區域科技創新政策目標力及其演變評價
——基于廣州近16年政策文本的分析

盧揚帆，鄭方輝 (華南理工大學公共管理學院，廣東 廣州 510640)

在創新驅動發展的全球治理新常態下，科技競爭力成為檢驗一個國家或地區綜合實力的關鍵指標。科技創新政策是政府引導和推動科技競爭力提升的工具集合，首先表現為政府對當地科創發展的戰略定位與目標設定。在目標責任制的科層政府中，公共政策目標對政策落實有著強烈的導向功能，目標表述的一點微妙變化都可能帶來政策執行與其效果的系統蝶變。鑒于科技創新政策內容復雜，其目標必呈高度結構化特征，受多方因素影響需適時調整。那么，一個地區的科技創新政策目標究竟該如何描述？地方政府設定目標時潛在地考慮了哪些因素？它們又是如何交互作用從而引致政策目標演變的？

1 科技創新政策目標力評價內涵

公共政策目標評價往往落入政策分析的視野，雖然在近年政策科學研究中 “很熱”，卻未形成專門的理論和技術體系。圍繞科技創新政策的目標分析可能有3個層次：①回答目標 “是什么”，致力于考察目標有無、是否清晰及可衡量，作為最傳統的目標本體評價，因為政策本身的復合結構，這種評價不可能是單一維度的簡單判斷，但也未脫離事實范疇；②回答目標 “怎么樣”，包括目標的必要性、目標指標的科學性 (全面性與關鍵性)、目標值合理性以及目標決策機制的民主合法性等，這在既有研究中或被稱為目標有效性評價，它其實是種績效目標評價，因為說目標 “好不好”，背后觸及相對的價值立場和判斷標準；③回答目標 “有何影響” (目標管理評價)，包括揭示目標決策的影響因素，基于這些因素的目標如何演變，以及目標設置與政策落實、政策績效之間關系，這又進一步載入政策分析的路徑中。

政策分析師可能遵循縱向的政策過程、橫向的政策邏輯與立體的政策情境等視角[1]。前者更傾向于信奉理性主義，即認為政策目標是既定且毋庸置疑的，先要明確一個完整科學的目標體系，然后進入政策執行與評價的階段性過程；后兩者傾向于建構主義，視政策目標為利益相關者平等協商并反復調整的漸進存在，而公共政策 (由政策理念、目標、工具和程序等要素組成)就是政策決策、執行、監督等不同主體均衡目標以及目標傳導、自動實現的控制性系統[2]。無論對何種政策分析思路來講，政策目標評價都是一個繞不開的基點?？紤]本體論、認識論、方法論和具體研究方法的知識層次分野，科技創新政策目標評價應首先從識別一個地區的科創發展目標體系出發，弄清目標有何問題。當然這是直接對目標本體評價，如果是目標管理評價，則切換成識別目標決策、演變、執行與評價各環節存在的問題。其次是如何看待目標，即在動態或靜態衡量與評價科創政策目標體系時采用怎樣的判斷標準，遵循何種認識論。這跟研究目的有關，比如考察目標有無、清晰度及結構質量，跟考察目標科學性、可行性及民主性應屬不同的認識論范疇；后者進入了政策績效評價視域，而從績效本質來講，是對決策的糾錯機制。正是在不同認識論所定位本體問題的規制下，科技創新政策目標評價和基于評價結果的政策分析、政策執行矯治才得以配套相應的方法論以及具體研究方法逐步實現。

目標本體評價、績效目標評價和目標管理評價3個層次劃分提供了一種政策目標分析的范式導向，如圖1所示。

顧名思義，政策目標力即目標對政策的引導效力，而這種引導效力是由政策目標體系的內容、數量與質量所產生。換言之，政策目標力的內涵可界定為政策目標體系的容量及由此產生對政策實施的引導力，其中有兩點需要辨析。①從對應英文詞匯的選用來把握，如將目標力視為一種目標的能力，能力可選的英文語詞主要有ability、capability和capacity，前者強調主體對能力的習得、中者強調能力適用的范圍或才能/技能，后者專指先天擁有并可用體積、容量或數量等表示的能力。本文選擇goal capacity作為目標力的英文翻譯，即強調其由政策目標體系與生俱來的內容、數量與質量等特征所支撐。②究竟是對政策過程、政策執行還是政策結果的引導力？政策過程包含了政策目標決策與政策執行過程兩部分，顯然若考慮目標的作用，前一部分應當排除；但政策目標的影響不僅限于政策執行，政策整體所能達到的效果也受其目標體系所規限；所以政策目標力其實應當囊括政策目標體系對政策執行與政策效果兩個環節的引導力 (為了區別于政策和政策過程二詞，本文將這兩環節合稱為政策實施)；另一方面，政策目標力的外延指向政策目標體系內容、數量與質量等特征分別對應的具體范疇，并可由此提示目標對政策實施引導效力的測量方法。正如后文以廣州為例的科創政策扎根分析所揭示，將這些特征具象化為政策目標的強度、高度、廣度、深度四者便是一種可行的思路。這時候，比如目標強度中的創新發展導向、目標高度中的科技功能定位等指標，即為目標體系內容特征的直接表現；而創新內容領域、產業類型、重點任務等直接體現了目標對政策執行的影響，對標層次、輻射范圍等直接體現了目標對政策結果的影響。

圖1 政策目標評價層次及政策目標力評價概念

在上述基礎上，政策目標力評價可闡釋為依托政策本原的標準化解析 (如政策文本編碼等)，從不同層次和維度量化描述一種政策目標體系的整體性與結構性狀態或其動態特征、進而揭示目標對政策實施引導效力的專門活動。政策目標力評價潛在假定了政策實踐是一個自為行動主體自決目標、引導行動并產生結果的過程。某種程度上講，它是為目標管理評價或政策績效評價而存在，其結果可應用于不同區域或政策目標體系之間比較、目標決策影響因素的影響力判斷以及目標與政策實施之間關系等分析。如能取得特定時間段政策目標力評價的連貫結果，加以縱向比較和趨勢分析，還將幫助挖掘政策目標體系的前后演變與相互銜接狀態、目標結構性與突變缺陷及其對政策實施的可能影響。進一步說，之所以需要政策目標力評價，是因為直接的目標本體評價側重描述事實，通常難以量化，更難以整合成目標體系的概覽；而績效目標評價只是一種評分，保留目標本體及其變化的原始信息太少。通過結構性與動態的目標力評價，即能在兩者間取一定平衡，進而為政策目標力與執行效果的關聯研究搭建橋梁。但政策目標力評價的使用也應保留限度：一是區域科創環境變化迅速，二是因時制宜乃至非連續性變動本即科創政策之貌。因此，科創政策目標力演變的分析不是為了強調政策目標前后一致，而是致力于客觀描述其變化的強度及結構，并引導這種變化有理有據、銜接充分，避免目標內涵不清與不明原因突變。

本文選擇科技創新領域且具體以廣州為例進行政策目標力評價的概念演繹和實證測量。這是因為：①相應于目標管理評價取向，科技創新政策體系設計和落實受地區科創發展目標定位的規限特性十分鮮明，具有典型性；②該領域政策文本豐富且公開，反映政策目標管理的指標數據客觀可得，滿足從質化到量化分析的需要；③科技創新政策目標系統緊跟時勢變化，能夠提供目標力演變觀察的本體語境。

2 相關研究綜述

在學理上，科技創新政策被界定為政府支持科學技術發展及利用科技創新推動經濟社會進步而采取的措施集合。對其外延一般有兩種理解：①以科技涵蓋創新，即從科技政策出發力求將與之交叉的創新政策包括進來，如表述為科學、技術和創新政策，或仍用科技政策一詞但拓展了技術與創新含義，如美國的science policy[3]；②以創新涵蓋科技，Ben Martin對科學政策和創新研究的綜述即采用該視角[4]。本文主要從地區發展角度考量科創領域各要素如何為經濟社會做貢獻，故選擇前者。在內容上，科技創新政策可按政府職能分成科技政策、產業政策、財稅政策、金融政策、法律政策等類型，或按科技創新要素分成主體強化政策、資源保障政策、成果轉化政策、產能調控政策、環境生態政策等。在政策載體上，包含但不限于地區總體的戰略規劃、法令條例、意見指南及政府職能部門出臺的各類項目計劃、制度措施、通知要求等規范性或工作性文件。

科技創新政策目標力并未在既有文獻中直接出現，但學者討論了與之關聯的3個概念。①政策效力。王幫俊等認為其包含政策目標明確性、政策支持力度、政策措施的整體協同性與反饋機制完善等內容，籍此開發了量化測評指標[5]。郭本海等理解的政策效力主要指各環節政策措施間的耦合協調度及其對產業創新績效的影響[6]。這種觀點較為普遍。②政策執行力。丁煌等專門對此做了綜述，盡管不少人沒有厘清內涵就進入研究。他所歸納的政策執行力是指 “理解政策并有效執行、達成預定目標的能力”[7]。其他學者多從下級對上級政令的貫徹執行效率來定義或測度，觸及政策網絡中的目標分解、資源配置與業務協同機制。③政策公信力。司林波認為它是依賴政策公正性、回應性及政策績效等形成的施信者主觀信任與受信者客觀值得信任雙合狀態[8]。鄭方輝等將公信力與執行力聯結起來，指出后者限定在政策系統內部，而前者凸顯系統外看系統內的立場，故政策有執行力未必有公信力，但有公信力必定有執行力[9]?？梢姡@些都是對政策的整體考量，并未聚焦政策目標范疇；但它們對何為 “政策力”與其測量維度的理解仍可為本研究帶來幫助。

從方法的角度看，圍繞前述政策目標評價的3個層次已有下述較豐富的研究基礎。

(1)目標本體評價。常旭華等將科技成果轉化政策目標體系概括為由組織管理、制度設計、經濟政策、創新調控、社會發展這5個一級目標和23個二級目標組成，以此為標準對上海市1986—2017年期間55項政策文本進行評價，結果顯示政策體系與其目標體系高度契合，目標分解與成果轉化流程一致[10]。翁銀嬌等把政策目標作為我國LED產業政策演變分析的一個維度，通過劃分基礎研究、應用開發、產品開發和市場推廣4種目標類型并以2003—2016年期間166項政策來驗證，發現4種目標頻次均呈先上升后下降趨勢，總體集中在產品開發上居多[11]。在科技創新相鄰政策領域，韓柯子等從全球社會治理的視角梳理可持續發展目標的內涵、進程以及政策實踐[12]；還有學者對貨幣金融、城市交通管制等政策目標進行分析。作為整合性的框架，Rémi在論證科技政策決策過程評價工具時，提出應從宏觀、中觀、微觀3個層次來考察決策目標構成，三者對應科技活動的主體和載體不同 (依次為國家/政策層面、機構/學科/工程層面、個人/團隊/項目層面)，而目標內容主要分為資源配置及人員調配兩個維度[13]。不難看出，目標本體評價的研究普遍致力于描述政策目標是什么，包括具體衡量指標及其結構、目標的預期或實際落實情況等分析。

(2)績效目標評價?；A的研究定位在目標有效性或可實現性評價上。張國興等分析我國節能減排政策目標有效性，先從政策力度 (政策文本法律效力)和政策目標 (政府對目標態度、采取措施或方案實現目標程度)兩個角度進行政策量化 (賦予5～1分)，再用CD生產函數演變的計量模型評估了政策目標對節能、減排和經濟效果的影響[14]，這給本文進行科創政策目標力評價提供了重要參考；莫建雷等通過構建能源-經濟-環境系統集成模型，專門評估了我國到2030年實現碳排放達峰、碳強度下降和非化石能源發展3種能源氣候目標的難易排序、所需政策條件及可能付出代價[15]。針對目標可實現性評價，主流文獻提出了兩種思路：一是基于歷史績效信息的技術預測，二是基于方案完備、措施得當及資源保障的價值判斷。相比之下，前者更直接，卻容易犯錯；后者更為全面，卻難免相對模糊。在更大視野下，績效目標評價其實被當作完整政策過程或政策績效評價模型的一個部分。由財政部印發、目前在國內通行的財政支出項目或政策績效評價指標體系把績效目標作為首要的指標維度，具體包含目標完整性、科學性、可衡量性及預期產出、預期效益等評價內容。國際上有關區域科技政策評價的多數模型方法亦遵循這一架構，認為績效目標評價應有助于發展備選的政策計劃與政策制度安排[16]。

(3)目標管理評價。作為現有研究中趣點多樣、經驗較扎實的方面，亦有兩種主導思路。①討論政策目標決策的影響因素及其影響效力。這又體現為兩類視角：一類基于公共部門管理決策理論和企業行為理論，關注政策歷史目標水平、上級與朋輩目標水平、縱向與橫向績效差距等影響；另一類基于晉升激勵理論，探索政府官員或組織特征 (如年齡、任期、來源地及其政治地位等)影響[17]。這兩類視角多數是對單任務情境的研討。②討論同一政策不同類型目標間的交互作用及平衡，即分析目標管理各環節存在問題并試圖矯治。文獻分別從官員考核壓力與晉升激勵導致其對政策目標選擇性調整、街頭官僚面臨多任務目標與資源有限約束只能行使自由裁量權主動 “降格執行”、委托代理關系中信息不對稱與道德風險帶來政績材料 “報喜不報憂”等視角，透過不同政策案例進行問題挖掘和原因詮釋[18]。

歸納起來，目前直接針對科技創新政策目標評價的研究較少，深入探討目標體系演變規律更是匱乏，其他政策領域則提供了一定可參考的經驗。在更加實質的層面，仍需考察政策目標體系與政策執行系統的關聯共變機制。正如賀東航等的觀點，政策目標的變動牽扯復雜的政治關系和政治勢能作用，帶動政策主體可支配資源多寡的改變，故難以避免造成組織內部和組織間關系的摩擦沖突[19]。這種蘊含政策時空因素的疊合分析，通常帶有實驗主義的治理色彩。但在本文語境下，它屬于將政策目標視作相對獨立的系統存在，是目標管理引致不同政策執行路徑或政策過程結果的表現。

3 評價模型與方法

3.1 科技創新政策目標表達模型

政策目標力評價試圖對政策目標體系進行一種抽象化、標準化和定量化描述，它比績效目標評價更貼近于政策目標本體。為此，需要透過既有政策尋找一個有效的目標表達模型。在這方面，扎根理論是常用的方法。扎根理論要求不預先假設問題和理論，而是遵循從原始資料中逐層 “譯碼”的程序，經過概念賦值—松散聯結—范疇整合等步驟，最終發現或發展出一個結構化的描述性理論。實際上，學者們用扎根理論來做政策表達分析更多的是對某一領域政策整體或其政策過程的特定主體、環節與現象加以編譯，如城市生活垃圾管理政策變遷，專門針對政策目標體系表達的研究匱乏。作為扎根對象的原始資料，以訪談記錄等一手文獻為主，但也有用政策文件等二手資料，后者常常進入內容分析法的范疇。例如，何文盛等對財政獎補政策績效偏差及影響因素的探討中，涉及定性與定量混合分析，即將兩者連接起來使用[20]。

建立政策文本數據庫是扎根理論的首要環節。本文以一個具體城市——廣州為例，搜集了廣州在近16年間與科技創新關聯的政策文件共49份，將之作為政策目標表達的載體，見表1。這些政策分成市本級和其他層級出臺，可相應考察政策目標來源 (內生與外設目標)之間關系。在編碼時，主要劃分的標準是政策文本出臺的層級，一般將廣州市本級政府各有關單位出臺政策文件中對本市科創發展目標的設定歸為內生目標，將國家部委和廣東省等其他層級政策文件中對廣州科創發展目標的規劃歸為外生目標；輔助標準是目標表述的前后語境，若廣州市本級政策中的目標涉及明確外源性用語，如 “國家或省將我市定位為……”等，即將其作為特例歸入外生目標。考慮目標整體與結構均衡描述的需要，采集政策樣本限于包含全市性科技創新發展目標或城市功能定位闡釋的框架性文件，故分為3類，即綜合發展規劃、科創專項規劃及其他文件。

表1 廣州市近16年科技創新政策樣本構成

其次是開放性編碼。將處理后的政策文本導入Nvivo10軟件中，在逐句閱讀的同時進行編碼，若一段文本可衍生若干個初始概念則分別列出，再嘗試將其范疇化。表2僅以 “市國家創新型城市建設總體規劃”為例提供其編碼過程的示范，對余下的48個政策樣本均重復相同操作，直至提煉的概念和范疇達到飽和。

表2 開放性編碼示例

再次進行主軸編碼和選擇性編碼，即歸納全部范疇以形成主范疇，并根據文本內容對主范疇、副范疇與概念節點的內涵及相互隸屬關系反復斟酌，加以調整規范，這一過程可借軟件輔助。本研究基于原始資料共提取384條有效信息片段，從中依次得到63個初級概念、10個副范疇和4個主范疇。4個主范疇依次命名為政策目標強度、目標高度、目標廣度和目標深度，其相互關系構成科技創新政策目標表達的理論模型，如圖2所示。

圖2 科技創新政策目標表達的理論模型

究其內涵，目標強度是指相關政策設定城市科技創新與其他發展領域之間關系，以及本市科技創新功能在特定區域范圍中的地位凸顯性，分別通過創新發展導向和輻射影響能力兩個副范疇體現；目標高度是指相關政策將本市科技創新發展置于著眼對標的區域范圍，以及依托科技創新關聯領域對城市功能的預設，分別通過科技功能定位和著眼對標范圍兩個副范疇體現；目標廣度是指相關政策中圍繞城市科技創新發展部署的內容領域、提出的目標維度以及重點支持的產業類型，這些方面愈豐富則體現城市科創發展的目標越廣泛；目標深度是指相關政策針對城市科技創新發展進行目標指標、產業布局和重點任務細化、量化以及落實保障程度，這是將政策目標體系與目標管理系統有機聯結的最直接體現，也會極大影響政策實施效果。

在此基礎上，還需要進行編碼的信度與效度檢驗。本文借鑒同類研究做法，一是隨機抽取10份政策樣本，由兩位編碼者獨立編碼，計算其一致性比例達91.3%；二是時隔20天后，任選10份政策樣本由同一編碼員重新編碼，計算其一致性比例達96.4%；三是咨詢若干科技創新政策管理層的實務專家，均認為分析結果符合實際。編碼系統的總體可靠性及擬合度良好。

3.2 科技創新政策目標力評價方法

政策目標力評價致力于取得量化結果，目標表達模型的是力求讓評價方法貼近本體和臻于科學?；谇笆鼍幋a過程，嘗試構建科技創新政策目標力評價指標體系，步驟包括：①按照理論模型結構因子間的相互隸屬關系搭建三級指標框架，見表3，即以主范疇為評價維度，以副范疇為具體評價指標，以概念節點為評分標準設定的依據；②緊扣目標評價目的，對原有各副范疇下的概念集進行正規化調整，舍棄語意不明或重疊度高的部分，使提留的元素滿足內涵邊界相對清晰并呈梯度遞變規律，符合關鍵指標的技術要求；③根據概念體現目標水平的遞變特征，采用等距賦分 (依次賦予1～n分)方式建立量化規則，對個別不呈梯度變化 (枚舉類型)的指標采取開放性累計加分 (每觸發1個新概念計1分)的方式處理。實際評價時，將構建的指標體系應用于49份政策樣本，逐份進行逐項評價指標的搜索計分，并記錄對應的目標年度、政策類型和目標來源以供交互分析。在內容分析法指導下，對梯度計分指標只允許在確定的概念集內依最高梯度對應賦分，對累加計分指標只對政策原文列舉的明確概念組 (如量化指標數、產業園區數等)計數，不由評價者再造，從而盡量維持簡單判斷邏輯，增強評分確定性。整體評價結果 (政策目標力指數)通過各項指標原始分累加合成，即指標間取均等權重。

表3 科技創新政策目標力評價指標體系

4 評價結果與發現

考慮各年度政策樣本量分布不均會對得分水平造成影響，評價結果以兩年為單位呈現。同時在不同年度和政策類型之間，分別采用均值與求和兩種方式進行評分加成，前者反映目標的穩健性，后者凸顯其峰值水平。籍此計算廣州市近16年來科技創新政策目標力及其各維度評分。因為存在部分開放性即無上限計分指標，對各評價維度只依得分絕對值而非得分率進行橫向與縱向的比較分析，結果發現有如下特點。

(1)政策目標力綜合水平呈波動變化，政策周期的初始峰值明顯。無論基于均值或求和算法，政策目標力指數的最高值依次出現在2005—2006年、2011—2012年、2015—2016年等時期，其間隔內水平較低，如圖3所示?？紤]收集政策樣本中 “五年規劃”類文件較多，科技創新政策可能存在以5年為周期的變動規律 (最近幾年因政策更新趨于頻繁而周期縮短)，當中又以新政策或規劃出臺的前后年度目標鮮明。政策實施中后期目標水平驟降，或反映在目標跟進落實方面的深層問題。

圖3 政策目標力綜合評分變化

(2)4個指標維度中目標深度起伏最顯著，目標高度表現穩健提升，如圖4所示。目標深度因為開放計分和依據微觀而得分水平較高，其變動曲線與總分接近，都在新政策周期的初始年度走高。目標強度與目標廣度盡管各年得分相差不大，也有微弱起伏。目標高度基本呈逐年上升趨勢，這主要說明廣州在科技創新發展方面的城市功能定位愈加清晰，政策著眼對標的范圍從周邊、國內不斷擴展至全球。更為具體地，隸屬目標廣度的創新內容領域、創新產業類型兩項指標得分歷年變化不大，反映出廣州發展科技創新產業的政策規劃基本穩定；但是量化目標指標、產業布局結構、重點任務工程等指標較大幅度波動，表明在不同政策周期中，廣州落實科技創新政策目標的力度存在典型差異。

圖4 政策目標力各維度評分變化

圖5 內生與外源政策目標力變化比較

(3)市本級自定政策目標力低于外部預設目標水平，且后者相對前者表現出先導性變化。按既定標準統計廣州市科技創新內生性和外源性政策目標力評分如圖5所示?？梢钥闯觯瑑蓷l曲線走勢高度趨同，其中外源性目標指數普遍高于內生性目標指數，兩者差距在2006年、2016年較大，在2011年、2017年等年度較小。觀察兩條曲線拐點還可發現，外源政策目標變化跟內生政策目標相比略微領先，即前者拐點早于后者 (如2009年、2013年)。這在一定程度上說明，以廣州為例的城市自身科技創新政策目標設定受到更高層級相關政策預設的顯著影響，前者需跟隨后者對本市科創功能定位與目標強度、目標高度等及時調整。

(4)科技創新專項規劃類政策目標力反而不及綜合發展類，其他類政策回應目標偏弱。如圖6所示，依3種政策樣本類型、5年為一個階段的統計表明，不論內生性還是外源性目標指數均有此特征，即專為城市科技創新發展進行規劃的政策，其有關目標強度、高度等定位和闡述仍不如經濟社會綜合發展規劃類政策積極。這跟研究者預判發生背離。當然，部分原因或在于后者涉及科技創新目標的廣度、深度更加豐富。此外，其他類政策多為政府職能部門出臺的規劃配套性質文件。該類政策目標力在整個樣本期內趨弱，可能折射出針對規劃設定的目標，后續并無足夠的政策來跟蹤回應并推動落實。科創政策存在不同程度的 “目標懸空”現象，這也跟前述政策實施中后期目標水平下降相互印證。進一步地，政策目標力評價致力于提供兼含目標本體評價和績效目標評價兩個層面并導向政策目標管理的有益信息。以前述結果為基礎，在更加貼近科技創新政策目標本體又觸及價值性判斷的語境下，有如下發現。

圖6 不同類型政策目標力比較

(1)政策系統對于城市科創發展目標內涵、科學性及前后銜接缺乏清晰闡釋。廣州市科技創新政策的總體目標主要是通過歷次以規劃性質出臺的文件來明確。比如在 “十一五”期初甚至更早，省和市的規劃即預設廣州為國家 “創新型城市” “區域科技中心”，隨后市科技創新 “十三五”規劃提出要打造具有國際影響力的 “國家創新中心城市”和 “國際科技創新樞紐”，2018年又出臺建設 “國際科技產業創新中心”三年行動計劃，若再延伸還有 “科技強市” “粵港澳大灣區核心引擎”等諸多提法。這些口號涉及城市科創發展的總體功能定位，在某種程度上發揮著對整個科創政策系統的提綱挈領作用。然而關鍵的問題是，這些目標之間獨特的內涵與其相互關系該如何把握。不難發現，即便是首提某項目標的政策文本也對此缺乏深入闡述，偶見類似 “在…和…基礎上建設…”的句式，對于非政策制定者哪怕是政策執行主體而言，都可能 “摸不著頭腦”。實際上，縱觀該目標部分具有向前兼容的特點，部分則為全新的提法。因為如果都向前兼容，意味著越往后的政策將越復雜，不可持續，進行口號切換其實是考慮了宏觀形勢或政策風向等微妙變化的 “理性選擇”。總之，有關城市科創發展宗旨的外延邊界及其變化理由說明不夠充分，就其必要性、科學性等除了在發展基礎、面臨形勢中側面反映外，也欠缺直接有效的交代。

(2)本級政策目標設定受到上級對本市科創發展功能定位的影響明顯。透過國家和省級政策體現的廣州市科創發展目標變化領先于其本級政策目標設定，且水平更高，其中蘊含多重信息。目標責任制凸顯我國政府管理體制的 “精神特性”[21]，時至今日，地方決策者仍保留一種時刻 “向上看”的本能。在政策目標實踐中，這種本能衍生兩種可能思維：① “目標加碼”，即 “要比上級要求做得更好”；② “目標保留”，即 “上級意圖不明時避免出頭”。邏輯上講，這兩種思維彼此矛盾，但其分別適應于不同的決策情境。以科技創新政策目標設定為例，前期在國家和省明確廣州為 “自主創新試點城市” “區域中心/門戶”的指引下，市政府進一步加碼提出打造 “國家創新中心城市”和 “國際科技創新樞紐”；但隨著 《粵港澳大灣區發展規劃綱要》將整個大灣區定位成 “國際科技創新中心”，廣州近兩年即將其所提的前兩個目標淡化，轉而以建設 “科技創新強市”統概，并著重強調其作為 “灣區發展核心引擎”與 “廣深港科技走廊”關鍵節點的功能?？梢?，無論應用哪種決策思維，不與上級相左是共同的底線。而當中又涉及政策目標形式表達與實質落實的復合權變，城市科創發展如何在不逾越上位政策的前提下體現自身能動性，構成考驗地方領導者的艱深命題。

(3)政策目標管理在特定周期內 “重兩頭輕中間”，缺少恒定的 “熱度”與 “抓力”。作為承載科創目標體系的主體，多數規劃類政策會獨辟一章闡述目標落實的資源投入、組織保障等制度機制，但只在極少數情況下涉及政策執行的責任分工，后者更多通過此后出臺的規定、意見、實施方案等其他政策文件來部署。然而，后者在進行目標與主體 (牽頭部門與協辦單位)責任分配時，往往又沒能充分圍繞規劃目標來展開或對前者及時回應，表現為部分目標有部署而部分沒有，或者先制定的文件有回應而后制定的沒有。其他類政策對科創發展規劃所提出目標體系的回應性及跟進效力不足，這是從評價結果看，該類政策目標力水平始終偏低的重要原因。當然，在政策實施的不同階段，客觀環境與政策需求變化可能導致期初設定目標的提前達成或自然失效。如不考慮這種因素，僅從既定目標體系管理的視角切入，會觀察到現有科技創新政策普遍只抓住了目標設置、初次部署、中期評估、期末檢驗幾個環節，甚至連中期評估都被忽略，在政策周期的兩端目標水平 “高漲”而中間卻成為 “真空地帶”。政策目標執行兩三年后，可能進入到一個既沒有再給政策續力、也沒有問題反思解決的狀態，那些遭遇落實障礙的目標即被擱置、遺忘或替代成其他目標，目標不夠 “恒溫”從而導致最終得以完成的只是 “部分主要或易于檢驗的目標”。

5 結論與啟示

本文以廣州近16年來科技創新政策為例，融合扎根理論發現的政策目標表達模型和內容分析法指導構建的政策目標力評價指標體系，量化評估結果給城市科創政策目標管理提供了重要啟示。從既定目標體系的更加有效落實角度講，第一，要加強綜合發展規劃、科技創新專項規劃與其他政策文件之間的配合銜接度，尤其后者應持續成為前者責任分配、跟蹤推進和反思調整的重要保障；第二，要提高地方決策層的能動性，逐步扭轉 “上視” “對標”等慣性思維，在不忽視大局、不無效競爭的前提下，強化對于本地科技創新發展自我功能定位、自主規劃建設的積極性，降低外源政策依賴，提升內源動力；第三，要重視對科創政策目標內涵、科學依據及演變邏輯的解讀，增加目標面向政策關聯主體乃至社會公眾的回應性，爭取在更大范圍內凝聚目標共識與行動自覺；第四，要力求政策目標抓力持之以恒，在整個政策周期內保持政策頻率和熱度均勻，建立健全政策與目標適時研討、中期檢查、反思跟進、優化調整等制度機制，避免 “虎頭蛇尾”及 “目標懸空”。

政策目標力評價是本文的核心概念，它嵌合于現有相關研究聚焦的3個層次之間，對三者理論深化和實踐強化都能產生一定助力。一是提供政策目標體系調適的相關依據，主要依托目標水平隨時間變化趨勢及在不同政策類型之間的高低分布尋找薄弱點；二是帶來績效目標評價的信息啟發，關于不同目標定位之間內涵銜接以及政策對目標必要性、科學性和有效性的說明是否充分，能給政策績效評價中專門針對目標決策的評價提供信息源；三是給政策目標管理乃至政策實施全過程的 “對癥治病”提出指引，在政策過程中逐次出現的 “目標替代” “執行偏離”與 “形式政績” “監督乏力”等問題，往往都可追溯原因至目標體系設置不科學或不可行，而評價目標的靜態結構與動態變化即為揭示其中機理帶來幫助。

當然，作為一種理論演繹，本文針對政策目標管理的層次劃分以及政策目標力評價內涵界定的嚴密性都還有一定的商榷空間。而理論模型的生命力不在于它在誕生時就 “一錘定音”，而恰在它能跟試圖解釋的實踐現象之間自行聯結、有效編譯和相互碰撞，更在于它能推動實踐前行的同時亦汲取自身前進的動力；這種本體論和認識論之間的張力將推動政策目標評價學說和該研究領域不斷延伸。籍此，本文只是一個起點的嘗試。