舊宅閑置與用地緊張之間的突破口
——河北省張家口市盤活利用閑置宅基地的探索

曹媛媛 趙一安 白向清 張逸方

張家口市地處河北省西北部，轄10個(gè)縣、6個(gè)區(qū)、行政村4174個(gè)。全市總?cè)丝诩s460萬人，總面積3.68萬平方千米，農(nóng)用地面積4149萬畝，耕地面積1312萬畝；建設(shè)用地255 萬畝，農(nóng)村宅基地面積91萬畝。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)加快，張家口市農(nóng)村人口大量流失，農(nóng)村空心化和土地閑置成常態(tài)。對(duì)張家口市壩上地區(qū)沽源、康保、尚義，壩下下花園、涿鹿、萬全等7個(gè)縣區(qū)進(jìn)行調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，大部分村莊的農(nóng)房呈現(xiàn)兩種狀態(tài)，即位于村莊邊緣的老舊宅基地閑置荒廢，房屋年久失修，不適合再居住；而靠近村莊中心、交通便利的區(qū)域，又有大量新建或翻修的農(nóng)房，且逐漸侵占村莊道路或集體土地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市農(nóng)村宅基地閑置面積29.7萬畝，閑置率32.6%。因此，如何妥善解決農(nóng)村地區(qū)宅基地閑置與用地緊張的內(nèi)生矛盾，成為張家口市破題宅基地盤活利用的關(guān)鍵。

破解宅基地內(nèi)生矛盾的兩種探索

近年來，張家口市探索出了兩種方式盤活利用閑置宅基地，提高土地利用效率。

多方合作的項(xiàng)目建設(shè)模式。張家口市氣候宜人，歷史文化、地文景觀、遺址遺跡、水域風(fēng)光等地方特色資源豐富。可以利用特殊的地理環(huán)境和旅游資源，引導(dǎo)工商資本、村集體和村民共同參與，通過租賃、承包、合作等方式，打造民宿觀光、鄉(xiāng)村旅游、休閑康養(yǎng)等項(xiàng)目。懷來縣坊口村是長(zhǎng)城腳下一座古韻猶在的山區(qū)村落。2018年，當(dāng)?shù)卣劳蟹豢诖濯?dú)特的旅游文化資源，盤活利用閑置農(nóng)房，引進(jìn)專業(yè)公司合力打造“靜西谷”民宿和農(nóng)宅合作社項(xiàng)目，建設(shè)特色民宿文化旅游村，實(shí)際利用閑置房屋完成民宿改造20套，其中租賃14套、合作形式6套。從完善村硬件設(shè)施、建立品牌文化、搞活農(nóng)宅合作社三個(gè)方面盤活坊口村閑置農(nóng)房，促進(jìn)了鄉(xiāng)村振興和村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。下花園區(qū)武家莊村總?cè)丝?33戶，常住人口210戶。2018年，武家莊村盤活利用閑置宅基地50處15畝，利用當(dāng)?shù)刎S富的紅磚建筑資源，以創(chuàng)新手法修繕村民閑置房屋，打造獨(dú)具特色的磚藝民宿小鎮(zhèn)，采用“631”民宿運(yùn)營(yíng)模式（即投資建設(shè)民宿公司占民宿經(jīng)營(yíng)收入的60%，農(nóng)戶占30%，村集體占10%）帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶參與經(jīng)營(yíng)，全年游客量可達(dá)1萬余人次，實(shí)現(xiàn)了多方共贏。

依托“空心村”治理工程的易地搬遷模式。“空心村”治理是張家口市改善優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境、提高人民群眾幸福生活指數(shù)的重要民生工程。對(duì)人口流失嚴(yán)重、生產(chǎn)生活條件差、人民群眾搬遷意愿強(qiáng)烈的小自然村，大多采取易地方式向中心村搬遷聚集，用原地住宅權(quán)換新地住宅權(quán)，原宅基地由村集體統(tǒng)一收回復(fù)墾或集體經(jīng)營(yíng)。下花園區(qū)新興堡村拆除120戶40畝破舊農(nóng)房、殘?jiān)珨啾谕ピ海寮w統(tǒng)一復(fù)墾后，規(guī)劃種植當(dāng)?shù)靥赜行訕洹⒑Ｌ摹⑸介冉?jīng)濟(jì)林，所有收益歸農(nóng)戶，既盤活了閑置農(nóng)房，又增加了農(nóng)戶的收入和生活居住條件。

思考與建議

張家口市農(nóng)村宅基地盤活和利用總體上釋放的效能偏低，效果和動(dòng)力并不突出，需要從張家口市農(nóng)村改革實(shí)際情況出發(fā)，以統(tǒng)籌農(nóng)村綜合改革的思路推進(jìn)農(nóng)村宅基地盤活利用，做好系統(tǒng)性頂層設(shè)計(jì)。

統(tǒng)籌農(nóng)村綜合改革配套制度。土地是農(nóng)村生產(chǎn)生活最主要的載體，盤活利用農(nóng)村閑置集體土地，特別是農(nóng)村集體建設(shè)用地是農(nóng)村土地改革的重要內(nèi)容。張家口市大部分農(nóng)村地區(qū)屬于高寒、連片特困地區(qū)，農(nóng)村空心化問題普遍存在，近幾年“空心村”治理工程是張家口市重要民生工程，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)和難點(diǎn)，“空心村”治理的成果也直接影響著農(nóng)村集體土地的盤活和利用，因此要以統(tǒng)籌農(nóng)村綜合改革配套制度的思路和角度，推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)改革措施有效落地，不僅可以解決改革碎片化問題，也可以增強(qiáng)改革的疊加效應(yīng)，釋放改革紅利。

探索宅基地退出保障機(jī)制。結(jié)合張家口市農(nóng)村宅基地管理的實(shí)踐情況看，農(nóng)村宅基地有償退出的配套制度仍然不健全。為保障農(nóng)民“戶有所居”，貫徹“一戶一宅”，應(yīng)根據(jù)各地不同的稟賦條件，探索建立不同類別的農(nóng)村宅基地退出保障機(jī)制，明確退出主體，核定退出范圍，合理確定退出渠道，規(guī)范有償退出程序，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在充分尊重群眾意愿的前提下，分類施策，除合理合法的補(bǔ)償外，在基本生活、公共配套服務(wù)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、社會(huì)福利等方面為退出群眾提供充足保障，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。

創(chuàng)新閑置農(nóng)宅使用的管理方式。聚焦張家口市首都“兩區(qū)”功能定位和創(chuàng)辦綠色冬奧的契機(jī)，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以有償回購(gòu)、集中改造、受托經(jīng)營(yíng)等形式，盤活退出宅基地和閑置農(nóng)宅，直接用于發(fā)展綠色新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和建設(shè)村內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施，或通過土地整治后形成城鄉(xiāng)建設(shè)土地增減掛鉤計(jì)劃指標(biāo)，用于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)。

發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)組織。發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最直接最有效的方式。因此，圍繞張家口市鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、“空心村”治理等工程，統(tǒng)籌農(nóng)村系列改革措施，研究制定發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，需要重點(diǎn)打造一批示范效果好、發(fā)展帶動(dòng)強(qiáng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，使之成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的旗幟性工程。