正當(dāng)程序原則在中美外資國(guó)家安全審查中的適用

林臻煜，馬忠法

（復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院，上海，200438）

外資國(guó)家安全審查是各國(guó)在引入外資的過程中確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的安全閥制度。該制度在為東道國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航的同時(shí)，也將對(duì)國(guó)際投資秩序產(chǎn)生一定的影響。2020年，隨著美國(guó)在TikTok事件中對(duì)中國(guó)的發(fā)難，外資國(guó)家安全審查制度再次進(jìn)入人們的視野，引發(fā)我國(guó)學(xué)者對(duì)此的關(guān)注和探討。為規(guī)范該制度在各國(guó)的適用，正當(dāng)程序原則應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶袷睾椭匾暋ECD早在2008年發(fā)布的《經(jīng)合組織關(guān)于外資接受國(guó)國(guó)家安全政策準(zhǔn)則》中，就對(duì)外資國(guó)家安全審查制度提出了程序性方面的要求；此外，2013年的羅爾斯訴美國(guó)外資安全審查委員會(huì)一案（以下簡(jiǎn)稱“羅爾斯案”）①Ralls v. CFIUS, 758 F.3d 296(D.C.Cir.2014).，也奠定了正當(dāng)程序原則在美國(guó)外資國(guó)家安全審查制度中適用的法律基礎(chǔ)。目前，適逢我國(guó)外商投資領(lǐng)域新法相繼出臺(tái)，為了更好應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)加劇的國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，同時(shí)避免該制度對(duì)國(guó)際投資造成不必要的負(fù)面影響，本文將從正當(dāng)程序原則的角度出發(fā)，進(jìn)行以下探討：首先，本文將分析正當(dāng)程序在外資國(guó)家安全審查制度中適用的意義及可行性；其次，解析該制度自“羅爾斯案”以來在美國(guó)的發(fā)展變化情況，一方面將有助于我國(guó)投資者了解美國(guó)的外資國(guó)家安全審查制度現(xiàn)狀，另一方面也為我國(guó)完善當(dāng)前外資國(guó)家安全制度提供比較和借鑒的維度；最后，本文將以我國(guó)新出臺(tái)的《外商投資安全審查辦法》為對(duì)象，分析正當(dāng)程序原則在中國(guó)外資國(guó)家安全審查中的適用困境，并提出制度構(gòu)建建議。

一、正當(dāng)程序原則及其在外資國(guó)家安全審查中適用的意義

（一）正當(dāng)程序原則的內(nèi)涵

正當(dāng)程序起源于英國(guó)的自然公正原則（natural justice）②Clause 39 of Magna Carta.，后被美國(guó)憲法所吸納，成為一項(xiàng)憲法性原則③參見1791年《美國(guó)憲法修正案》第4條、第5條、第6條及1868年的《美國(guó)憲法修正案》第14條等。。20世紀(jì)中后期，隨著社會(huì)的發(fā)展和法律全球化的推進(jìn)，大陸法系國(guó)家也逐漸構(gòu)建起正當(dāng)程序理念，并紛紛將其納入自己國(guó)家的憲法條文或者司法實(shí)踐中。④如西班牙、葡萄牙、意大利、委內(nèi)瑞拉等國(guó)。至此，正當(dāng)程序原則確立起憲法性地位并獲得國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)同⑤關(guān)于正當(dāng)程序原則的全球?qū)嵺`，參見羅智敏：《論正當(dāng)行政程序與行政法的全球化》，《比較法研究》2014年第1期，第22-31頁。，成為約束公權(quán)力行使的重要保障。

盡管各國(guó)正當(dāng)程序所包含的具體內(nèi)容并非完全相同，但其基本內(nèi)核卻是一致的。在《布萊克法律辭典》中，正當(dāng)程序的核心內(nèi)涵被解釋為：“任何權(quán)益受到判決結(jié)果影響的當(dāng)事人，都享有被告知和陳述自己意見并獲得聽審的權(quán)利。”[1]美國(guó)最高法院也在司法實(shí)踐中明確了正當(dāng)程序條款要求：“被剝奪財(cái)產(chǎn)的當(dāng)事人得到充分的通知和申訴的機(jī)會(huì)。”⑥Mathews v. Eldridge, 424 U.S. 319 (1976).我國(guó)最高人民法院在第20號(hào)行政審判指導(dǎo)案例——彭淑華訴浙江省寧波市北侖區(qū)人民政府工傷行政復(fù)議案中指出，正當(dāng)程序的基本含義是：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，可能影響公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)在作出行政行為之前向當(dāng)事人和利害關(guān)系人告知事實(shí)，并說明理由，聽取公民、法人或者其他組織的意見。”[8]因此，正當(dāng)程序原則的核心要求可以被歸納為：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知利害關(guān)系人不利行政行為作出的事實(shí)和理由，并聽取利害關(guān)系人的陳述和申辯。

（二）正當(dāng)程序原則在外資國(guó)家安全審查中適用的意義

外資國(guó)家安全審查制度（以下簡(jiǎn)稱“安審制度”）是東道國(guó)為了保護(hù)國(guó)家安全而建立的外資篩選機(jī)制，最早由美國(guó)設(shè)立。2001年“9·11”事件以后，該制度在全球范圍建立起來。[3]不可否認(rèn)，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，外資的涌入在給各國(guó)帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也對(duì)國(guó)家安全提出了挑戰(zhàn)，應(yīng)運(yùn)而生的“安審制度”在平衡經(jīng)濟(jì)利益與國(guó)家安全方面發(fā)揮了巨大作用。然而，隨著逆全球化浪潮的出現(xiàn)，國(guó)家安全概念的泛化導(dǎo)致外資國(guó)家安全審查成為各國(guó)推行保護(hù)主義的工具，極大地破壞了正常的國(guó)際投資秩序。如何在現(xiàn)有制度框架內(nèi)緩和國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系，如何在充分理解各國(guó)泛化國(guó)家安全概念之動(dòng)機(jī)的基礎(chǔ)上兼顧外國(guó)投資者對(duì)健康市場(chǎng)環(huán)境的需求，成為國(guó)際投資領(lǐng)域亟待解決的問題。針對(duì)以上問題，正當(dāng)程序原則表現(xiàn)出其巨大的理論與實(shí)踐價(jià)值。

從性質(zhì)上而言，正當(dāng)程序原則作為制約公權(quán)力行使的重要原則，在公權(quán)力與私主體相對(duì)抗的“安審制度”中應(yīng)當(dāng)予以適用。“安審制度”的主體是行使國(guó)家公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，比如在中國(guó)，安審由外商投資安全審查工作機(jī)制負(fù)責(zé)；而在美國(guó)，相同的工作則由外資審查委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“CFIUS”）甚至美國(guó)總統(tǒng)來完成。這些行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為的對(duì)象是外國(guó)私主體，因此，從制約公權(quán)力、保障私權(quán)利的行政法理念出發(fā)，“安審制度”本身應(yīng)當(dāng)受到正當(dāng)程序這一行政法甚至憲法性原則的約束。有學(xué)者從全球行政法的角度出發(fā)，認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域私主體會(huì)因?yàn)楦鲊?guó)實(shí)行不同的行政規(guī)則而受到不公平對(duì)待，而得到普遍承認(rèn)的正當(dāng)程序則將發(fā)揮著約束與監(jiān)督國(guó)內(nèi)公權(quán)力、確保私人在全球?qū)用娴玫礁帽Ｕ系闹卮笞饔谩4]有關(guān)國(guó)際組織為促進(jìn)正當(dāng)程序原則在國(guó)際投資領(lǐng)域中的適用也進(jìn)行了有益的嘗試，如OECD在2008年發(fā)布的《經(jīng)合組織關(guān)于外資接受國(guó)國(guó)家安全政策準(zhǔn)則》中提出，資本輸入國(guó)需滿足“可問責(zé)性”（Accountability）的義務(wù)，即采用政府內(nèi)部監(jiān)督、議會(huì)監(jiān)督、司法審查、定期監(jiān)管影響評(píng)估等手段對(duì)當(dāng)局進(jìn)行監(jiān)督，并保證作出重要決定的是高層級(jí)的政府主體。[5]這一建議通過要求當(dāng)局采取行政監(jiān)督、議會(huì)監(jiān)督、司法審查等方式，為當(dāng)事人搭建起了告知、陳述與申辯的平臺(tái)，體現(xiàn)了正當(dāng)程序原則的核心要求。

從實(shí)踐角度而言，相較于制定全球統(tǒng)一的國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)，以程序的正當(dāng)性約束各國(guó)在外資國(guó)家安全審查領(lǐng)域的保護(hù)主義傾向更具有可行性。隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系摩擦的加劇，世界各國(guó)紛紛就外資審查中的“國(guó)家安全”給予不同程度和范圍的定義，而這些定義體現(xiàn)出各國(guó)關(guān)于國(guó)家安全認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的不一致性、模糊性與裁量性，并有泛化的可能。鑒于國(guó)家安全本身是一個(gè)非常敏感的、主權(quán)性的問題，法院在司法審查的過程中，往往會(huì)出于對(duì)行政機(jī)關(guān)的尊讓，避開對(duì)國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)合理性的探討。因此，投資者若從實(shí)質(zhì)性角度出發(fā)對(duì)各國(guó)審查標(biāo)準(zhǔn)提出質(zhì)疑是十分困難的，而從程序的角度出發(fā)，因?yàn)槭澜绺鲊?guó)對(duì)正當(dāng)程序原則具有普遍的共識(shí)，并將這一共識(shí)反映在立法與司法實(shí)踐中，法院等主體往往可以從程序合法性的角度出發(fā)對(duì)外資安全審查程序進(jìn)行監(jiān)督，為外國(guó)投資者提供適當(dāng)?shù)木葷?jì)。因此，正當(dāng)程序原則在外資國(guó)家安全審查中的應(yīng)用具有理論上的正當(dāng)性與實(shí)踐上的可行性。

二、正當(dāng)程序原則在美國(guó)外資國(guó)家安全審查中的適用

（一）美國(guó)外資國(guó)家安全審查制度規(guī)則

美國(guó)是最早建立外資安全審查制度的國(guó)家。具體而言，CFIUS由美國(guó)福特總統(tǒng)于1975年設(shè)立，美國(guó)1988年《國(guó)防生產(chǎn)法》第721條“埃克森-弗洛里奧修正案”“賦予了CFIUS審查外資的權(quán)力，奠定了外資安全審查制度的基礎(chǔ)。1992年《伯德修正案》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了CFIUS對(duì)特定類型交易的審查。2007年《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》以及2008年《實(shí)施細(xì)則》對(duì)美國(guó)外資審查程序的委員會(huì)成員構(gòu)成、具體程序、適用范圍以及政治責(zé)任等方面進(jìn)行了全面的改進(jìn)。美國(guó)2018年新出臺(tái)的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》（以下簡(jiǎn)稱“FIRRMA”）以及2020年頒布的《實(shí)施條例》對(duì)外資安全審查制度進(jìn)行了程序上的調(diào)整和制度上的完善，擴(kuò)大了其審查范圍，增強(qiáng)了國(guó)會(huì)監(jiān)督，加大了對(duì)來自中國(guó)投資的關(guān)切，并針對(duì)信息的保密性作出了詳細(xì)的規(guī)定，構(gòu)建起了一套更加成熟、完備的外資安全審查制度。

具體而言，外國(guó)資本進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)前的安全審查可分為四個(gè)階段：首先是當(dāng)事人的申請(qǐng)/申報(bào)階段。目前，美國(guó)的外資安全審查可由三個(gè)路徑被提起：當(dāng)事人可以通過提交正式的書面申請(qǐng)（Written Notice）來發(fā)動(dòng)外資安全審查；也可以選擇通過在材料方面更加精簡(jiǎn)的申報(bào)程序（Declaration）來啟動(dòng)審查；在當(dāng)事人不予配合的情況下，CFIUS還可依據(jù)職權(quán)提起單方面的審查。值得一提的是，申報(bào)程序是2018年FIRRMA提出的一個(gè)新程序，分為自愿申報(bào)和強(qiáng)制申報(bào)兩種類型，并配有一個(gè)專門機(jī)制識(shí)別屬于CFIUS管轄但當(dāng)事人沒有提交書面申請(qǐng)或者申報(bào)的交易。⑦The Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2017, S. 2098 /H. R. 4311, Sec. 1710.其次是國(guó)家安全審查階段。這是對(duì)可能引發(fā)國(guó)家安全隱患的交易項(xiàng)目進(jìn)行初步審查的機(jī)制，如果外資安全審查委員會(huì)在進(jìn)一步評(píng)估后仍然認(rèn)為交易有危害國(guó)家安全的可能，則審查進(jìn)入國(guó)家安全調(diào)查階段。在這一階段，委員會(huì)將對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行更加深入、全面的考察和評(píng)價(jià)，如果認(rèn)定交易存在國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，則需要提交給總統(tǒng)進(jìn)行最終決議，總統(tǒng)所做的決定將通過行政令的形式發(fā)布。

（二）美國(guó)正當(dāng)程序原則及其在外資國(guó)家安全審查中的適用

正當(dāng)程序原則在美國(guó)具有憲法性原則的地位，并在司法實(shí)踐中被法院廣泛運(yùn)用。美國(guó)憲法第五修正案規(guī)定：任何人不得……未經(jīng)正當(dāng)法律程序被剝奪生命、自由或財(cái)產(chǎn)。⑧“No person shall . . . be deprived of life, liberty, or property, without due process of law[.]”參見U.S. Const. amend. V.憲法第十四修正案也有相同的表述。⑨“…or shall any State deprive any person of life, liberty, or property, without due process of law ...”參見U.S. Const. amend.XIV.在司法實(shí)踐中，無論是最高法院還是地方法院均認(rèn)可當(dāng)事人有權(quán)得知決議作出的事實(shí)基礎(chǔ)以及獲得陳述和申辯的權(quán)利。⑩參見 Mathews v. Eldridge, 424 U.S. 319, 334-35 (1976), Greene v. McElroy, 360 U.S. 474, 496 (1959), Gray Panthers v.Schweiker, 652 F.2d 146, 165 (D.C.Cir.1980).

從美國(guó)外資安全審查的成文法規(guī)則來看，盡管法律在程序性事項(xiàng)上進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，但當(dāng)事人的正當(dāng)程序權(quán)利并未得到充分的保障。值得肯定的是，立法對(duì)于外資安全審查的流程以及每個(gè)流程所需要的時(shí)間都有明確的規(guī)定，且規(guī)定了CFIUS及總統(tǒng)在每個(gè)階段所做決策的告知義務(wù)， 但是其缺陷也是明顯的。2008年和2020年《實(shí)施細(xì)則》中均規(guī)定：“在審議申報(bào)、進(jìn)行國(guó)家安全審查和國(guó)家安全調(diào)查的過程中，委員會(huì)可以（may）邀請(qǐng)交易雙方進(jìn)行會(huì)面，交流、明確與交易有關(guān)的一些問題”“在國(guó)家安全調(diào)查階段，交易當(dāng)事方可以請(qǐng)求（may request）與委員會(huì)成員會(huì)面，這樣的請(qǐng)求通常會(huì)得到批準(zhǔn)”。?Provisions Pertaining to Certain Investments in the United States by Foreign Persons §800.601(b).從語言表述上來看，盡管當(dāng)事人擁有與審查委員會(huì)進(jìn)行會(huì)面和交流的權(quán)利，但是這樣的會(huì)面其實(shí)是由CFIUS掌握主導(dǎo)權(quán)，內(nèi)容也多體現(xiàn)為CFIUS對(duì)當(dāng)事人的詢問。條文未明確規(guī)定總統(tǒng)在作出最終決議后應(yīng)當(dāng)將決議理由向當(dāng)事人進(jìn)行披露，也未規(guī)定當(dāng)事人擁有對(duì)決議進(jìn)行陳述、申辯的權(quán)利。

但是，美國(guó)哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦上訴法院的合議庭在“羅爾斯案”中所作出的判決，部分完善了美國(guó)外資安全審查立法上的缺陷：

首先，判決明確了法院對(duì)外資安全審查的總統(tǒng)決策程序具有審查權(quán)。盡管立法規(guī)定了“總統(tǒng)針對(duì)外資安全審查所做的決策不得提交司法審查”?Defense Production Act (2018) Sec.721(e)(3).，但法院認(rèn)為，除非存在明確且具有說服力（clear and convincing）的證據(jù)表明國(guó)會(huì)有此意圖，否則不得排除法院基于憲法性訴求而進(jìn)行司法審查。?Ralls p320.通過對(duì)文本進(jìn)行最自然的解讀，以及對(duì)有關(guān)立法文件以及立法歷史的分析后，法院認(rèn)為國(guó)會(huì)僅意圖阻止對(duì)決策本身的司法審查，卻沒有意圖阻止對(duì)決策過程進(jìn)行司法審查。此外，政治問題原則（political question doctrine）也對(duì)司法介入外資安全審查提出了挑戰(zhàn)。該原則認(rèn)為，如果處理某一問題將面對(duì)政策選擇，則此問題應(yīng)當(dāng)交由立法或者行政機(jī)關(guān)而非法院進(jìn)行處理。毋庸置疑，國(guó)家安全問題是一個(gè)政治問題，但法院認(rèn)為當(dāng)事人關(guān)注的程序性問題不屬于政治問題。因此，法院通過判例確立了對(duì)外資安全審查總統(tǒng)決策程序事項(xiàng)的審查權(quán)。

其次，判決明確了當(dāng)事人在受到外資安全審查時(shí)有權(quán)得知審查決策所依據(jù)的非保密性證據(jù)，并對(duì)此進(jìn)行陳述、申辯。具體而言，法院認(rèn)為正當(dāng)程序原則規(guī)定當(dāng)事人有權(quán)得知決策行為作出的事實(shí)基礎(chǔ)，因此，CFIUS應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人披露作出審查決策的非保密性證據(jù)。此外，正當(dāng)程序原則規(guī)定當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)具有陳述和申辯的權(quán)利，而針對(duì)這一點(diǎn)，地方法院和巡回法院的態(tài)度存在差異。地方法院認(rèn)為，羅爾斯公司這一方面的權(quán)利已經(jīng)得到了保障，因?yàn)镃FIUS已經(jīng)履行了立法中所規(guī)定的告知義務(wù)（如書面告知當(dāng)事人交易審查被受理等），羅爾斯公司也獲得了向CFIUS展示對(duì)其有利證據(jù)的機(jī)會(huì)。可以看到，地方法院的觀點(diǎn)是只要成文法賦予投資者的權(quán)利沒有減損、成文法施加給CFIUS的義務(wù)得到了履行，正當(dāng)程序原則就得到了滿足，也即只要滿足了法定程序，就滿足了正當(dāng)程序；但巡回法院并不認(rèn)為正當(dāng)程序原則僅限于成文法中的規(guī)定，巡回法院認(rèn)為，羅爾斯公司向CFIUS展示對(duì)其有利證據(jù)的機(jī)會(huì)并不滿足正當(dāng)程序的要求，其應(yīng)當(dāng)有權(quán)得知最終審查決策所依據(jù)的事實(shí)基礎(chǔ)，并有機(jī)會(huì)對(duì)此進(jìn)行反駁。?Ralls, p320.

（三）美國(guó)外資國(guó)家安全審查制度存在的問題

需要注意的是，盡管“羅爾斯案”確立了當(dāng)事人對(duì)審查決策所依據(jù)的“非保密性證據(jù)”的知情權(quán)，但這一權(quán)利的行使仍然面臨以下困難：

首先，在立法規(guī)定中，“保密信息”的范圍過大。美國(guó)外資安全審查有關(guān)立法規(guī)定了審查程序中“保密信息”的范圍。?Defense Production Act (2018) Sec. 721(c).根據(jù)該規(guī)定，除了以下例外，任何提交給總統(tǒng)的信息都將被視為“保密信息”：（1）與行政或司法行為、程序有關(guān)的信息；（2）向參眾兩院或經(jīng)合法授權(quán)的任何國(guó)會(huì)委員會(huì)或小組委員會(huì)披露的信息；（3）涉及美國(guó)政府實(shí)體或美國(guó)同盟國(guó)或合作伙伴政府實(shí)體的信息；（4）雙方當(dāng)事人均同意向第三方披露的信息。?Defense Production Act (2018) Sec. 721(c)(1)(2).然而，美國(guó)“安審制度”的最后一個(gè)階段是總統(tǒng)決策階段，不可避免地會(huì)面臨CFIUS將決策證據(jù)提交給總統(tǒng)，從而使這些證據(jù)成為“保密證據(jù)”的局面。

其次，“非保密信息”還可能受到“行政特權(quán)”（executive privilege）的保護(hù)。“行政特權(quán)”是憲法根據(jù)分權(quán)原則賦予總統(tǒng)以及其他行政官員的特權(quán)，免除他們向法庭、國(guó)會(huì)公開發(fā)布彼此之間通訊內(nèi)容的一種權(quán)力。當(dāng)爭(zhēng)議信息涉及行政機(jī)關(guān)對(duì)于國(guó)家安全的考量時(shí)，往往會(huì)因行政特權(quán)而得到豁免。?United States v. Nixon, 418 U.S. 683 (1974).“羅爾斯案”中，CFIUS一方也提出了此類抗辯，巡回法院在最終判決中指出，這一抗辯事由可在案件發(fā)回地方法院重審時(shí)進(jìn)行判斷和處理。?Ralls, p320.盡管該案最后是以和解告終，我們無法得知美國(guó)法院在判斷“非保密信息”是否屬于“行政特權(quán)”一事上的標(biāo)準(zhǔn)，但可以看出法院對(duì)此事的重視，也反映出當(dāng)事人想要獲得“非保密信息”仍然困難重重。

此外，值得一提的是，2018年FIRRMA新增了兩條關(guān)于信息披露的規(guī)定（可以看出受到了“羅爾斯案”的影響）。一條專門規(guī)定了訴訟程序中保密信息的披露，即如果法院認(rèn)為這些信息對(duì)于案件的解決是必要的，那么，這些信息也僅能以非公開形式、單方面地呈現(xiàn)給法庭，而法庭應(yīng)當(dāng)將這些信息密封處理。同時(shí)，“保密信息”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)來自于任何法律，即其他法律規(guī)定的“保密信息”都將適用本條的規(guī)定（如前面所提到的行政特權(quán)所豁免披露的信息）。?Defense Production Act (2018) Sec. 721(e)(3).這一規(guī)定完善了行政機(jī)關(guān)對(duì)信息的掌控，杜絕了投資方在庭審過程中接觸任何美國(guó)法律規(guī)定的“保密信息”的可能。另一條則排除了《外國(guó)情報(bào)監(jiān)視法》（FISA）中“信息使用”（use of information）等條款的適用。?Id.信息使用條款規(guī)定了當(dāng)政府決定將通過電子偵察所獲得的情報(bào)在法庭作為證據(jù)使用以對(duì)抗受政府決定、行為不利影響的人時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)在庭審之前通知對(duì)方以及法院，政府將使用上述信息。?50 U.S. Code § 1806 (c)(e).而如果這些證據(jù)的取得具有非法性，或者未得到合法授權(quán)，則相對(duì)人可以向法庭申請(qǐng)非法證據(jù)排除。因此，如果美國(guó)外資安全審查排除了這些規(guī)則的適用，那么，投資人將無從得知政府作出決策所依據(jù)的證據(jù)來源，從而也就喪失了依法對(duì)這些證據(jù)進(jìn)行反駁、排除的機(jī)會(huì)。

綜上，盡管“羅爾斯案”被認(rèn)為是中國(guó)投資者對(duì)抗美國(guó)外資安全審查的一次勝利，為正當(dāng)程序原則在美國(guó)外資安全審查上的適用奠定了基礎(chǔ)，但從實(shí)質(zhì)效果來看，當(dāng)事人想要行使正當(dāng)程序權(quán)利仍然存在著很多障礙。事實(shí)上，“羅爾斯案”為美國(guó)完善自身在外資審查規(guī)定提供了契機(jī)和思路，而修改后的法案將進(jìn)一步限制正當(dāng)程序原則對(duì)外國(guó)投資者的保護(hù)。

（四）美國(guó)外資國(guó)家安全審查制度對(duì)我國(guó)的啟示

美國(guó)的立法與實(shí)踐為正當(dāng)程序原則在外資國(guó)家安全審查中的適用提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)該制度在我國(guó)的構(gòu)建與完善提供了一定程度的借鑒。具體而言：

首先，應(yīng)當(dāng)明確外資國(guó)家安全審查制度程序問題的可審查性。通過對(duì)立法文件中“總統(tǒng)針對(duì)外資安全審查所做的決策不得提交司法審查”這一表述的分析，美國(guó)法院認(rèn)為這里所謂的“決策”僅指決策內(nèi)容本身，而不包含決策作出的過程，從而將外國(guó)投資安全審查過程中的程序問題與實(shí)質(zhì)問題區(qū)別開來，肯定法院對(duì)程序問題的司法審查權(quán)。這一判斷思路具有寶貴的價(jià)值，其在極度敏感且專業(yè)的國(guó)家安全話題下為司法審查開辟出一條可行的進(jìn)路，從而完善了權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制，保障了當(dāng)事人的法定權(quán)利。

其次，應(yīng)當(dāng)將正當(dāng)程序原則落實(shí)到具體的審查規(guī)則上。盡管美國(guó)在成文法規(guī)則中并未對(duì)投資者的程序性權(quán)利作出充分規(guī)定，但是其在“羅爾斯案”中所構(gòu)建的普通法規(guī)則落實(shí)了正當(dāng)程序原則在外資國(guó)家安全審查制度中的適用。具體而言，正當(dāng)程序原則的要求可概括為“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知利害關(guān)系人不利行政行為作出的事實(shí)和理由，并聽取利害關(guān)系人的陳述和申辯”。而將這一要求轉(zhuǎn)化成外資國(guó)家安全審查制度中的具體規(guī)則，則表現(xiàn)為“有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)向投資者披露國(guó)家安全審查決策作出時(shí)所依據(jù)的非保密性證據(jù)，并允許投資者對(duì)此進(jìn)行陳述、申辯”。需要注意的是，各國(guó)可以自行作出保密性證據(jù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但必須做到公開、明確。此外，投資者對(duì)外資安全審查決策進(jìn)行陳述和申辯的具體形式也可能不盡相同，東道國(guó)可以根據(jù)情況作出符合國(guó)家政治體制的具體設(shè)計(jì)。

最后，應(yīng)當(dāng)在尊重正當(dāng)程序的基礎(chǔ)上保障行政主體的實(shí)質(zhì)審查權(quán)。如前所述，外國(guó)投資國(guó)家安全審查程序是東道國(guó)外資引入的安全閥制度，其與國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)，具有極強(qiáng)的敏感性和專業(yè)性，法律化的外在表現(xiàn)形式不會(huì)改變國(guó)家安全審查制度的內(nèi)在政治特質(zhì)。[6]在逆全球化背景下，保護(hù)主義重新抬頭，各國(guó)政府具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)泛化國(guó)家安全概念，并收緊安全審查權(quán)力。因此，我們應(yīng)當(dāng)明確正當(dāng)程序原則的適用并不能以犧牲國(guó)家利益為代價(jià)。事實(shí)上，從專業(yè)性角度出發(fā)，行政機(jī)關(guān)就外資國(guó)家安全的實(shí)質(zhì)審查權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞肿鹬亍Ｎ覀儜?yīng)當(dāng)將行政機(jī)關(guān)作出的實(shí)質(zhì)審查決策排除司法救濟(jì)的范圍，與此同時(shí)，當(dāng)事人對(duì)安審決策所做的陳述和申辯也應(yīng)當(dāng)面向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行，并最終由行政機(jī)關(guān)作出判斷。

三、正當(dāng)程序原則在中國(guó)外資國(guó)家安全審查中的適用困境與建議

（一）中國(guó)外資國(guó)家安全審查規(guī)則

我國(guó)于2006年構(gòu)建起了外資安全審查的初步框架，其后的《反壟斷法》以法律的形式確立了外資并購(gòu)國(guó)家安全審査概念。2011年，國(guó)務(wù)院辦公廳和商務(wù)部文件的相繼出臺(tái), 形成了具有可操作性的外資并購(gòu)安全審查程序規(guī)則。?參見陶立峰：《外國(guó)投資國(guó)家安全審查的可問責(zé)性分析》，載《法學(xué)》2016年第1期，第71頁。2020年12月19日，《外商投資安全審查辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《安審辦法》”）出臺(tái)，取代了原來效力層級(jí)較低的規(guī)范性文件，首次以部門規(guī)章的形式確立了我國(guó)“安審制度”運(yùn)作的具體規(guī)則。

區(qū)別于美國(guó)，我國(guó)外資安全審查規(guī)則要求在安全審查范圍內(nèi)的所有并購(gòu)交易均需提請(qǐng)安全審查，當(dāng)事人對(duì)此不存在選擇的余地。2020年新規(guī)則對(duì)我國(guó)外資國(guó)家安全審查主體以及流程作出了較大變更，取消了商務(wù)部作為“消息傳遞中間人”的地位，使外商投資安全審查工作機(jī)制辦公室取代聯(lián)席會(huì)議成為“安審制度”的主體，減少了內(nèi)部程序的繁瑣性。外商投資安全審查工作機(jī)制在一般性審查的過程中如果認(rèn)為交易影響國(guó)家安全，則將啟動(dòng)特別審查程序。此外，新規(guī)則還取消了“對(duì)存在重大爭(zhēng)議的交易報(bào)送國(guó)務(wù)院決定”這一審查流程，使外商投資安全審查工作機(jī)制辦公室成為作出安審決定的唯一主體。?參見《外商投資安全審查辦法》。

（二）中國(guó)正當(dāng)程序原則及其在外資安全審查中的適用困境

正當(dāng)程序原則作為英美法系的舶來品，得到了我國(guó)立法和司法實(shí)踐的普遍認(rèn)可。我國(guó)1989年《行政訴訟法》第54條確立的“法定程序”審查標(biāo)準(zhǔn)是正當(dāng)程序原則規(guī)則化的體現(xiàn)，《行政處罰法》《行政許可法》與《行政強(qiáng)制法》也對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法定程序作出行政行為提出了原則性和具體性的要求；國(guó)務(wù)院在2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中將程序正當(dāng)列為了依法行政的要求之一。?《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》，國(guó)發(fā)〔2004〕10號(hào)。此外，我國(guó)在司法實(shí)踐中進(jìn)一步確立了正當(dāng)程序原則的內(nèi)涵為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出不利決定的理由，聽取當(dāng)事人的陳述和申辯。?如彭淑華訴浙江省寧波市北侖區(qū)人民政府工傷行政復(fù)議案，于艷茹訴北京大學(xué)撤銷博士學(xué)位決定案等。然而，區(qū)別于美國(guó)，正當(dāng)程序原則在我國(guó)“安審制度”中的適用缺乏明確的法律保障。

首先，我國(guó)外資安全審查立法缺乏對(duì)當(dāng)事人正當(dāng)程序的保障。盡管2020年《安審辦法》的出臺(tái)對(duì)我國(guó)安審程序進(jìn)行了一定的修改，但修改內(nèi)容并未涉及當(dāng)事人的正當(dāng)程序權(quán)利。美國(guó)通過司法實(shí)踐明確了法院對(duì)外資安全審查總統(tǒng)決策程序的審查權(quán)，但是我國(guó)未區(qū)分程序?qū)彶榕c內(nèi)容審查，一并將“依法作出的安全審查決定”排除在行政復(fù)議與行政訴訟的范圍外。?《外商投資法》第35條。此外，美國(guó)立法中規(guī)定當(dāng)事人擁有與審查委員會(huì)進(jìn)行會(huì)面和交流的權(quán)利，法院通過判例確定了外資安全審查過程中當(dāng)事人對(duì)審查結(jié)果的陳述、申辯權(quán)，以及對(duì)審查結(jié)果所依據(jù)的非保密性證據(jù)的知情權(quán)。但中國(guó)立法僅規(guī)定了當(dāng)事人“在向商務(wù)部提出并購(gòu)安全審查正式申請(qǐng)前，申請(qǐng)人可就其并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的程序性問題向商務(wù)部提出商談申請(qǐng)，提前溝通有關(guān)情況”?《商務(wù)部實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》，公告2011年第53號(hào)，第4條。，“當(dāng)事人向工作機(jī)制辦公室申報(bào)外商投資前，可以就有關(guān)問題向工作機(jī)制辦公室進(jìn)行咨詢”?《外商投資安全審查辦法》第5條。，“工作機(jī)制辦公室對(duì)申報(bào)的外商投資進(jìn)行安全審查期間，可以要求當(dāng)事人補(bǔ)充提供相關(guān)材料，并向當(dāng)事人詢問有關(guān)情況，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)予以配合”?《外商投資安全審查辦法》第10條。。而沒有規(guī)定審查過程中當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)主動(dòng)進(jìn)行溝通的權(quán)利，也沒有規(guī)定當(dāng)事人對(duì)審查依據(jù)所擁有的知情權(quán)以及對(duì)審查結(jié)果所擁有的反駁權(quán)。

其次，我國(guó)行政法立法僅提供“法定程序”保障，而沒有提供“正當(dāng)程序”保障。在美國(guó)，正當(dāng)程序原則是一項(xiàng)憲法性原則，因此，理論上美國(guó)法院可以通過行使其違憲審查權(quán)，對(duì)任何違反憲法中正當(dāng)程序規(guī)則的行為進(jìn)行審查。在我國(guó)，正當(dāng)程序并未被列入我國(guó)的憲法條文中，且在行政領(lǐng)域的有關(guān)立法中，我國(guó)也并未采用“正當(dāng)程序”這個(gè)概念，而是采用了“法定程序”的表述。如現(xiàn)行《行政訴訟法》第70條規(guī)定，針對(duì)違反法定程序的行政行為，人民法院有權(quán)予以審查，并判決撤銷或者部分撤銷以及重新作出行政行為。因此，從立法語言的表述來看，我國(guó)法律保護(hù)的是當(dāng)事人有明確成文法規(guī)定的程序性權(quán)利，而非自然法意義上的正當(dāng)程序。如前所述，我國(guó)安審立法中對(duì)當(dāng)事人正當(dāng)程序權(quán)利的規(guī)定是不足的，隨之而來的問題是：在“法定程序”不完善的情況下，能否將“正當(dāng)程序”作為一般的法律原則對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行保護(hù)？換言之，在安審立法沒有明文規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知投資者不利行政行為作出的事實(shí)和理由并聽取陳述和申辯的情況下，投資者能否通過“正當(dāng)程序原則”來獲得這些權(quán)利？鑒于正當(dāng)程序原則并未成為我國(guó)的一項(xiàng)憲法性原則，也不像民法中“誠(chéng)實(shí)信用原則”一樣存在一般條款，因此，能否在成文法缺位的情況下適用正當(dāng)程序原則仍然存在探討空間。

（三）中國(guó)外資國(guó)家安全審查規(guī)則的改進(jìn)出路

1.明確在權(quán)利受到侵犯的情況下，投資者可向司法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)尋求權(quán)利保護(hù)

首先，明確我國(guó)外資國(guó)家安全審查中投資者權(quán)利具有可救濟(jì)性。新《外商投資法》第35條第2款規(guī)定“依法作出的安全審查決定為最終決定”。有學(xué)者認(rèn)為，該條款意味著外資安全審查決定被排除在了行政復(fù)議和行政訴訟的范圍外。[4]但筆者認(rèn)為，根據(jù)文意解釋，該條款不排除行政機(jī)關(guān)或法院對(duì)“非法”作出的審查決定的審查權(quán)。“依法作出的安全審查決定”中的“法”應(yīng)當(dāng)同時(shí)包括實(shí)體性法律規(guī)定以及程序性法律規(guī)定。因此，若當(dāng)事人的實(shí)體性或程序性權(quán)利受到侵害，則行政機(jī)關(guān)在此基礎(chǔ)上作出的審查決定因其非法性而應(yīng)受到行政復(fù)議或行政訴訟的審查。

其次，明確在成文法尚未完善的基礎(chǔ)上，投資者可依據(jù)“正當(dāng)程序原則”尋求權(quán)利保護(hù)。如前所述，我國(guó)當(dāng)前安審立法缺乏對(duì)當(dāng)事人程序性權(quán)利的規(guī)定，由此引發(fā)的問題是，在安審立法不完善的情況下，投資者的權(quán)利應(yīng)該如何得到保障？也即，當(dāng)我國(guó)《外資安全審查辦法》并未規(guī)定外國(guó)投資者具有某些權(quán)利的情況下，投資者是否可以從別處為自己的權(quán)利尋找法律依據(jù)，從而提起權(quán)利救濟(jì)？筆者通過對(duì)目前“正當(dāng)程序原則”在司法實(shí)踐中適用情況的觀察，認(rèn)為《外商投資法》第35條第2款“依法作出的安全審查決定”中的“法”除了包括成文法中的實(shí)體性規(guī)則和程序性規(guī)則，還應(yīng)當(dāng)包括作為一般法律原則的“正當(dāng)程序原則”。因此，當(dāng)事人可以在缺乏“法定程序”的情況下，援引“正當(dāng)程序原則”保護(hù)自己的程序性權(quán)利。

事實(shí)上，作為舶來品的正當(dāng)程序原則是作為“法的一般原則”被引入。[7]國(guó)務(wù)院在2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中，將“程序正當(dāng)”列為了“依法行政”的要求之一。在缺乏成文法規(guī)定的基礎(chǔ)上，法院在實(shí)踐中仍然普遍認(rèn)可其作為法律原則的地位，并援引其作為司法裁判的理由。最高人民法院第38號(hào)指導(dǎo)案例（“田永案”）中，法院在沒有明確成文法依據(jù)的情況下，認(rèn)為“從充分保障當(dāng)事人權(quán)益的原則出發(fā)，作出處理決定的單位應(yīng)當(dāng)將該處理決定直接向被處理者本人宣布、送達(dá)，允許被處理者本人提出申辯意見”。第104號(hào)案例（“趙博案”）中，法院認(rèn)為：“從行政法治角度來說, 即使法律沒有程序規(guī)定, 行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法的時(shí)候，也應(yīng)當(dāng)遵守正當(dāng)?shù)某绦颉@是依法行政必須遵循的最低的程序要求, 達(dá)不到這個(gè)要求, 也應(yīng)當(dāng)視為程序違法。”事實(shí)上，美國(guó)巡回法院在“羅爾斯案”中采取的態(tài)度與我國(guó)最高人民法院一致，均認(rèn)為“法定程序”的滿足不意味“正當(dāng)程序”的滿足，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)正當(dāng)程序原則的要求為當(dāng)事人提供保護(hù)。此外，最高人民法院2018年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范裁判文書釋法說理的指導(dǎo)意見》明確了將最高人民法院指導(dǎo)性案例、公理等實(shí)定法之外的法源作為裁判理由論證的可行性。?參見《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范裁判文書釋法說理的指導(dǎo)意見》第13條：“除依據(jù)法律法規(guī)、司法解釋的規(guī)定外，法官可以運(yùn)用下列論據(jù)論證裁判理由，以提高裁判結(jié)論的正當(dāng)性和可接受性：最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例；最高人民法院發(fā)布的非司法解釋類審判業(yè)務(wù)規(guī)范性文件；公理、情理、經(jīng)驗(yàn)法則、交易慣例、民間規(guī)約、職業(yè)倫理；立法說明等立法材料；采取歷史、體系、比較等法律解釋方法時(shí)使用的材料；法理及通行學(xué)術(shù)觀點(diǎn)；與法律、司法解釋等規(guī)范性法律文件不相沖突的其他論據(jù)。”由此可見，我國(guó)所提出的“依法行政”“依法裁判”等概念中的“法”均包含了作為一般性法律原則的“正當(dāng)程序原則”，且司法實(shí)踐確立了在成文法缺位的情況下法院援引“正當(dāng)程序原則”作為司法裁判理由的正當(dāng)性。

因此，筆者認(rèn)為，“依法作出的安全審查決定”中的“法”包含“正當(dāng)程序原則”，在我國(guó)安審立法對(duì)于當(dāng)事人正當(dāng)程序權(quán)利并未作出充分的規(guī)定，當(dāng)事人仍可以援引“正當(dāng)程序原則”，通過行政復(fù)議或者行政訴訟的方式，要求行政機(jī)關(guān)向其披露決策所依據(jù)的非保密性證據(jù)，并提供陳述和反駁的機(jī)會(huì)。

2.進(jìn)一步完善外資安全審查領(lǐng)域成文法規(guī)則，加強(qiáng)立法對(duì)當(dāng)事人正當(dāng)程序權(quán)利的保護(hù)

目前，以促進(jìn)和保護(hù)為立法宗旨的新《外商投資法》已經(jīng)出臺(tái)[8]，2020年12月《安審辦法》也浮出水面，然而，兩者在投資者保護(hù)上的規(guī)定猶如天壤之別。事實(shí)上，我國(guó)新《外商投資安全審查辦法》僅對(duì)安審流程作出較為籠統(tǒng)的規(guī)定，如第9條規(guī)定“特別審查應(yīng)當(dāng)自啟動(dòng)之日起60個(gè)工作日內(nèi)完成”，但并未提及特別審查程序的具體流程和機(jī)制，為后續(xù)立法留下空間。筆者認(rèn)為，無論是出于以“對(duì)等原則”緩和中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系的目的，還是出于順應(yīng)外商投資領(lǐng)域立法趨勢(shì)的目的，都應(yīng)當(dāng)增加我國(guó)“安審制度”中對(duì)投資者正當(dāng)權(quán)利保護(hù)的規(guī)定，尤其是要求外商投資安全審查工作機(jī)制辦公室在作出最終不利決定時(shí)，告知當(dāng)事人決定所依據(jù)的非保密性證據(jù)，并提供當(dāng)事人對(duì)審查結(jié)果進(jìn)行陳述、申辯的權(quán)利。因此，鑒于我國(guó)安審立法中對(duì)當(dāng)事人正當(dāng)程序權(quán)利保障的缺失，筆者認(rèn)為可以借鑒美國(guó)安審立法中“總體規(guī)則”+“實(shí)施細(xì)則”的立法模式，對(duì)我國(guó)安審程序和規(guī)則作出進(jìn)一步補(bǔ)充。

3.在保障當(dāng)事人正當(dāng)程序權(quán)利的基礎(chǔ)上，確保對(duì)外資安全審查決策進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的主體為行政機(jī)關(guān)

第一，在外資國(guó)家安全審查的流程內(nèi)部增加“復(fù)議”程序。如前所述，“正當(dāng)程序原則”要求行政機(jī)關(guān)告知利害關(guān)系人不利行政行為作出的事實(shí)和理由，并聽取利害關(guān)系人的陳述和申辯。然而，這樣的程序往往涉及到國(guó)家對(duì)外資安全問題的實(shí)質(zhì)性判斷。需要注意的是，我國(guó)《外商投資安全審查辦法》取消了對(duì)安全審查內(nèi)容的規(guī)定，體現(xiàn)了國(guó)家安全概念的泛化傾向，且國(guó)際社會(huì)的主流做法也是多將國(guó)家安全概念的解釋權(quán)上收，體現(xiàn)了外資國(guó)家安全審查制度較為濃厚的政治性色彩。鑒于外資國(guó)家安全審查的專業(yè)性、政治性，以及司法機(jī)關(guān)出于自身專業(yè)局限而對(duì)行政機(jī)關(guān)的尊讓心態(tài)，筆者認(rèn)為，外資國(guó)家安全審查的實(shí)體性問題應(yīng)當(dāng)交由專門的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行判斷，法院不應(yīng)當(dāng)成為聽取當(dāng)事人陳述、申辯并作出改變?cè)邪矊彌Q策的主體。因此，筆者建議可以在最終的安全審查決定作出前設(shè)立一個(gè)“內(nèi)部復(fù)議”程序。在該程序中，外商投資安全審查工作機(jī)制辦公室應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人披露作出決策所依據(jù)的非保密性材料，給予當(dāng)事人陳述和反駁的機(jī)會(huì)。此外，鑒于目前《外資安全審查辦法》中并未對(duì)外商投資安全審查工作機(jī)制辦公室的組成人員作出明確規(guī)定，因此在“內(nèi)部復(fù)議”程序的制度設(shè)計(jì)上，筆者建議該程序中的審查人員相比第一次審查時(shí)的人員應(yīng)當(dāng)具有更高的行政級(jí)別。這一內(nèi)部“復(fù)議”機(jī)制的存在既滿足了當(dāng)事人的正當(dāng)程序權(quán)利，也保障了外資安全審查的專業(yè)性。

第二，法院對(duì)安全審查決策的司法審查僅限于形式審查，實(shí)質(zhì)審查權(quán)歸屬于行政機(jī)關(guān)。盡管如前所述，當(dāng)事人的實(shí)體性或程序性權(quán)利如果受到侵害，則行政機(jī)關(guān)在此基礎(chǔ)上作出的審查決定因其非法性而應(yīng)受到行政復(fù)議或行政訴訟的審查。事實(shí)上，在缺乏明確國(guó)家安全定義的情況下，投資者就實(shí)體性權(quán)利提起救濟(jì)的可操作性幾乎為零，因此，盡管該條款應(yīng)當(dāng)被解釋為不排除對(duì)安審決策進(jìn)行行政復(fù)議或行政訴訟審查的可能，但實(shí)踐中其效果僅限于對(duì)投資者程序性權(quán)利的保障。此外，當(dāng)投資者以《外商投資法》第35條第2款為基礎(chǔ)對(duì)侵犯自己權(quán)利的安全審查決策提起訴訟請(qǐng)求時(shí)，筆者認(rèn)為，為尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)外資國(guó)家安全審查實(shí)體性問題的判斷權(quán)，法院對(duì)于非法安審決策作出的判決應(yīng)僅限于責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新依法作出審查，而不包括法院直接代替行政機(jī)關(guān)作出最終決定。比如，當(dāng)事人認(rèn)為我國(guó)安全審查機(jī)關(guān)并未向其披露非保密性證據(jù)，或者未給予其陳述、申辯的權(quán)利，此時(shí)法院的判決僅限于責(zé)令行政機(jī)關(guān)撤回生效的實(shí)質(zhì)審查決定，向當(dāng)事人披露決策所依據(jù)的非保密性證據(jù)，并提供當(dāng)事人對(duì)審查結(jié)果進(jìn)行陳述、申辯的權(quán)利，在此基礎(chǔ)上由行政機(jī)關(guān)重新作出實(shí)質(zhì)性審查和判斷。也即，為尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)外資國(guó)家安全審查實(shí)體性問題的判斷權(quán)，應(yīng)當(dāng)確保行政機(jī)關(guān)是實(shí)質(zhì)審查的唯一主體。

四、結(jié)語

中美經(jīng)濟(jì)摩擦是當(dāng)代國(guó)際秩序與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系中不可避免的一個(gè)問題。在國(guó)際投資領(lǐng)域，外資國(guó)家安全審查作為東道國(guó)外資準(zhǔn)入的安全閥制度，在審查標(biāo)準(zhǔn)上不可避免地具有政治色彩。因此，以審查程序作為切入點(diǎn)、以正當(dāng)程序原則作為理論依據(jù)來實(shí)現(xiàn)投資者保護(hù)無疑更具可行性。

“羅爾斯案”是正當(dāng)程序原則在美國(guó)安審領(lǐng)域中一次成功的適用，但經(jīng)過對(duì)美國(guó)現(xiàn)有制度和規(guī)則的研究后，可以看到投資者在安審過程中的程序性權(quán)利仍然是不充分的，這一問題在FIRRMA出臺(tái)后變得更加嚴(yán)峻。中國(guó)外資國(guó)家安全審查立法更是缺乏對(duì)投資者正當(dāng)程序的保障，可能會(huì)使我國(guó)在此方面受到國(guó)際社會(huì)的攻擊和指責(zé)。鑒于此，筆者建議，我國(guó)應(yīng)當(dāng)首先明確《外商投資法》中安審決策的終局性條款并不排除行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)非法安審決策的審查，且在安審“法定程序”尚未完善的情況下，法院可按照最高人民法院指導(dǎo)案例中的裁判精神，允許當(dāng)事人依據(jù)“正當(dāng)程序原則”尋求權(quán)利保護(hù)。此外，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在新《外商投資安全審查辦法》的基礎(chǔ)上，以“實(shí)施細(xì)則”的形式進(jìn)一步改進(jìn)現(xiàn)有“安審制度”，完善當(dāng)事人的程序權(quán)利。此外，應(yīng)當(dāng)在保障當(dāng)事人正當(dāng)程序權(quán)利的基礎(chǔ)上，確保對(duì)外資安全審查決策進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的主體為行政機(jī)關(guān)。為了達(dá)到這一目的，一方面，可以在外資國(guó)家安全審查的流程內(nèi)部增加“復(fù)議”程序，提高“復(fù)議”程序中審查人員的行政級(jí)別；另一方面，則應(yīng)當(dāng)約束法院對(duì)于外資國(guó)家安全審查決策的司法審查權(quán)，確保其僅具有形式上的審查權(quán)。

推動(dòng)正當(dāng)程序原則在我國(guó)國(guó)家外資安全審查中的適用，是我國(guó)“程序正義與實(shí)體正義并重”理念下的應(yīng)有之義。其一方面貫徹了我國(guó)依法行政與行政公開化的理念，有助于避免國(guó)際社會(huì)的指責(zé)；另一方面也為投資者提供了一個(gè)表達(dá)意見的平臺(tái)，有助于在尊重國(guó)家安全主權(quán)的情況下保障投資者利益，化解不必要之沖突，維護(hù)健康的國(guó)際投資秩序。