推進執法權向鄉鎮延伸 促進鄉村治理體系治理能力現代化

王 娜

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，向全世界宣告“中國之治”開始揚帆起航。鄉村治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，也是社會治理的基礎和關鍵。黨的十九大報告明確提出，要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。與國家治理體系和治理能力現代化的目標相比，當前鄉村治理體系和治理能力仍存在許多不適應、不匹配、不完善之處，尤其在鄉鎮執法領域。鄉鎮執法作為鄉村治理體系的重要組成部分，是國家治理體系的末梢，其執法成效直接影響并制約著鄉鎮治理能力和治理水平。本文通過深入剖析當前鄉鎮執法面臨的問題，提出執法權向鄉鎮延伸以推動鄉村治理體系治理能力現代化的有關建議。

一、鄉鎮執法的現狀

按照當前的制度設計，我國大多數執法權采取了縣鄉兩級配置，縣級執法部門是主要的執法主體，擁有更高的執法權限和決策能力；鄉鎮一級主要由縣級部門在鄉鎮的派出機構根據職能分工進行執法，負責一些簡單、常規化的事務。鄉鎮執法權的配置呈現出縱向上縣鄉兩級分配、橫向上多部門散布的結構，執法權配置的權重呈現出縱向重心過高、橫向分布過散的特征。這種執法權的分配模式，讓鄉鎮政府成為依法管理、依法行政的最前沿陣地，便于其充分發揮與農民群眾打交道最直接、最經常的政治優勢和組織優勢，但也在執法實踐出現很多問題。

（一）鄉鎮政府的執法權與責任不匹配。鄉鎮政府在治理實踐中負有屬地管理責任，然而，現行的執法權配置狀況并不能為屬地管理責任的落實提供保障，有責無力的尷尬處境迫使鄉鎮政府只能發揮主觀能動性來實現執法權缺失領域的治理，由此引起兩方面的后果：一是選擇性執法進一步被強化，一些被考評問責的內容得到優先執行，不被上級政府重視的則流于形式。二是鄉鎮政府被迫采用情感、人情面子、甚至暴力手段等大量非正式、非規范的治理手段，這無疑淡化了執法本應具有的法治色彩，與國家治理所要求的法治方向不完全相符。

（二）鄉鎮執法的滲透力不足。我國是縣、鄉、村治理單元和三者串聯并行的國家治理基本體制框架，現有執法權“縣局機關—派出機構”的配置，讓設立在鄉鎮的站所、分局變成執法“一線”，但并不表示國家權力就能深入基層。第一，縣級政府部門享有執法主體資格，卻不能及時獲取違法信息；派出機構直面執法事務、卻不能及時做出回應，何時執法、如何執法均受到縣局機關的管理，“看得見的管不著、管得著的看不見”問題普遍存在。第二，執法資源大多集中在縣級政府部門，派出機構缺乏相應的執法資源，嚴重制約執法效果。以違法破壞耕地為例，耕地廣泛分布在人群集聚較少的地區，雖然遙感衛片在一定程度上提升了執法部門發現違法事實的效率，但是作用有限。違法破壞耕地的監管工作依舊需要基層執法部門的不斷巡查。然而，由于鄉鎮基層的執法資源有限，巡查的頻次和范圍受到限制，違法行為很難被及時發現，一旦違法事實形成，就會給耕地保護帶來難以估計的困難。第三，鄉鎮與村莊之間的緊密聯系，讓鄉里鄉親間的情面、親緣關系等鄉土資源為鄉鎮執法提供了很多便捷。但隨著社會不斷變革，鄉鎮政府同基層社會的關系日漸疏離，致使鄉鎮政府原本具有的強滲透力也有所弱化。

（三）鄉鎮執法的綜合性不足。執法部門須依法履職，法律雖明確了執法權歸屬，但是執法任務本身卻可能是邊界模糊、不易直接明確執法權屬的。如果僵化地依照法律所確定的分類體系去“剪裁”執法任務，既容易造成認識上的偏差，也不利于問題的有效解決。同時，部門間的剛性分工結構也在一定程度上強化了部門的領地意識，讓執法部門之間產生“壁壘”。一方面，執法需要投入資源，并且要承擔相應的法律責任，其背后還包含了執法部門對政績的預期；在獲得利益和承擔風險的天平上，執法部門往往不愿積極主動去參與其他領域的執法，也不會輕易允許其他部門介入到自己的業務領域，這無形中加大了部門合作的難度。另一方面，各執法部門間的行政級別大多是平級關系，意味著部門之間不存在“命令服從”的互動模式，部門間也難以自發地形成聯合。鑒此，針對一些跨部門的治理難題，地方政府不得不通過專項行動、聯合執法來適應社會治理的需求。但這種臨時性的專項行動往往只能應對“冒頭”的典型問題，不適用于日常的輕微違法，這就可能給公眾造成一種“搖擺執法”的認知，在一定程度阻滯執法威懾力的持續輸出，降低對法律規范的重視程度。

以農村宅基地執法為例，新修訂的《土地管理法》雖然明確農民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準非法占土地建住宅的執法職責，但與違法行為相關的宅基地用地規模、年度用地指標的確定與分配、鄉村建設規劃許可、新增宅基地使用農用地的轉用審批等農村宅基地管理職責并沒有賦予農業農村部門，仍然由自然資源部門負責。由于農業農村部門不掌握前期規劃、指標、審批、許可等相關情況，對農民占用的土地是農用地還是建設用地、是否符合規劃、是否辦理過相關審批手續都無法判斷，只能請求自然資源部門協助調查認定。如果沒有部門間的合作與綜合性的行政措施，宅基地違法行為很難得到確認和查處。

二、執法權向鄉鎮延伸的意義

（一）執法權向鄉鎮延伸，是解決鄉鎮權責統一的需要。任何行政組織都需要貫徹權責統一原則，有責無權則無法盡責，而有權無責則容易濫用權力。隨著農村經濟社會的快速發展，鄉鎮政府作為最基層的國家權力執行機構，承擔的職責更多，理應從法律上賦予其更多與職責履行和管理需要相匹配的國家權力，特別是依法管理能力，這樣才能有助于鄉鎮政府實現權責一致，也能在一定程度上避免鄉鎮政府出現不履責或迫于責任壓力出現的恣意管理行為。

（二）執法權向鄉鎮延伸，是推進依法行政的需要。鄉鎮作為基層違法行為的“第一道防線”，其依法行政水平直接影響法治政府建設目標的實現，也關乎政府的形象和公信力。執法權向鄉鎮的延伸，必然同步帶來與執法相關的培訓、考核和制度建設要求，這無形中對提高鄉鎮執法的規范化水平和執法人員的能力水平創造了條件，從而為提高依法行政水平創造了可能。

（三）執法權向鄉鎮延伸，是提高行政效率的需要。鄉鎮執法上的脫節問題，直接導致面對違法行為，鄉鎮“看得見卻管不著”，而縣級相關執法部門“管得著卻看不見”。同時，很多鄉鎮雖有“七站八所”，但條條分割、多頭執法、各自為政、單兵作戰，甚至還出現職責重復交叉、執法擾民等現象。執法權向鄉鎮延伸以后，必然會促使鄉鎮以集中執法權為“抓手”，將分散在各部門的執法資源整合，從而破解執法中普遍存在的“孤島”困局，變專業執法為綜合執法，有效提高執法效率。

三、執法權向鄉鎮延伸的有關建議

當前的鄉鎮執法存在著滲透力不足、綜合性不強、鄉鎮政府“權小責大”等問題，造成問題的原因是多方面的，既有制度層面的因素，也有社會層面的因素。為了應對前述問題所帶來的治理弊端，各地紛紛探索開展鄉鎮執法體制改革。2019年，中央專門印發《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》，要求推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉鎮和街道的統一指揮和統籌協調職責。整合現有站所、分局執法力量和資源，組建統一的綜合行政執法機構，按照有關法律規定相對集中行使行政處罰權，以鄉鎮和街道名義開展執法工作，并接受有關縣級主管部門的業務指導和監督，逐步實現基層一支隊伍管執法。這為執法權向鄉鎮延伸指明了方向、提供了遵循。具體操作中，提出如下建議。

（一）減少執法層級，合理下放執法權。鄉鎮政府在國家治理體系中具有重要地位，其本身也在一定程度上具備回應基層訴求的能力，適當地放權給鄉鎮政府，有助于提升治理成效。但具體放權的領域和范圍，應從當地實際出發，同時必須充分考慮鄉鎮部門的權力承接能力。比如，農村宅基地執法問題，鑒于宅基地的審批權限已經下放給了鄉鎮政府，同時鄉鎮政府對宅基地的監督管理具有獨特的政治優勢和組織優勢，有條件的地區可以按照“誰審批、誰監管”的權力運行原則，探索將農村宅基地執法事項納入省級政府賦權清單，明確鄉鎮政府的行政執法主體地位，并由縣級自然資源部門、農業農村主管部門加強業務指導和監督。

（二）實現綜合執法，理順內部關系?；鶎右恢ЬC合隊伍管執法，可以將過去的“九龍治水”變成“一龍管水”，但其綜合效果能否充分發揮，還取決于這條“龍”管得好不好。一方面，要將分布在不同執法部門的執法權集中在同一個部門來行使；另一方面，要在新的部門之內將這些權力以一種穩定的方式形成互助關系，只有理順內部關系、強化內部管理，才能讓綜合真正發生“化學反應”，提供執法合力，解決復雜問題。建議應當確定綜合執法機構的內部運行模式，就是要明確執法人員是按照“術業有專攻”、各自發揮專業執法能力的模式，還是以培養“通專結合”的綜合型執法人員為目標，讓所有執法人員均擁有不同領域的執法能力、能夠單獨進行綜合執法的模式。內部運行模式確定后，就要著力加強執法機構的規范化建設和執法人員的培訓，提升執法能力和水平。

（三）加強規范化管理，提升執法能力。執法權責到位、綜合執法隊伍建起來以后，最迫切的事就是規范化管理和提升能力。一方面要盡快建章立制。要根據新鄉鎮行政執法的特點和執法側重點，制定一系列有針對性、便于實際操作的規章制度，比如行政執法“三項制度”、行政執法舉報投訴制度、行政執法考核獎懲制度等一系列制度。通過規范化建設進一步明確行政執法機關的執法目標和執法責任，規范執法行為，不斷提高執法水平與執法效果，防止和減少行政干預、說情風的發生，以達到依法行政、規范執法的目的。另一方面，要加強隊伍建設。在嚴把進人關和考核上崗關的同時，加大對執法人員的培訓力度，加強教育管理，確保其遵紀守法，秉公執法。此外，要加強對鄉鎮政府領導的法治培訓和教育，增強法治意識，提高法律素養，自覺運用法律手段解決各種矛盾和問題。

總之，無論鄉鎮執法權如何配置，執法模式如何調整，其最核心的目的都是讓權力的配置、運行契合當代中國基層社會的快速變遷，解決其中出現的治理問題，實現國家治理體系與治理能力現代化。但是，面對不斷出現的新問題和新矛盾，如何對權力進行再分配并產生普遍性的良好效果，絕非易事。建議秉持歷史的視角與“實踐出真知”的態度，對鄉鎮執法權的下放不斷探索和總結，在執法實踐中檢驗改革效果，并不斷進行修正、優化，形成可供復制和參考的典型模式，讓鄉鎮執法真正適應不斷變化的基層社會，滿足人民群眾的新需求。