社會組織參與社區矯正的界域研究

李 蓉，孟曉玥

（湘潭大學 法學院，湖南 湘潭411105）

一、問題的提出

2020 年7 月1 日正式施行的《中華人民共和國社區矯正法》（以下簡稱《社區矯正法》）為社區矯正工作開展的體制構建、工作程序及法律責任等提供了制度支撐，具有“里程碑”意義。我國《社區矯正法》第40條“社區矯正機構可以公開擇優購買社區矯正服務”的規定為社會組織①參與社區矯正工作提供了法律依據，體現了社區矯正工作的政府主導性與多元開放性特征。在推進國家治理多元化以及政府職能轉變趨勢下，社區矯正機構將社區矯正工作中的教育、幫扶等服務性事項通過公開選任、招標等市場機制，以契約形式交由更具專業性的社會組織承擔并支付服務費用的社區矯正模式逐步成為各地普遍探索的實踐路徑。

然而《社區矯正法》對于社會力量②參與社區矯正的途徑、效果及責任承擔方式并未進行詳細規定，相應的配套制度也尚未落實，社會組織發展仍處于起步階段，由此導致各地社會組織參與社區矯正的程度以及途徑不一，在實踐中出現社會組織承擔過多行政化職能、社會組織難以融入的兩種傾向，限制了社區矯正制度功效發揮。因此，矯正機構與社會組織在權責厘清的情況下進行契約化合作才是社會組織參與社區矯正探索過程中的應然路徑。本文從我國社會組織參與社區矯正模式中存在的兩種極端趨向的成因分析著眼，基于社區矯正制度的刑罰執行性質并結合域外國家在服務外包方面的權責界限劃定方面的經驗，意在確定社區矯正任務中社會組織參與的禁區以及應當吸納社會組織參與的范圍，建立科學高效的社會組織參與社區矯正的運作模式。

二、社會組織參與社區矯正的現實困境

我國自2003 年推進社區矯正試點工作開始至今，隨著適用社區矯正的罪犯基數不斷擴大，以及矯正對象對矯正服務的多樣化需求攀升，政府直接提供全部矯正服務項目的能力接近飽和，并出現人力與財力等資源配置不足、矯正內容單調等問題，嚴重掣肘矯正服務效率。社會組織參與社區矯正工作能在一定程度上改善由政府作為唯一矯正服務提供主體而引發的矯正人員數量不足以及服務能力欠缺的局面，并發揮彌補政府投入不足，平衡城鄉差距，為矯正對象提供專業化服務以及針對性矯正服務的重要作用。因此，通過購買矯正服務的方式吸納社會力量參與才是實現矯正質量全面提升的有效路徑。然而，由于社會組織參與社區矯正的方式缺乏細致的制度化的規定，加之社區矯正機構對于自身應當專屬承擔的職責范圍不明，導致各地在購買矯正服務的探索實踐中易出現社會組織僅僅形式性參與以及參與過度兩種極端化趨勢。

（一）社會組織的形式性參與

學者徐娟曾基于實證調研對四川省幾個地區的社區矯正中社會支持率低、矯正手段單一、矯正隊伍專業化程度低等現狀進行描述，反映出我國鄉村社區矯正過程中社會組織參與面臨多重阻力而僅僅形式性參與的普遍困境。［1］這幾個地區的社區矯正工作基本由基層司法所的工作人員承擔，然而這些矯正工作人員往往身兼數職、工作繁重，難以專職負責社區矯正工作。當地民眾對于社區矯正的認知程度較低，對矯正對象存在防范疏遠的心理，導致社會力量參與下的矯正、幫扶方式難以得到普遍認同，再加之待遇低、任務重、工作環境艱苦等現實條件難以吸引專業社工人員與志愿者參與等，多種因素造成社區矯正的社會融合度十分欠缺。有的司法工作者本身對社區矯正價值與功能的認識程度不足，導致社區矯正工作在矯正方式上基本停留在對矯正對象的淺層次監管，僅僅通過招募志愿者、協管員等吸納個體的方式協助司法工作人員完成基本的管控工作，而需要社會組織深度參與的個案矯正、心理矯正以及社會服務、公益勞動等幾乎很少進行，明顯不適應矯正對象的當前需求，難以實現科學矯治。由于當地社區矯正對象普遍文化程度低，多為農村戶籍且無業人數較多，本身監管難度大，再加之缺乏對矯正對象的專業化矯治以及就業幫扶程度較低，導致社區矯正工作質量較差。

然而，針對我國偏遠農村地區普遍存在的社會資源缺乏，矯正活動實施過分依賴矯正機構的現實困境，最有利的解決途徑則是在矯正活動中結合當地特色充分引入市場機制。由于社會組織處于強大的社會支持網絡中，能夠充分利用社會化資源，因此加大購買矯正服務投資力度、拓寬社會組織參與的范圍、充分利用市場的延展性吸引城市地區的優勢矯正資源進入農村，是促進農村地區社區矯正質量提升的有效路徑。

（二）社會組織參與過度

社會組織參與社區矯正的另一異化趨向則表現為政府將社區矯正工作的所有任務都以購買矯正服務的方式“打包出售”給社會組織，社會組織承接了部分具有刑罰執行性質且只能由政府專屬負責的矯正任務。超過必要限度的外包行為，將會導致過猶不及的后果。在實踐中常表現為社區矯正機構要求社會組織對矯正對象進行心理疏導等服務的同時還需要承擔收集矯正對象的思想報告、對矯正對象的活動實時跟進等監督職能。然而對矯正對象進行監督屬于保障刑罰執行的配套措施且涉及矯正對象的隱私權，應當由矯正機構進行嚴格把控。部分社會組織由于并不需要對矯正結果負責以及其在市場化機制背景下片面追求經濟利益最大化的價值取向導致社會組織在承擔矯正任務時責任心不強，容易出現監管漏洞。然而我國社區矯正工作的存在前提以及核心任務在于保障刑罰的順利執行，矯正活動蘊含懲戒罪犯的社會公義性以及維護社會安全的要求，與市場化主體追求效益最大化的價值理念相悖。因此，矯正機構在充分知悉矯正服務最終責任不可推卸性的基礎上理性劃定合同外包界限才是最具效率的選擇。

“我國社區矯正工作的主要內容涵蓋監督管理、教育矯正和困難幫扶三個方面。其中監督管理任務主要包括對矯正對象進行日常管理、行為表現監督評級、考核獎懲、樹立社區矯正對象在刑意識等”［2］，屬于保證刑罰執行的完整性和嚴肅性的配套措施，應由社區矯正機構工作人員專屬承擔，才能防范私主體對公共利益的侵犯。

近年來，部分地區將對矯正對象的行蹤監控任務交由電信運營商管或與生產跟蹤技術設備的企業合作管理，我國多個省市或地區也開始在社區矯正中試點信息化平臺和人工智能［3］，實現對矯正對象可查、可控。然而類似監控措施涉及行刑對象的隱私權，屬于法律保留事項，交由市場化機構參與到何種程度尚待進一步研究。

無論社會組織以何種形式參與社區矯正以及參與程度如何，社區矯正機構作為矯正工作實施的法定主體對所有矯正行為應承擔最終責任。矯正基本質量控制、矯正對象再犯罪防控、社會安全維護等方面的責任都應由社區矯正機構來最終承擔，由此社區矯正機構必須在矯正服務的宏觀規劃以及微觀權利分配、服務外包等各個層面進行嚴格監管與把控，不能因已將服務外包而推卸相關責任。實踐中存在兩種異化趨向的根本原因在于矯正機構專屬職能與社會組織可承接職能的界分方面缺乏更為細致的規定，因此有必要將矯正機構與社會組織之間的權責界限予以詳細的制度化的固定，從而實現矯正機構與社會組織在契約關系中的最優化分工。

三、社會組織參與社區矯正之界域的理論依據

我國關于社區矯正機構購買矯正服務的法律規制多表現為原則性的規定，缺乏詳盡的可操作性規范。除《社區矯正法》第40 條為矯正機構可購買矯正服務提供法律依據外，還包括2013 年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》③以及2014 年發布的《關于組織社會力量參與社區矯正工作的意見》④等文件中強調購買矯正服務的重要性，且列明了心理疏導、行為矯正、引導就學就業等服務可以交由有能力的社會組織承擔。我國各地還通過制定相關地方性法規進一步明確社區矯正工作中可以購買的矯正服務范圍。然而實踐中矯正機構向社會組織購買服務時如何把握二者之間的“度”仍然存在困難。筆者認為，矯正機構購買服務的實質在于將社區矯正活動中屬于服務性質的內容與政府必要職能相分離，基于刑罰執行職能為國家專屬不可讓渡理論并借鑒域外經驗，劃定矯正活動中矯正機構必須自身承擔的固有職能底線，而將其余內容以市場方式交由社會組織承擔。

（一）社區矯正的刑罰執行屬性

我國《社區矯正法》第一條開宗明義，對社區矯正的“規范矯正工作”以及“保障刑事執行”的立法目的予以規定。此次《社區矯正法》對社區矯正性質給予新定位，即刑事執行制度，基本結束了學界長久以來對社區矯正是否具有刑罰執行性質的爭論，明確了社區矯正的首要任務仍在于確保刑罰順利執行，并包含對罪犯的懲罰。關于社區矯正的性質爭議，筆者認同社區矯正的性質應包含刑罰執行與社會福利［4］兩個方面的觀點⑤，矯正機構需要在實踐中平衡懲罰監管與教育幫扶的關系，最理想的方式為將教育、幫扶工作交由更具專業性與效率性的社會組織承擔。“公眾懲罰是罪行與國家理性的調和，因此，它是國家的權利，但這種權利國家不能轉讓給私人?！保?］“國家是這樣一個人類團體，它在一定疆域之內（成功地）宣布了對正當使用暴力的壟斷權?！保?］根據刑罰理論，刑罰執行權是國家法定機關的專屬職權，被授權的機關只能根據法律的規定嚴格執行，不能放棄或隨意處置，更不能通過“購買服務”的方式讓渡給其他私主體。由此，決定了矯正工作中部分與刑罰執行相關的職能只能由矯正機構專屬享有。矯正活動中涉及刑罰執行的內容，社會組織及其他企事業能否參與其中則屬于法律保留的范圍，除非有法律授權，否則禁止矯正機構向其他組織購買相關配套服務。其余不涉及刑罰執行的矯正活動，社會組織能否參與則應當受到其與社區矯正機構簽訂“購買合同”的范圍以及自身承接能力的限制。

（二）“政府固有職能”與負面清單

域外國家對公共服務過度市場化的鉗制方式可以為我國政府購買公共服務中劃定政府與市場化主體之間的權責界限提供經驗借鑒。美國行政機關將政府具有的與公共利益緊密聯系以至于必須由政府雇員履行，決不可外包的職能稱為政府固有職能，以“負面清單”的形式明確了政府服務外包的禁區，為厘清政府部門的職責范圍與公私邊界提供了明確標準。［7］美國學者史蒂文·科恩提出“功能匹配理論”，即需要依據政府、市場、社會三者的不同特性而配置合適的功能?！罢疅o論是從理論層面還是實踐層面，都是基于公共利益做出肯定承諾的最佳公共服務主體，因此涉及公共利益的核心職能應當由政府承擔且只能由其承擔，只有核心職能以外的職能才具有外包或公私合作的可能性”。［8］德國學者也提出了絕對的國家任務和必要的國家任務的區分?！敖^對國家任務必須由國家親自履行，不得委托給私人；必要的國家任務由國家承擔，但是具體的實現方式則有一定的選擇空間?！保?］我國社區矯正具有雙重屬性，矯正機構必須專屬承擔刑罰執行職能，服務外包的底線是其只能將某些具有技術性、行業性、服務性、協調性的教育、幫教職能［10］轉包給社會組織，以防止實踐中出現社會組織過度參與矯正任務的現象。

四、社會組織參與社區矯正之界域具體劃分

“社區矯正是一種非監禁的刑罰執行活動，本身承載著刑罰執行的強制性工作內容和通過教育矯正及適應性幫扶促進矯正對象改變、發展的社會福利性工作內容?！保?1］究其根本，社區矯正機構最核心的固有職能在于依照法律規定對矯正對象執行刑罰，最終保障懲罰性功能以及預防性功能的實現。作為矯正服務的外包主體，矯正機構還具有對矯正服務進行指導監督與評估的職能。社區矯正機構作為矯正責任的最終承擔者，為了促使其他矯正主體向矯正對象提供合格的服務，有權針對矯正服務制定或創設實施細則或服務規章，服務承接主體應當遵守并接受管控。與之相對，除社區矯正機構固有職能以及作為外包主體所配套享有的職權外，社會組織在其他矯正活動中可根據其與矯正機構簽訂的合同范圍承接相應矯正職能。

（一）社區矯正機構的固有職能

社區矯正機構在保障刑罰順利執行方面具有專屬職能，可以參照美國經驗為社會組織參與矯正活動設立“清單”，以劃清介入界域。筆者將根據《社區矯正法》以及相關法律法規對社區矯正流程的規定，為應當由社區矯正機構自行承擔而不可外包或放棄的職責設定清單。

1. 為保證社區安全而對社區服刑人員進行入矯前的調查和危險性評估并確定監控級別

矯正機構應當對擬適用社區矯正對象的社會危險性和對所居住社區的影響進行調查評估，并明確調查評估的范圍以及評估后的效力。在實踐中，接收矯正對象入矯前，需要采取實地走訪或約談被調查人等方式對矯正對象的危險性進行評估，并根據矯正對象重新犯罪的可能性確定對其適用何種監督等級（具體包括嚴管、普管、寬管）。對社區矯正對象的定級涉及司法專業常識，且評估結果直接牽涉到矯正對象的自由受到何種限制，具有一定的懲罰性。社會矯正機構之外的矯正主體由于缺乏相關權限以及中立性存疑不能成為調查評估的直接主體。

2. 針對各個矯正對象的狀況及風險評估情況制定矯正方案，并監督矯正方案的具體實施

矯正機構應當針對矯正對象的自身特性制定個別化的矯正方案。根據實踐中上海市楊浦區提供的具有典型性的“社區矯正標準化執法格式文書”來看，矯正方案包括初期矯正方案與定級矯正方案兩種。前者主要由區矯正中心主導完成，“針對社區矯正對象在初期矯正階段中矯正態度散漫的特點，逐條逐項將監督管理措施及教育幫扶措施列明”“后者則由司法所及矯正小組對初期矯正效果進行綜合評估后，‘一人一案’對社區矯正對象存在的主要問題及需求進行分析，并依此設置監督管理措施以及教育幫扶措施?！庇纱丝芍?，矯正方案類似于一份具體“量刑說明”，包括對矯正對象權利的限制以及教育幫扶的具體方案。為了保證其與矯正對象所犯罪刑以及矯正態度相適應，應當由具有一定專業知識的矯正機構工作人員主導承擔此項職能。

3. 對矯正對象進行考核并根據考核結果實施獎懲

《社區矯正法》第28 條規定了社區矯正機構需要對矯正對象的行為表現以及矯正情況實施考核與獎懲。社區矯正對象的考核結果可以作為認定其是否確有悔改表現或是否嚴重違反監督管理規定的依據，并可由此決定是否需要對矯正對象實施獎懲。獎懲效果直接影響矯正對象的實體性權利，此項職能應當由矯正機構專屬承擔。

4. 確定并監督矯正對象從事某種或某幾種社區服務和社區勞動

2012 年發布的《社區矯正實施辦法》第16 條規定有勞動能力的矯正對象應當參加社區服務?！俺C正對象根據社區矯正機構的安排所進行公共服務方面的無償勞動，是矯正對象承擔刑事責任、接受刑罰處罰的一個載體。社區勞動服務是改造的前提，改造是社區勞動服務的目的?！眳⑴c社區矯正服務和社區勞動具有一定的強制性以及無償性，屬于刑罰執行的配套措施，因此理所應當屬于矯正機構的專屬職能。

5. 對矯正對象的社交活動進行監督和記錄

“落實科學化的矯正導向，應當堅持‘管’字為基、‘教’字為本、‘幫’字為用。”我國《社區矯正法》第四章設專章對矯正機構的監督管理職能進行規定，對矯正對象進行監督并要求其及時報告以免發生脫管現象應當是社區矯正機構最為核心的職能之一，也是矯正活動得以正常實施的基礎。由于對矯正對象的社交活動進行監督涉及矯正對象的隱私權，參與監督活動的主體應當經過政府明確授權并需對其嚴格監管。該項職能最能體現社區矯正的刑罰執行性質，禁止以外包形式交由其他機構承擔。

6. 對參與矯正活動的社會主體的工作推進情況進行指導和監督

在購買矯正服務過程中，社區矯正機構作為外包主體需要對社會組織進行監督管控并有權為保證社會組織依法向矯正對象提供合格的服務而制定相應的規則。規則制定權應當專屬于矯正機構，而社會組織無權制定。在教育與幫扶領域，社區矯正機構應當作為購買服務的決策者與主導者，而社會組織應當負責具體矯正事務的策劃與實施。社會組織應當以獨立性的角色與矯正服務的購買方共同根據彼此約定的“社會契約”，運用專業化的知識與能力實現對矯正對象的教育和幫扶。當提供服務的社會組織未遵守矯正機構制定的相關規則或未履行合同規定的義務時，應當承擔違約責任甚至是行政責任或刑事責任。

（二）社會組織可承接的服務范圍

社區矯正機構承擔刑罰執行的固有職能并將教育與幫扶職能外包給更有專業性的社會組織，這種政社共生格局有利于更好地實現矯正對象再社會化的目標。我國《社區矯正法》及相關法律對社會組織可以參與的矯正活動進行了列舉式的規定，主要包括：協助矯正機構實施調查評估、參與矯正小組并實施有針對性的矯正方案、在教育、心理輔導、職業技能培訓、社會關系改善等方面提供必要的幫扶以及參與未成年人特殊矯正。隨著社區矯正實踐的不斷深入，社區矯正的內容與形式逐步豐富，社會組織參與社會矯正的范圍不應當僅僅局限于法條中列明的幾項活動，而應當根據地區特色或社會組織自身優勢進行創新，將適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項交由社會組織承擔?？傮w而言，社會組織參與社區矯正的范圍應當集中于矯正活動的教育與幫扶兩個環節，主要包括：組織及實施對社區服刑人員的文化、法制、技能教育；組織、參與、實施對社區矯正對象的幫扶，包括特困救助、工作技能幫扶、重新安置、法律援助和法律咨詢、對矯正對象家庭的幫助等；組織心理咨詢和輔導服務，還包括其他各類可以承接的服務項目。

五、結語

涂爾干在《社會分工論》中提出“契約團結”的理想形式為社會組織在社區矯正工作中的參與模式以及構建社會組織與政府之間良性分工合作關系提供了啟發，他認為“‘契約團結’的真正力量不在于‘契約’，而在于隱藏于‘契約’背后的勞動分工、社會支配力量及其法律規范?！跫s’是面向未來的互惠合作機制，作為主體的人不僅相互聯系、相互分工、相互依賴，并且經由‘契約’，人們聯結成一個互負責任的道德共同體?！保?2］在我國社區矯正實踐中，雖然矯正機構與社會組織之間存在表面上的契約但實際卻可能出現職責分工混亂的現實困境。因此，有必要在法律制度層面對矯正機構的固有職能設置去市場化的權利清單，并可將其余不涉及刑罰執行的活動通過市場化形式交由社會組織承擔，從而形成權責分明的二元有機團結式的社區矯正體系。

注釋：

①筆者在文中對社會組織的論述主要使用其廣義層面的含義，包括除政府與市場之外的各種社會中介性組織，并涵蓋部分在為矯正活動提供必要協助時不具有營利目的企業單位等。

②本文中主要從主體性層面使用“社會力量”這一術語。

③《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》指出，非基本公共服務領域，要更多更好地發揮社會力量的作用，凡適合社會力量承擔的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔。

④2014 年司法部、中央綜治辦等六個部門聯合發布的《關于組織社會力量參與社區矯正工作的意見》中指出，鼓勵社區矯正機構將疏導心理情緒、糾正行為偏差、修復與家庭和社區關系、恢復和發展社會功能、引導就學就業等項目，通過多種方式向具有社區矯正服務能力的社會組織購買服務。

⑤筆者認為，2003 年發布的《關于開展社區矯正試點工作的通知》中社區矯正任務第二項及第三項規定：“通過多種形式，加強對社區服刑人員的思想教育、法制教育、社會公德教育，矯正其不良心理和行為，使他們悔過自新，棄惡從善，成為守法公民。幫助社區服刑人員解決在就業、生活、法律、心理等方面遇到的困難和問題，以利于他們順利適應社會生活?！庇纱丝芍?，社區矯正活動在試點伊始就不限于僅對社區矯正對象進行懲罰，《社區矯正法》第五章設置了專章對社區矯正活動中的教育幫扶內容進行規定，且置于第六章社區矯正的解除與終止之前，可見立法者將教育與幫扶活動列為社區矯正活動的必經程序，由此可知社區矯正中刑罰執行與對矯正對象的矯正幫扶活動應當被同等看待，刑罰執行作為社區矯正活動開展的前提與基礎，而教育幫扶應當作為確保矯正工作順利實施的重要活動。