重大突發疫情風險研判與決策柔性協同機制研究：基于信息聚合與知識發現*

劉 冰 肖高飛 霍 亮

（1.天津師范大學管理學院 天津 300387）

1 引言

重大突發疫情具有系統性、難控性、動態性、涉及范圍廣與危害程度大等特點，應對處置不當，將會嚴重威脅廣大民眾的生命健康，給經濟社會發展乃至國家安全帶來多領域、多維度交織疊加的重大風險。

近年來，我國政府成功地應對了以SARS、H1N1等為代表的重大突發疫情，并在此次新冠肺炎疫情防控戰中取得了階段性重大勝利。然而，在此次新冠肺炎疫情防控過程中，因政府部分主管機構出現的風險研判失范、應對決策失當、風險防控失效等問題，給社會經濟和人民生命健康造成了一定程度的損失和影響，暴露出風險防控與應急管理中的短板和漏洞。面對突發新冠肺炎重大疫情，習近平總書記多次指出，“要提高應對突發重大公共衛生事件的能力水平”“要強化風險意識，完善公共衛生重大風險研判、評估、決策、防控協同機制”。

重大突發疫情波及面大、涉及范圍廣、影響具有疊加連鎖效應，風險研判與決策機制是其風險防控體系的核心，是全面化解重大風險的基礎。在重大突發疫情風險防控與應對過程中，需要相關組織機構相互配合，需要充分調動、有機整合各種資源，形成高效協同的研判與決策機制，發揮協同效用，提升各級政府在應對重大突發疫情應急管理中的風險研判與決策能力。

為有效應對重大突發疫情，一些國家政府在多年實踐基礎上形成了符合其國情與事件特點的風險研判與決策機制。國內外研究者也從多個角度、多個側面研究抽象形成重大突發公共衛生事件風險應對機制模型，為各國政府疫情防控實踐提供了理論支撐。但也暴露出較長周期內研判機制與模式 僵 化、參 與 主體 協 同 配 合 失 靈、多 源 信 息 融 合和知識作用與價值發揮失效等問題。針對重大突發公共衛生事件風險防控與應對中的主體與資源協同問題，世界衛生組織（WHO）在報告中指出，重大突發公共衛生事件風險防控需要多類機構、多方資源和多種技術的協同配合；需要多個部門、多種資源的通力合作。與此同時，由于立足于系統性、全面性、全局性角度的公共衛生事件風險研判與決策研究與探討的缺失，導致現有模型與機制無法有效應對重大突發疫情風險的連續性與動態性變化，是目前亟待解決的關鍵性問題。由于重大突發公共衛生事件具有不可預知性。面對突發疫情事件，數據與信息缺失將極大阻礙風險防控中的科學決策，導致應急管理中風險研判與決策失據。應急信息的科學管理與有效利用也是風險防控中的主要問題之一。

如何有效解決與應對突發重大疫情不同發展階段風險的動態變化性給風險研判與決策所帶來的難題？如何實現疫情不同發展階段各類部門、組織機構在風險研判與決策中的有機協同與高效配合？如何實現多方資源的有機整合并充分發揮信息、智慧資源在風險研判與決策中的支撐作用？這些問題的解決是全面防控與有效應對重大突發疫情風險的關鍵。

2 重大突發疫情風險研判與決策協同機制基本架構

重大突發疫情的傳播與流行會涉及多個省市與地區，甚至出現全國性、跨國性的傳播，波及區域廣、影響范圍大。與此同時，重大突發疫情本身又具有連續性、不可逆轉性和迭代性等特點，是一個具有從潛伏、爆發、持續到消亡等生命周期特征的連續統一體。伴隨著疫情發展與其風險和影響的動態變化，相關的風險類型與決策重點也在隨之而變化。因此，在重大突發疫情風險研判與決策過程中，既需要集中與集成、系統與協同思維，還需要動態與柔性思維。通過對重大突發疫情各發展階段的全方位、多角度、多層次“掃描”，做出對風險及時、準確的分析與研判，為有效防范與化解風險提供支持。

在以生命周期理論為基礎的應急管理模型基礎上，根據已有研究成果，綜合考慮重大突發疫情風險防控與應急管理的系統性、動態性等特點，綜合考慮風險研判與應急決策過程中決策主體、決策方案間的不確定性關系特征，建構形成重大突發疫情風險研判與決策協同機制基本架構（見圖1）。

圖1 重大突發疫情風險研判與決策協同機制基本架構

由圖可見，發展階段是重大突發疫情風險研判與決策基本框架的主脈，牽引整體機制向前運動與發展。由于風險與關鍵問題在不同發展階段所呈現出的動態變化性，決定重大突發疫情整體應急管理過程是由若干彼此獨立卻又緊密相聯的研判與決策活動環節所構成。

決策主體是重大突發疫情應急管理的關鍵，也是風險研判與決策協同機制基本架構中的核心構件，發揮著主導作用。根據國家重大疫情應對辦法，國家及各省市衛生健康主管部門是風險研判與決策的核心主體。以其為核心，根據疫情發展和關鍵風險變化需要，由政府相關部門、醫療救治機構、科研院所和社會組織、企業、新聞媒體等多部門、多機構動態參與、各司其職、協同配合，共同構成風險研判與決策主體組織架構。重大突發疫情階段發展中問題與風險的動態性決定不同參與主體在該組織架構中角色與作用的動態變化性。

3 面向風險研判與決策的多源信息聚合機制模型

重大突發疫情勢態發展迅速、后果難以預料。其應急決策是由決策問題、決策時間、決策環境和決策者素質等多種要素構成，不僅需要在疫情發生后的快速決策和響應，還需要關注在其發生前對各種風險因素的識別和預警。因此，做好疫情發生前的風險預測與防范，做到疫情發生初期的快速響應與應急啟動，做到疫情發展中的果斷處理與全面應對，做好疫情后期的善后工作等，均需要疫情風險研判與決策機制功能與作用的有效發揮。信息貫穿其中并發揮著重要的支撐與驅動作用。

以暢通的信息流為基礎，以多源信息采集、處理、組織、分析為支撐。第一時間獲得全面、可靠信息，從大量信息中快速提取與歸納決策所需信息，是重大突發疫情風險研判與決策的前提和基礎。

如前所述，重大突發疫情風險研判與決策是一個由多機構、多主體組成的決策組織的協同聯動過程。目前，面對重大突發疫情，各級決策主體組織更多依賴來自于現行相關法規、制度等所設定的以條線、縱向為主要特征的信息來源和渠道所獲得信息的簡單匯總，而缺少來自經過充分共享與有機整合的長期、多源信息的有效支撐。

以基于大數據環境的面向決策全流程的信息融合機制、多轄區公共衛生應急準備信息共享模式、公共衛生應急研判中信息需求優先次序模式等相關研究成果為理論指導，以現行相關法規與制度等所設定的縱向條線信息來源為基礎，利用所獲取的決策相關案例，在進一步剖析重大突發疫情生命周期發展過程各階段、各方面所產生的能夠為風險研判和決策提供支撐的主要信息源、信息類型及其所屬組織機構、所利用的信息渠道，剖析重大突發疫情應急管理過程中風險研判、評估、決策過程各環節所需信息內容、信息類型等基礎上，根據疫情風險研判與決策特點，構建形成重大突發疫情風險研判與決策中的多源信息聚合機制模型（見圖2）。

圖2 重大突發疫情風險研判與決策多源信息聚合機制模型

以需求為導向的面向異構、跨模態多源信息聚合機制，是以共享為主導，以重大突發疫情發展各階段關鍵風險發現與問題應對為目的，以主題搜索、自動獲取、信息融合、相似度計算、自動聚合、深度學習、情感分析等相關技術為支撐，以達到多源異構信息自動精準聚合、客觀信息數據共享、客觀信息的自動推送的目的，為風險研判與決策提供支撐。

具體而言，將實現包括疫情風險研判與決策過程中所需的疫情病例信息、疫情發展實時動態數據和預防控制、疾病診療、醫療機構及專業人員等信息，防控人力與物資等調度類、公共事務類、經濟社會發展影響類、社會輿情類、國際公共衛生外交與合作及國際關系類等主體來源渠道的信息，與來自于新聞媒體、以自媒體等為代表的新興媒體等其他來源的疫情發展信息，經過初步過濾、信息結構化處理，并對異構信息進行有機整合，實現信息匯交。在此基礎上，通過數據清洗、特征提取、自動歸類等手段，從多源信息形式融合、特征級內容融合和決策級深度融合三個層面，實現多源信息聚合。

通過信息匯聚、信息整合，實現信息共享的同時，利用信息挖掘、信息分析和深度學習等，達成多源信息常規支持與主動信息推送的動態平衡，實現跨領域、跨機構、跨類型、跨渠道的多源信息聚合，為重大突發疫情的風險研判和決策過程提供及時、準確、有效、多源有機聚合的高質量信息。

在此基礎上，隨著疫情發展，該機制將進一步嵌入與拓展基于事件發展階段跨省市、跨區域的多源信息聚合，以此來實現更大范圍的信息聚合與信息共享。

4 面向風險研判與決策的知識發現平臺模型

在重大突發疫情風險研判與決策過程中，風險快速準確識別、科學高效決策不僅需要系統、全面、共享的信息支撐，更需要有效的智力支撐和豐富的知識儲備作為保障。在重大突發疫情不同發展階段的風險研判與決策過程中，隨著所面臨風險與問題應對的變化，對知識需求也在發生變化。需要病毒學、流行病學、基本防疫、衛生保健等基本知識和前沿領域知識的支撐，需要過去重大突發疫情處理的經驗、教訓等作為參考，更需要具有豐富經驗的相關領域專家的智慧支撐。

如Popovich等所構建的為決策者提供更具針對性知識的基于多源數據融合的知識發現系統；Qualters等基于信息融合技術和突發事件主題搜索、文本挖掘、文本分類、自動摘要、情感分析等技術所構建的由案例知識庫、應對策略庫、分類模型庫和信息分析庫等所構成的決策支持系統等相關研究成果為基礎，根據重大突發疫情重大風險和關鍵問題特點，在已有相關知識平臺基礎上，建構形成重大突發疫情風險研判與決策知識發現平臺模型（見圖3）。

圖3 重大突發疫情風險研判與決策知識發現平臺模型

由圖3可見，涵蓋公共衛生與疾病防治、疫情防控、應急管理、病毒病理、公共管理、應急管理等方面的知識庫、案例庫、專家庫、機構庫構成重大突發疫情風險研判與決策知識發現平臺主體，而擁有知識本體、知識地圖和知識圖譜等功能的支撐智能決策的知識發現機制是該平臺的核心構件。

具體而言，該平臺既包括融合相關領域基本知識資源、國內外文獻資源、國家科研教育機構資源、科研項目資源和重大科技創新成果等多方資源的知識庫，又包括基于各類重大突發疫情應對、處置、預防經驗與教訓分析基礎上所建立的集疫情事件環境、病毒類型、事件規模、預防知識、應對處置等于一體的重大突發疫情風險研判與決策方案知識庫、案例庫等。同時還包括在疫情防控與應對決策中發揮重要作用的由科研院所、企業等所構成的機構庫，由相關領域的國內外具有學術造詣、豐富實戰經驗的專家庫。

以所構建形成的知識庫、案例庫、專家庫和機構庫為基礎，該知識發現平臺在實現重大突發疫情風險研判與決策中的關鍵性知識、專家、機構支撐基礎上，其知識發現機制是以已有公共衛生領域UMLS、醫學主題詞表、Cmesh、術語庫等知識本體為基礎，利用數據挖掘、信息抽取等方法挖掘突發重大疫情典型案例風險研判與決策過程中的知識要素，通過知識關聯，構建形成重大突發疫情知識本體。以此為基礎，利用相關知識挖掘等技術，在已有知識圖譜基礎上，進一步建構形成支撐風險評判和決策的完整時序的知識圖譜，進而形成知識地圖。利用以上所構建形成的知識庫、案例庫，以知識本體、知識圖譜和知識地圖為主要工具，通過以重大突發疫情風險防控典型案例為對象的分析測試，在“情景-術語-知識”語義描述機制和“術語-專家-案例”關聯方法研究基礎上，采用結構化模型建構基于知識點的案例知識聚合的案例知識集等基本運行方式，實現知識挖掘與決策支持；另一方面，利用以上知識發現機制，進一步實現專家與機制的自動精準推送，為重大突發疫情風險研判與決策提供更為全面的智力支撐。

綜上，該知識發現平臺在立足于知識聚合為重大突發疫情風險研判與決策提供基本知識服務基礎上，通過知識發現機制，所實現的知識挖掘、智能知識推送與服務、智能機構與專家推薦等功能，為風險研判與決策提供了有效、權威、最新、全面、系統的智力支撐和智慧支撐，成為重大突發疫情風險研判與決策的重要支撐平臺。

5 重大突發疫情風險研判與決策柔性協同機制構建

如前所述，信息與知識時代，面對動態復雜的重大突發疫情，其特點決定其風險研判與決策過程中協同、動態的根本屬性，決定其風險與決策應由制度導向、經驗導向、人為導向向風險導向、問題導向轉變，而信息與知識應在其中發揮關鍵性的作用。

在進一步剖析重大突發疫情風險研判與決策協同機制基本架構間各層面和構件構成的基礎上，系統分析信息聚合機制和知識發現平臺在疫情發展不同階段風險研判與決策過程中與決策主體組織機構的作用關系和嵌入關系，將其有機融入于協同機制框架之中，建構形成以信息聚合機制為驅動和牽引、以知識發現平臺為支撐的重大突發疫情風險研判與決策柔性協同模型（見圖4）。

圖4 重大突發疫情風險研判與決策柔性協同機制模型

疫情發展作為重大突發疫情風險研判與決策柔性協同機制的主動力，其發展驅動整個機制的持續不斷向前發展。而此發展運動過程是由若干彼此相對獨立而又密切關聯的風險研判與決策環節所構成。在此間，決策主體組織機構是每個風險研判與決策環節的核心，發揮著決定性主導作用，直接決定風險研判與決策活動的效率與效果。而信息聚合機制和知識發現平臺則是在為風險研判與決策提供信息和知識支撐的基礎上，在整體機制運行過程中發揮著至為關鍵的橋梁、紐帶、驅動與牽引作用。

在以上重大突發疫情風險研判與決策柔性協同機制中，信息與知識共享是機制運行的前提和基礎，而風險研判與決策過程中相關機構的協同合作和決策主體組織機構中參與機構的動態變化與柔性機制則是機制運行的核心與關鍵。

在該機制運行中，信息聚合機制通過跨領域、跨機構、跨類型、跨渠道的多源信息聚合與共享，通過信息融合、自動識別與推送，在為風險研判與決策提供信息支持的同時，結合知識發現平臺，根據重大突發疫情不同發展階段的特點，及時、有效捕獲風險信號，發出風險預警與提示，在關鍵風險與問題識別中發揮至關重要的作用，也為其在柔性協同機制運行中橋梁、紐帶、驅動與牽引作用的發揮奠定基礎。

決策主體組織機構作為該風險研判與決策柔性協同機制的主導與關鍵，是由若干參與機構根據其職能相互協同、有機配合所構成的決策組織。在該組織結構框架中，在風險與問題導向的驅動下，根據重大突發疫情不同發展階段中風險研判與決策的特點與需要，結合信息聚合機制和知識發現平臺所發揮的作用與價值。其中，由衛生應急、疾病防控、醫療救治、疾控中心等組成的公共衛生主管部門作為該組織的決策核心主體，發揮著關鍵性主導作用。而其他參與機構的參與與否、參與程度、角色作用則隨著疫情不同發展階段的風險與問題變化而呈現出動態變化性和機動性。據此而形成公共衛生主管部門為核心、其他動態參與機構為矩陣構成的中心式矩陣型風險研判與決策主體組織機構，成為重大突發疫情風險研判與決策柔性協同機制的核心構成。

在以上柔性協同機制運行中，該主體組織機構作用發揮是以信息聚合機制和知識發現平臺為牽引和驅動的。以信息驅動的關鍵風險和問題的有效識別與應對為目標，以風險研判和問題解決中的需要為依據，動態調整風險與問題所涉及機構和根據知識發現機制所推送的相關領域機構和專家，形成良性循環，牽引和驅動以上各類主體（包括政府相關機構、科研院所、行業企業和領域專家等）根據需要動態性參與到各發展階段風險研判與決策之中。

合作與協同是重大突發疫情風險研判與決策中對各參與機構和人員的根本要求，也是決定風險應對與應急管理成效的關鍵。信息與知識貫穿于重大突發疫情發展各階段風險研判與決策全過程，在為其提供支撐的基礎上，通過信息聚合機制和知識發現平臺實現信息與知識共享的同時，更加有效地發揮其在風險研判與決策中的各參與機構協同合作的橋梁與紐帶作用。通過信息與知識的溝通交流與共享，將各相關參與機構緊密聯系在一起，并通過信息與知識驅動的問題導向，將以上機構組建形成利益共同體，以實現彼此合作、相互配合、協同共贏的目標。

由此可見，作為重大突發疫情應急管理中的關鍵支撐與驅動樞紐，信息聚合和知識發現平臺是重大突發疫情風險研判與決策的“信息中心”和“知識中心”，是風險研判的“智慧大腦”，是應急決策的“控制中心”，在重大突發疫情風險研判與決策中發揮著關鍵性牽引作用和驅動作用。

綜上可知，融合信息聚合和知識發現平臺、以中心式矩陣型決策主體組織機構作為核心構件的重大突發疫情風險研判與決策協同機制，其實質是由橫向（進程、風險類別等）與縱向（機構、組織層次等）維度所構成、具有中心性彈性架構的協同機制，是以信息與知識的相關部門有機結合、動態變化的柔性決策機制。以最大限度發揮各參與主體的作用與價值，避免僵化機制形成，凸顯柔性與動態相結合的模型運行機制特點。

6 結語

針對重大突發疫情風險研判與決策機制的問題與滯阻，以協同理論和柔性決策理論為理論基礎，構建以信息與知識為牽引和驅動、涵蓋事件發展全過程、具有一定柔性的、能充分調動各方資源、實現多部門與多主體協同高效配合的風險研判與決策協同機制，為重大突發疫情風險全面防控與有效應對、防范化解重大風險提供支撐，是本文研究的核心目標。

作為具有生命周期發展特征的重大突發疫情，其不同發展階段的風險研判與決策需要參與主體的協同與配合，需要決策機構具有一定的柔性，需要信息與知識的支撐。這既是由重大突發疫情本身特性和其風險的特點所決策的，也是由其風險研判與決策的動態復雜性所決定的。協同與動態是主導重大突發疫情風險研判與決策的核心思想。

以多源信息聚合機制和知識發現平臺為關鍵構件的重大突發疫情風險研判與決策協同機制，是風險關鍵問題為導向、以多源信息聚合與共享為橋梁，以知識和智慧為紐帶，充分調動疫情應急管理決策中所需各種資源，有效發揮多部門與組織協同聯動作用且具有動態調整特性的中心式矩陣協同機制。該機制以衛生主管部門為中心，各參與主體職責分工清晰、具有一定的適用性、調整性與動態性，充分體現在不確定性的重大突發疫情風險防控與應對中的柔性思想與動態理念。

重大突發疫情風險研判與決策協同機制充分體現了信息和知識在疫情發展各階段風險研判與決策中的支撐作用、驅動作用、協同作用與調節作用。在驅動整體機制有序動態運行的同時，通過問題導向，明確目標，信息與知識還將機制中各研判與決策環節和參與主體有機“粘合”在一起，協同合作為有機整體。牽引與驅動各個部門、各種活動和關鍵要素的合理分配、優化組合。

重大突發疫情風險研判與決策柔性協同機制呈現出“信息驅動”“知識與智慧驅動”特征，改變了現行以“行政驅動”“制度驅動”和“經驗驅動”為主要特征的風險研判與決策機制模式，打破原有風險研判與決策制度固化模式，推動重大突發疫情風險研判與決策機制向平急結合、平戰結合的柔性協同發展模式轉變。提升該決策柔性組織在風險研判與決策中的靈活性和自由度，實現快速高效決策。

重大突發疫情風險研判與決策柔性協同機制從模型到機制、從微觀到宏觀，突顯了多源信息聚合和知識發現在風險研判與決策協同機制中的紐帶、協同和動態調節作用，是將柔性動態決策思維有機融入于協同理論之中，不但拓展與延伸了決策理論、協同理論，更將為公共衛生風險管理理論的形成奠定基礎，并將為各級政府有效應對重大突發疫情全面風險防控提供重要理論支撐。