邊疆民族地區政府治理能力現代化：時代意蘊、面臨的挑戰及路徑選擇

孟凡麗 王國寧

（1. 新疆大學 鑄牢中華民族共同體意識研究基地，新疆·烏魯木齊 830046；2. 新疆大學 馬克思主義學院/鑄牢中華民族共同體意識研究基地，新疆·烏魯木齊 830046，新疆財經大學 公共管理學院，新疆·烏魯木齊 830012）

黨的十九屆四中全會報告中提道：“堅持和完善民族區域自治制度”“堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路”“鑄牢中華民族共同體思想基礎”“全面深入持久開展民族團結進步創建”“支持和幫助民族地區加快發展，不斷提高各族群眾生活水平”。[1]同時，把“堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化”落實作為國家層面的具體部署，并明確提出了中國特色社會主義制度的顯著優勢和推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標以及實踐路徑。習近平總書記在第三次中央新疆工作座談會上發表重要講話時強調：“當前和今后一個時期，做好新疆工作，要完整準確貫徹新時代黨的治疆方略，牢牢抓住新疆工作總目標，依法治疆、團結穩疆、文化潤疆、富民興疆、長期建疆，以推進治理體系和治理能力現代化為保障。”[2]可見，推進治理體系和治理能力現代化是做好新疆工作以及其他邊疆地區工作的重要保障。推進邊疆民族地區政府治理能力現代化是實現國家治理能力現代化和做好新時代民族事務工作的根本保證，決定著邊疆治理能力優勢轉化為治理效能的程度，也影響著國家安全和邊疆社會穩定。

邊疆民族地區政府治理能力現代化統一于堅持和完善中國特色社會主義制度之中，蘊含于黨中央具有戰略高度的正確治藏、治疆等方略中，表征于新時代具體邊疆治理實踐之中，在國家治理現代化框架和語境中被賦予獨特的內涵。邊疆民族地區政府治理能力現代化是從地緣政治理論、地方治理理論中抽離出來的概念，也是現實實踐的產物，建構在地方政府治理能力概念基礎之上，可視為以地方政府為主體形塑起來的治理能力現代化形態。就地方政府治理能力而言，是指“地方政府將其意志、目標轉化為現實的本領，是地方政府的一種功能性力量，又可以進一步界定為地方政府履行地方政府職能的本領”[3]。有學者從理性闡釋角度對地方政府治理能力現代化作了相關分析，認為地方政府治理能力現代化是動態產物，是制度現代化和人現代化的結合，必須具備自組織體系以適應經濟發展的平衡機制[4]；也有學者通過比較傳統與現代地方政府治理能力的概念，指出現代化的關鍵要素定位涵蓋多元合作、制度創新、電子治理等能力[5]。在相關理論研究基礎上，邊疆民族地區政府治理能力現代化可理解為當地政府為實現邊疆民族地區社會穩定和長治久安，采取適合實際需要和時代特征的系統性、綜合性、法治化的措施以應對公共事務的治理思路，是一種動態區域性特點顯著的系列方法論創新，表現形式包括治理組織體系的優化重塑、治理資源的合理調配、治理方式的融合創新、治理文化的濃郁營造等。在厘清邊疆民族地區政府治理能力現代化概念的基礎上，分析其在國家治理現代化進程中呈現出的時代意蘊、面臨的挑戰和未來路徑選擇正是文章的主旨。

一、邊疆民族地區政府治理能力現代化的時代意蘊

我國民族問題治理主體呈現多元化，雖然包括國家權力及行政機關、媒體、市場主體、社會組織、有公共精神的個人或群眾等多個主體，但政府仍然是多元治理主體中最重要的一員，其中地方政府更是主要的執行者和實踐者[6]。在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，邊疆民族地區政府治理能力現代化作為其中的基本單元，對于推進邊疆治理現代化，促進西部大開發形成新格局等具有重要意義。

（一） 持續向好的經濟發展是推進邊疆治理現代化的基本前提

國家民委2019年年底公布的數據顯示：2017年我國民族自治地方的國內（地區） 生產總值為72046 億元，第一、二、三產業生產總值約占比分別為14.9%、39.1%、46%；139個陸地邊境縣的國內（地區） 生產總值為9138.32億元，第一、二、三產業生產總值約占比分別為21%、37.3%、41.7%[7]。可以看出，近年來，邊疆民族地區第二產業生產總值占比處于中等水平，第三產業占比逐漸增大并占最大份額，這種變化很大程度上取決于當地政府在“新常態”經濟發展模式中發展理念的及時轉變和經濟調控能力的極大提升。大力促進邊疆民族地區的經濟發展是保障邊疆治理現代化的物質前提，為此，當地政府正逐步轉變傳統經濟發展思維，樹立“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念，積極推動創新發展戰略，協調推進傳統產業升級轉型，轉變單一追求GDP增長的粗放型發展模式，實現經濟結構優化和經濟發展新業態的減負增能。同時，當地政府能夠主動發揮區位優勢，把自身的區域性開放戰略納入國家對外開放的總體布局中，豐富對外開放載體，做好與內地城市的銜接，通過與周邊國家進行經濟貿易互市、人員互流、文化互融，構建一個發展成果由邊疆民族地區各民族群眾共享的經濟“互聯網”，為我國倡議的“絲綢之路經濟帶”的對外延伸提供了完整的國內供應鏈，以內外聯動、協同發展為推進邊疆治理現代化奠定了厚實的物質基礎。

（二） 科學統籌的社會公共治理是促進西部大開發新格局形成的重要保障

《中共中央 國務院關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》中明確指出：“強化舉措抓重點、補短板、強弱項，形成大保護、大開放、高質量發展的新格局。”[8]邊疆民族地區與西部大開發所涉及的區域在地理范圍上有較大的重合性，社會公共治理狀況對西部大開發新格局的形成具有重要影響，其中貧困治理和公共衛生安全治理起著關鍵的作用。近年來，當地經濟現代化水平顯著提升，貧困治理狀況明顯改善，根據國家民委2020年初公布的2018年民族地區農村貧困監測情況統計顯示：2012年—2018年，西部邊疆5省區（內蒙古、新疆、西藏、廣西、云南）貧困人口從2056萬人減少到410萬人，平均貧困發生率從22.18%下降到3.98%[9]。邊疆民族地區脫貧攻堅取得的重要成果正是實現了全面建成小康社會的宏偉目標，當地“造血式”扶貧能力明顯提高，鄉村內生發展動力和發展活力不斷充足。此外，邊疆民族地區政府堅持以人民為中心的價值取向，傳染病防治能力和突發性公共衛生安全應急管理能力顯著增強。從2016年10月開始，新疆啟動全民健康體檢工程，不僅推動了當地公共衛生標準化工程建設，也促進了基本公共衛生服務水平的提高和健康扶貧的落實[10]。新冠肺炎疫情發生以來，邊疆民族地區政府表現出較強的公共衛生安全應急管理能力，將疫情防控、輿情管控、病患救治、精準服務統一在“抗疫”一線，確保了當地各民族群眾的生命健康安全，各族群眾的獲得感、幸福感、安全感不斷增強，為西部大開發新格局的形成提供了有力的社會保障。

（三） 成效顯著的“區域主義”治理是重塑邊疆治理生態的必要途徑

在我國歷史上的邊疆治理中，“族際主義”取向一直占據主導地位，新中國成立后，“族際主義”治理方式在當代中國邊疆治理中得到延續，甚至還加入了更多的民族因素，從而使陸地邊疆的“族際主義”治理得到了強化[11]。近年來，邊疆民族地區政府積極創新公共事務治理方式，做到“矛盾不上交”，轉變傳統單向度的治理模式，將涉及少數民族利益的相關問題納入暢通、有序、合法的制度化框架內，有效地防止了因利益摩擦問題出現群體激化效應和鏈式危機的爆發，實現了治理方式由“碎片化”向“整體化”轉變，以“族際主義”為中心轉向以“區域主義”為中心，增強了邊疆治理的系統性和整體性。同時，當地政府在治理民族事務時，注重靶向治理，能夠正確認識邊疆民族問題與區域性問題的聯系和區別，準確把握民族問題與區域性問題的發生條件、表現形式及相互轉化規律，及時掌控各類問題風險源的產生和風險點的萌發，提高了解決問題的針對性和效率，一定程度上防止了邊疆民族地區社會治理問題隨著“絲綢之路經濟帶”建設步伐的加快而出現復雜化、國際化的趨勢，更有助于我國針對邊疆區域熱點問題及時制定和調整相關政策，重塑邊疆治理的場景和生態，在國際話語權掌控上占據主動優勢。

（四） 內外兼顧的文化戍邊是落實總體國家安全觀的有力抓手

推進邊疆治理現代化，維護邊疆文化安全、意識形態安全、政治安全等，需將文化戍邊方略作為最重要的治邊方略，利用其“內化于心、固化于制、外化于行”的機理，“對邊疆各種社會主體復雜多元的思想意識和行為予以正確引導、合理疏導和有效規約”[12]。近年來，邊疆民族地區政府不斷采取有效措施加強國家主流政治文化宣傳教育，促使少數民族優秀傳統文化和國家文化深度融合，增強了當地各民族群眾交往交流交融的主動性；并對邊疆民族地區非馬克思主義思潮、民族分離主義、文化虛無主義等錯誤思想進行全面整治和溯源鏟除，對合法的宗教文化傳播進行價值指導和有效規約，使其為培育各民族群眾中華民族共同體意識服務，鞏固了各民族群眾共畫“同心圓”的價值共識，增強了各民族群眾的國家認同感和歸屬感。此外，邊疆民族地區政府在應對地緣政治安全風險中發揮著前線“哨兵”的作用，能夠依托邊境口岸城市和邊界區域開展聯防聯控，實行軍民聯合巡防共治，針對鄰國突發性公共事件及時做好本國邊民思想疏導和輿情控制，積極進行事實澄清和國家政治文化傳播，及時防止一些別有用心的國家和“網絡推手”利用邊疆敏感問題惡意詆毀和污蔑我國的邊疆治理政策，發揮文化戍邊的作用，從而為“絲綢之路經濟帶”建設中重點打造的新亞歐大陸橋、中蒙俄經濟走廊、中國-中亞-西亞國際經濟走廊的內建外聯創造有序的地緣環境。

二、邊疆民族地區政府治理能力現代化面臨的挑戰

美國著名漢學家拉鐵摩爾在其著作《中國的亞洲內陸邊疆》中提道：“中國的國家利益需要一個固定的邊疆，包括一切真正適宜中國的東西，隔絕一切不能適合中國的事物。”“長城式的絕對固定的邊疆，在事實上永遠不能完全實現。”[13]可見，邊疆作為一種變動的存在，自古至今在民族國家總體安全布局中都具有重要地位。在當前獨特的治理情景中，概括來講，邊疆民族地區政府治理能力現代化主要面臨以下挑戰：

（一） 經濟調控能力相對不足與新發展理念下高質量發展間的矛盾

邊疆民族地區是涵蓋水系源頭區、生態安全屏障區、資源富集區、文明交匯區的特殊地帶，在當地改革開放不斷深入和市場化浪潮沖擊下，經濟發展觀念曾出現“偏頗”，青睞和依賴于短期收益高的高能耗發展項目，與國內、國際市場缺乏有效的互動，經濟發展模式粗放化和生態文明建設之間的矛盾凸顯，部分生態脆弱地區的生態安全風險急劇增大；長期性區域發展戰略目標不夠清晰，剛性產業結構的市場適應性和可持續發展性孱弱，存在顧此失彼、前后矛盾的情況；部分地方官員有“盲目上馬項目”的急功近利情結，在地方政府政治精英更迭后，許多項目缺乏有效的發展銜接和政策持續性扶持，造成公共資源的浪費和政府合法性資源的流失；加上區域間、城鄉間不平衡不充分發展的矛盾依然突出，實現區域經濟發展均衡化與經濟高質量發展協同推進的瓶頸有待突破。黨的十九大報告對中國共產黨的新發展理念進行了重申和闡述，強調“發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵，發展必須是科學發展，必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”[14]。新發展理念更加注重經濟新常態下的內涵式發展，實現由量的積累到質的提升，是邊疆民族地區經濟發展需關注和亟待解決的現實問題，也是對當地政府經濟調控能力適應性的重要考驗。

（二） 政府內外部治理要素缺乏整合與新時代社會治理現代化需求多樣的矛盾

政府內外部治理要素突出表現在治理組織體系、治理決策、治理資源、治理技術等方面，隨著改革開放和邊疆民族地區社會主義現代化建設的深入推進，各類社會公共治理新問題層出不窮，地廣人稀的行政區劃特點使得當地政府面臨著客觀上要求增加機構設置和人員配備與現實中機構過于膨脹、巨大的財政壓力要求精簡機構和減少行政人員的矛盾；治理決策制定中的民主化程度和動態調適性不足，對多元主體進行民主協商治理的回應性不夠強，加上多元利益主體在公共事務決策協商中，逐漸由工具理性向價值理性轉變，治理決策參與中的主動性由自發走向自覺，面對協商地位平等性不強，利益表達渠道不通暢，協商過程程序化和規范化程度不夠的狀況，極易產生參與公共事務熱情高漲實際卻被邊緣化的不滿情緒，甚至出現“用腳投票”現象；此外，部分地區“全能政府”的慣性思維尚未完全轉變，多是采取自上而下行政化的剛性治理模式，跨越不同民族、不同地區的社會治理資源沒有得到充分開發和利用，加深了多元治理主體民主協商中達成共識的困境；治理技術應用中的藝術化處理方法相對較少，在智能化建設上擴容升級較慢，關鍵信息基礎設施建設存在“短板”“社區云”“互聯網+”等現代化區域性治理平臺在基層社會治理之中應用較少，網絡生態環境缺乏韌性，客觀上制約了各級政府發掘治理資源、將治理技術優勢轉化為治理效能的進度，難以滿足新時代多樣化的社會治理現代化需求。

（三） 區域治理中的“族際主義”取向與提高法治化治理水平的差距

邊疆民族地區各級黨委和政府在黨中央的堅強領導下，切實貫徹黨中央的邊疆治理方略，在治理方式上進行了一定調整，“區域主義”治理成效和特色逐漸彰顯，但對當地民族問題和區域性問題認識仍不夠全面，存在將當地發生的所有涉及少數民族群眾利益的事件都納入民族問題范疇處理的情況，具體操作上既有采取強制性的行政方式剛性解決民族問題的現象，也存在害怕處理民族問題、盡快“息事寧人”的遷就行為。“解決少數民族問題存在的最大誤區就是所謂‘全國一盤棋’，地方干部省事，卻解決不了當地實際存在的問題，總把民族問題上升到政治認同層面，捆住自己的手腳”[15]。隨著邊疆民族地區“三股勢力”根源逐漸隱蔽化，當地政府在沿用維持型公共事務治理模式的同時，嵌入型和下沉型治理模式創新力度不夠，“情理法”并用的“族際主義”治理取向向程序化的依法治理轉變難度加大，法治化進程中群策群力、專群結合的共治效果不夠明顯，合理有序高效的法治化治理框架仍未完整建構，依法行政體制機制不夠完善，基層領導干部的法治意識需進一步增強，依法行政效率亟須提升，群眾法律知識水平相對較低，靜態法治規范和動態依法治理方式的實踐互動性不足，容易造成當地政府因處理細小問題不當而處于被動處境，治理成本不斷增大，治理效能呈現邊際遞減趨勢，與實現高水平的邊疆法治建設目標存在一定的差距。

（四） 文化宣傳教育機制建設滯后與全媒體時代國家主流政治文化傳播的錯位

民族文化作為一個有機整體，其自身并非總是處于整合狀態，尤其在全球化進程深入推進和全媒體影響加大下，非整合狀態會破壞邊疆民族社會發展的均衡，產生一定的負向功能。在步入全媒體時代的今天，邊疆民族地區融媒體迅速發展和普及，各種信息數據充斥著傳播媒介，非馬克思主義思潮、歷史虛無主義、文化虛無主義等不良信息大量涌現，加上新型融媒體對信息扭曲擴散的風險加大，西方一些國家一直企圖通過渲染網絡輿情和制造謠言蠱惑當地民眾，給我國政治文化的高位引領和底線堅守帶來了嚴峻挑戰。另外，當地國家政治文化宣傳教育機制建設相對滯后，自上而下的灌輸式宣傳教育方式仍占主導，宣傳手段和載體比較單一，具體化生活化的宣傳形式不夠豐富，部分宣傳內容過于刻板生硬，體現公民意識、國家意識、中華民族共同體意識方面的宣傳內容較為籠統，發揮信息安全風險識別、屏蔽和消除技術的網絡生態調節作用有限，削弱了國家政治文化宣傳教育的實效性；加上各民族群眾對宣傳的國家政治文化內容不再是被動地接受或直接認可，而是有選擇地接受甚至提出質疑，易造成民族認同和國家認同間的張力增大，中華文化認同體系呈現“碎片化”，鑄牢中華民族共同體意識的社會人文基礎受損，影響全媒體時代我國意識形態在國際上的認同度以及我國在地緣政治博弈中對國際輿論話語權的主動掌握。

三、邊疆民族地區政府治理能力現代化的路徑選擇

黨的十八屆三中全會以來，以習近平同志為核心的黨中央從不同理論視角和實踐維度賦予了“國家治理體系和治理能力現代化”豐富的價值意蘊，為將我國治理體系和治理能力的優勢轉化為治理效能指明了方向。推進邊疆民族地區政府治理能力現代化既是推動“絲綢之路經濟帶”倡議得到積極響應的政治保障，也是實現邊疆治理中的認同整合、鑄牢各民族中華民族共同體意識、維護邊疆社會穩定和長治久安的關鍵舉措。為此，可從以下4個方面著手推進邊疆民族地區政府治理能力現代化。

（一） 抓好供給側結構性改革和科技創新，推動當地經濟高質量發展

一方面，當地政府應堅持以供給側結構性改革為主線，促進當地經濟增長動能順利轉換。供給側結構性改革的提出為邊疆民族地區經濟實現創新型發展和動能轉換提供了契機，是當地激發市場主體活力、推動經濟內涵式發展的著眼點和著力點。為此，應牢固樹立新發展理念，注重需求側和供給側同時發力，多措并舉化解產能過剩，破除粗放型經濟增長的藩籬和賴以依存的路徑，將經濟發展重心放在實體經濟上，擴大與升級消費規模，由投資主導向投資、消費共同驅動轉變；制定適合本地區發展實際的戰略目標和長期性發展規劃，及時調整和優化產業投資結構，培育新動能和新業態，實現一二三產業結構的最優布局，推動電子商務和數字經濟的協同發展；對投資建設和招商引資的企業嚴格把關，提升企業發展質量，培育壯大本地特色優勢產業，實現本地企業和入駐企業的優勢互補，積極融入“絲綢之路經濟帶”沿線產業鏈共建群，促進當地經濟步入平穩、高質的發展行列。

另一方面，堅持以科技創新為先導，推動經濟發展質量變革、效率變革和動力變革。當地政府應加大科技創新力度，推動工業強基增效和轉型升級，提升深加工工業和特色產業的附加值，切實將質量變革融入企業發展理念中，樹立“產品質量就是生命”的誠信發展理念，打造“邊疆區域品牌”。同時，積極引進內地及國外企業的先進技術，在保證產品質量的基礎上優化價值鏈、企業鏈、供需鏈和空間鏈等產業鏈結構，推進效率變革和產品整合，提高企業生產效率。習近平總書記在中央第七次西藏工作座談會上強調：“要完善補償方式，促進生態保護同民生改善相結合，更好調動各方面積極性，形成共建良好生態、共享美好生活的良性循環長效機制。”[16]要積極回歸價值理性本源，轉變僅追求利潤最大化的舊思維，促使傳統產業釋放新動能，逐步建立系統性的邊疆特色經濟開發和保護體系，尤其對人口較少民族的特色文化資源加以重視和保護，對自然景觀資源的開發持以“保護為主，適當開發”的理念，摒棄粗放型“先開發，后保護”的傳統做法，使之達到自然景觀資源文化價值彰顯和商業價值提升的有機統一。

（二） 整合政府內部治理要素和外部治理資源，構建政府主導的協同治理格局

首先，推進人民滿意的服務型數字政府建設。數字政府作為一種新型國家治理方式，其變化體現為社會生活的全面“信息化”與“網絡化”、政府服務的“智能化”與“精準化”、信息傳播的“扁平化”與“多中心化”[17]。邊疆民族地區建設服務型數字政府應以推動機構改革和職能轉變為抓手，優化政府職能體系，提升職權實施和制度供給水平，落實目標管理責任制和政績考核制度，深入推進“放、管、服”改革，實現機構設置科學化、職能優化、權責協同化相統一，加快智能化服務窗口建設，建立健全靈活互動的工作體系，由粗放式管理向精準化治理轉變；優化政府組織結構，推進扁平化、高效率的組織體系建設，增強統籌治理和要素協同創新能力建設，完善責任清單和執行質量報告制度，構筑問計于民、決策科學、跨界聯合、服務精細的現代化平臺治理新模式，由行政管理轉向行政服務，為打通當地惠民服務工程的“最后一公里”夯實基礎。

其次，建立各民族相互嵌入式的社會結構和社區環境，打造共建共治共享的社會治理格局。習近平總書記在第二次中央新疆工作座談會上發表重要講話時指出：“推動建立各民族相互嵌入式的社會結構和社區環境。”[18]習近平總書記在第三次中央新疆工作座談會上指出：“要全面形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享的社會治理格局。”[2]社區是社會治理的基本單元，被稱為城市治理的“神經末梢”，建立各民族相互嵌入式的社會結構和社區環境，既需要當地政府進行適當的居住格局規劃和“繡花式”的居住環境改造，對嵌入式社會結構的功能邊界和行政邊界進行合理定位和劃分；也應發揮各民族群眾的嵌入能動性和首創精神，積極探索共建共治共享的社會治理格局中自我管理、自我教育、自我服務和自我監督有機結合的基層治理新模式，使各民族群眾廣泛交往、全面交流、深度交融，共居、共學、共事、共樂，從而建設成“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體。

最后，注重外部協商治理資源的開發利用。協商治理是以公民的理性參與為基礎的民主治理方式，是一種有利于提升民主真實性、更好實現公共理性和提升公共政策合法性的治理機制[19]。邊疆民族地區外部協商治理資源主要包括傳統民間組織力量、制度規范和現代社團性社會資本。具體實踐中應重視傳統民間組織、民族習慣法及各種傳統習俗等在解決基層社會治理難題中的作用。當前村規民約應成為一種鄉村社區社會治理的回應之路，2000年云南省文山州廣南縣制定的《舊莫鄉昔板村委會先干村規民約》部分內容為解決墳山糾紛而制定，具有較好的社會回應性[20]。另外，如苗族地區習慣法中的“議榔”制度和云南紅河哈尼族村寨中的“老人會”等組織，在維持基層社會秩序、傳承優秀傳統文化時都扮演了不可替代的角色。也要積極培育現代社團性社會資本，從政策和資金上扶持公益性較強的本土社團性組織，打破國內社團組織集群協作壁壘，實現對國內中東部地區社團性社會資本的價值引導和規范管理，強化制度保障和過程監管，有助于填補邊疆民族地區政府治理中的空缺部分，從而為日益多元化的協同治理肌體注入更多的新鮮血液。

（三） 堅持制度建設和依法行政協同推進，提高邊疆事務治理的法治化水平

提高依法行政能力須以加強制度建設為前提。制度供給能力是衡量當地政府治理能力的重要標準，也是提高邊疆事務治理法治化水平的基礎。在邊疆公共事務治理創新實踐中，當地各級政府作為責任主體和落實主體，其主要職責是制定公共政策和權限內的部門規章，為政府依法行政提供法治遵循和政策保障。政府在制度設計上應與當地的發展實際和民眾的利益訴求緊密聯系，根據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民族區域自治法》等完善地方性法規、部門規章的執行程序，細化實施細則，增強可操作性，加大公共治理領域制度保障力度，重點加強對宗教活動、非政府組織活動等重要領域的制度規約和綜合治理；同時，關注基層社會治理中非正式制度的作用，明確傳統經驗治理模式中的“下限治理”和依法治理中“上限治理”耦合點，加強正式制度對非正式制度的引導，增強各民族群眾對國家權力和依法行政權威的合法性認同。

在依法行政時，要強化執法人員的法治意識，提高其法治素養和執法能力，充分尊重當地少數民族群眾符合國家法律法規的宗教信仰需求和風俗習慣，滿足其開展正當宗教活動的要求，堅持“保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪”的基本原則，推進網上網下治理協同聯動，凈化網絡治理生態，促進當地各級政府治理能力法治化和制度化水平穩步提升，開創民族事務治理新局面。引導當地的黨團組織、村民自治組織與傳統民間組織進行無縫對接和有機互動，有效化解國家正式權力組織和非正式權力資源在基層社會治理中存在的摩擦及張力，促使二者在落實黨和國家邊疆治理政策、依法處理基層公共事務、優化治理資源配置中形成合力，從而為增強當地基層政府依法行政能力打下良好的社會基礎。

此外，應大力弘揚法治精神，對當地各民族群眾進行全方位、多層次、立體式的法治宣傳教育，依托專群結合的普法宣傳隊伍和融媒體平臺開展“以案說法”系列活動，圍繞各民族群眾法治需求，提供免費法律咨詢服務，幫助當地群眾正確運用法律手段解決自身實際問題；進一步完善法治宣傳教育體系，升級城鄉普法教育陣地，營造濃厚的法治教育氛圍，增強當地民眾學法懂法用法守法的自覺性和主動性，推進法治邊疆、法治政府、法治社會一體化建設，讓依法治國、依法治疆的豐碩成果惠及邊疆各民族群眾，真正使法治建設在邊疆民族地區落地生根、開花結果。

（四） 健全國家文化宣傳教育機制，增強各民族群眾的國家認同

隨著邊疆區域間經濟發展不平衡、地緣政治博弈策略復雜化等因素引發的非傳統安全問題增多。“非傳統安全問題的凸顯使中國的安全重心發生了巨大移位，在我國邊疆地區，‘認同危機’是威脅安全的內生性、實質性因素”[21]。在邊疆民族地區，民族認同極端化、國家認同弱化和虛化現象一直存在，成為了影響當地社會穩定和國家主權安全的潛在危險因素，增強邊疆民族地區政府的國家政治文化引導能力，完善輿論引導工作機制，具有緊迫性和重要性。

就宣傳教育內容而言，應以社會主義核心價值觀引領當地的文化建設，讓中華民族共同體意識根植于各民族群眾的心靈深處。人類社會發展的歷史表明，“對一個民族、一個國家來說，最持久、最深層的力量是全社會共同認可的核心價值觀”[22]。社會主義核心價值觀作為聯結中華民族團結的強大精神紐帶，體現著新時代中國最核心的價值理念，以社會主義核心價值觀引領當地的國家政治文化建設，應明確國家層面、社會層面、公民個人層面的教育價值目標，在宣傳內容上充分體現出中國精神、中國價值和中國力量，建設適應當地的國家政治文化話語體系，增強我國社會主義意識形態的凝聚力和吸引力；強化以鑄牢中華民族共同體意識為基礎的政治認同是貫徹總體國家安全觀的思想基礎和鞏固民族團結的必要條件，夯實各民族文化認同的基礎，宣傳內容上應突出中華民族自古以來都是具有深刻歷史淵源和文化內涵的多元一體格局，是由56個民族組成的“你中有我，我中有你，誰也離不開誰”的命運共同體，使各民族群眾在深層次的理想信念、價值理念、道德觀念上達成共同愿景。

就宣傳教育形式而言，可通過開展豐富多彩的民族團結活動和愛黨愛國愛疆主題教育活動，提高各民族群眾的“五個認同”，強化各民族群眾的“三個離不開”思想，使其將愛國主義內化于心、外化于行，確立正確的價值認知和自覺的道德養成，達到對社會主義核心價值觀“是根是魂”的深度文化認同。同時，鑄牢中華民族共同體意識需要高層領導、中層領導、知識界、基層民眾共同努力，對于基層民眾，“需要制定專門政策，細化落實，和風細雨，潤物無聲”[23]。在鑄牢各民族群眾的中華民族共同體意識時，可將國家政治文化內容融入當地鮮活的代表性事例和先進人物事跡中，與各民族優秀傳統文化結合起來，動員各民族群眾積極開展生動的國家政治文化實踐，做到“群眾演，演群眾”，形成當地易于民眾接受的文化元素和傳播模式，實現中華民族共同體意識培育和國家認同教育的有機結合。

就宣傳教育媒介而言，努力打造全媒體時代國家政治文化傳播新格局，實現各民族群眾文化需求的精準供給。一方面，應加強當地的信息基礎設施建設，將提升政府信息化能力納入其治理評價指標體系中，實現各級政府縱向間、政府部門橫向間數據資源的集中管理和共享，打破傳統封閉性、單向度的運作機制，保證國家政治文化宣傳教育的全覆蓋和高效率；另一方面，應重視當地信息化人才的培養和緊缺高水平信息技術人才的引進，提升各民族群眾的信息化素養，增強國家政治文化的社會整合能力，明確數據資源收集和擴散過程中各責任主體的職責，及時處理好數據利用過程中數據搜集、數據共享與數據安全之間的關系，維護好信息安全，強化傳播效果，從而有效滿足各民族群眾的文化需求。

四、結語

當今世界正處于百年未有之大變局中，我們面臨的國內外環境日益錯綜復雜，全面深化改革正處于爬坡過坎的關鍵階段，各種衍生、次生問題層出不窮，推進國家治理體系和治理能力現代化是我們應對風險挑戰、贏得主動的有力保證。邊疆民族地區政府作為多元治理格局中的主導角色，是打造“絲綢之路經濟帶”內陸開放和沿邊開放高地的重要力量。在國家治理現代化進程中，推進邊疆民族地區政府治理能力現代化不可能一蹴而就，既離不開框架性的頂層設計和平臺場域，也需中微觀上直面新挑戰、精準發力，采取有效措施縮小邊疆和內地的發展差距，增強邊疆民族地區與內地社會的同質性，實現邊疆治理由“善政”向“善治”轉變，以此為基點才能構建起具有高績效性、嚴制度性、強適應性、最大公共性的現代化邊疆治理體系。