是由產業扶貧到產業興旺、生態扶貧到生態宜居、激發貧困戶內生動力到鄉風文明、多元扶貧到治理有效、兩不愁三保障到生活富裕，把脫貧攻堅的成果納入到鄉村振興規劃體系，全面推進鄉村振興，走具有中國特色的鄉村發展道路[15]。