全面鄉村振興：政策指向與實踐

雷 明，于莎莎

（1.北京大學 光華管理學院，北京 100871；2.北京大學 鄉村振興研究院，北京 100871）

中共十九大提出實施鄉村振興這一重大戰略部署，將其內部總要求定義為產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕這五部分。鄉村振興這一宏觀戰略的實施需要細化、實化工作重點和相應措施，構建有機統一的政策體系。在以上五方面總要求的框架之下，梳理各領域政策實施的關鍵點，分析各政策之間的相互關系，進而把握鄉村振興戰略政策體系構成顯得尤為重要。值得注意的是，我們不應將鄉村振興政策體系理解為一個單目標、單維度的政策集群，而應注意其本質是由不同政策體系構成的一個目標多樣、維度多元的復雜政策系統，是一個具有很強的整體性與內在貫通性的體系。目前，鄉村振興戰略政策體系在中央與地方的范圍內初步建立，大致可劃分為鄉村產業政策體系、鄉村生態政策體系、鄉村文化政策體系、鄉村治理政策體系和民生保障政策體系這五個維度。各模塊政策互相促進、形成互補作用，才能協同、交叉服務于總要求的達成，進而推進鄉村振興總戰略的實施，這決定了鄉村振興政策體系內部必然具有極強的關聯性。本文基于《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》（下稱《規劃》）這一核心政策文件，同時結合各項學術研究成果，聯系2017-2020年間全國范圍內頒布的各項具體政策和實踐案例，從政策目標、實踐與效果評估等多個維度對鄉村政策體系（五個模塊）進行探討與分析。

一、產業興旺

產業興旺是鄉村振興戰略的重點要求，主要指向鄉村產業政策模塊。具體說來，本模塊以提升農業的競爭力、推動農村經濟發展為政策目標，旨在加快農業現代化進程，提高國家糧食安全水平，壯大并多樣化鄉村產業。“產業興旺”中“產業”不僅指農業，還包括第二、第三產業。此外，“農業”也不能簡單理解為以提供“食品”為唯一功能的狹義農業，而應從覆蓋全產業鏈的視角看，拓寬“農業”的內涵、功能、形態和實現方式。農業自身的轉型升級以及與其他行業的結合是鄉村經濟新的增長點。

因此，在產業興旺總目標的指引下，鄉村產業政策重點關注以下幾個關鍵點：農業生產能力提升、完善經營體系、資金支持夯實，同時引導產品流通渠道擴大、產業轉型升級等（如圖1所示）。產業政策內部又可分為兩個維度，一是提高生產要素組合效率的相關政策，如提升農業生產能力和產能基礎的政策，壯大經營主體并完善現代農業經營體系的政策，以及農業支持保護制度和資金支持的相關政策。二是產業內部與結構的優化，這部分政策既有疏通農產品流通渠道、突破市場的天花板的方面，又包括促進農村產業結構優化和附加價值提升、推動鄉村產業深度多元發展等方面。

圖1 產業興旺政策模塊結構

（一）農業生產能力

提升農業生產能力的相關政策重點是提升農業裝備和信息化水平、制定糧食安全保障機制及耕地建設政策，加強農業科技支持，后者又可細分為建立農業科技創新平臺基地、加快農業科技成果轉化應用等一系列具體政策。2017年6月，農業部辦公廳下發通知直接部署基層農業技術推廣體系改革與建設相關工作，文件要求各地引導市場化主體參與農業技術推廣服務，建設長期穩定的農業科技試驗示范基地，建立農科教產學研一體化農業技術推廣聯盟，選拔學歷水平和專業技能符合崗位職責要求的人員進入基層農業技術推廣隊伍并實施技能培訓。農業部還強調基層農業技術推廣工作應完善績效考評體系與方法，在量化指標方面提出了具體的目標要求。這些指標包括農業科技示范主體抽樣滿意度、基層農業技術人員進村入戶開展技術指導服務時間、全國農業主推技術到位率等[1]。2019年4月，農業農村部辦公廳發布《關于加強農業科技工作助力產業扶貧工作的指導意見》，再次突出農業科技在引領農村產業發展中的重要作用。[2]

（二）經營體系

要實現產業興旺的總目標，需要提高生產社會化、組織化程度，這對擴大新型經營主體與完善多元化農業經營體系提出了要求。新型經營主體之“新”在于與眾多從事同質農業的小農戶區別開來，是更加專業化的生產單元。而所謂多元化的現代農業經營體系主要包括“統一”和“分治”兩個層面，前者指的是經營服務體系中應包含集體經濟、合作社、社會化服務組織、龍頭企業，而后者指向更為微觀的經營主體，如普通農戶種養大戶、家庭農場等。兩個層面聯合補充，構成多元經營主體共存的局面。[3]

從新型農業經營主體多元融合發展這一政策方向可以看出，未來中國特色的立體式、復合型農業經濟體系會更加突出融合發展、利益共享的特征。[4]一方面，農業企業、普通農戶、家庭農場、合作社等各類經營主體具有差異性的功能定位與比較優勢，在農業產業鏈拓展的過程中互融互通有助于發揮各自優勢，共同壯大。因此，現行政策鼓勵發展家庭農場聯盟、合作社聯合社等蘊含多種資源組合的融合方式。另一方面，盡管現代化農業經營、連片規模經營是未來發展的大方向，但是在近期階段小農戶家庭經營將仍是我國主要的農業經營方式[5]。因此，確保小農戶共享農業現代化發展紅利是農業經營體系政策的重要目標，具體政策措施包括鼓勵組織龍頭企業與農戶共同經營、設立風險資金、提供信貸擔保，鼓勵新型經營主體與小農戶建立契約型、股權型利益聯結機制來探索實行保障農民利益的分配機制等。

（三）資金支持

作為重要的生產要素，資本能撬動土地、勞動、知識等要素，在推動產業興旺發展的過程中起到杠桿和樞紐的作用。當下，鄉村產業發展還面臨著較大的資金缺口問題，資本流入農村尚存在多種壁壘。從為產業發展提供更堅實的資金支撐的角度出發，我國出臺的相應政策雙管齊下，一方面加強對支農扶農的投入，另一方面則致力于盤活農村外部資本。

首先，在支農扶農的投入方面，相關政策著力于完善農業支持保護制度，在財政支持中體現對農村產業發展的必要傾斜，如農業補貼政策、農產品收儲制度、農業保險制度等。根據經濟合作與發展組織（OECD）數據，我國生產者補貼等值在2000年到2018年間總體呈上升趨勢（如圖2所示），體現出我國近年來支農惠農政策的范圍在不斷擴大，力度也不斷強化。在鄉村振興戰略出臺后，農業補貼政策更是特別注重提高補貼對象的瞄準性與實施的精確性，補貼政策之間搭配分工明確，有針對性地回應產業的“弱勢特征”。

圖2 2000-2018年中國生產者補貼等值變化折線圖[6]

另一方面，我國也推出了一系列金融支農政策，致力于盤活農村外部資本，為社會資本流入農村降低壁壘、拓寬渠道，完善商業性保險與政策性保險聯合體系，以分散涉農資本風險。我國農業農村部、財政部、中國農業發展銀行等部門已頒布多項政策以深入推進農業領域政府與社會資本的合作，加大PPP模式的推廣應用。具體政策例如建立PPP綜合信息平臺項目庫，劃定農業綠色發展、現代農業產業園、互聯網+現代農業等重點領域，創建國家農業PPP示范區，規范項目管理過程中的績效、債務、風險和信息公開等內容。

（四）農產品流通渠道

農業具有內在的生產與消費主體分散的特性，這決定了農產品流通渠道是鄉村產業更高質量發展的決定因素之一。目前信息化是各類產業發展的主導趨勢，互聯網與農業的結合有助于拓寬農產品流通渠道，解決農產品的銷路問題。早在2015年國務院就針對農村電子商務發展發布了政策性文件，之后各部門又出臺各項政策著力推動大力發展農村電子商務，以電信通訊基礎設施建設作為基礎，開展農產品電商出村試點，打造農產品電商供應鏈，健全農產品質量檢測和追溯體系。

此外，在保證糧食安全的方針前提下，實施農業對外合作政策，開拓國外市場、鼓勵農產品國際貿易也是疏通農產品流通渠道的一條新路，是能幫助農業走出去開拓廣大市場的舉措。“一帶一路”是我國深入改革開放的重要舉措，在這一戰略框架之下，我國制定了《農業對外合作規劃（2016—2020年）》，囊括5年間有關農業國際交流合作、農業外貿發展、農業對外投資合作、出口農產品生產基地建設等具體政策，體現出加快推動形成農業全面開放新格局、促進農業外向型經濟進一步深入的政策導向。

（五）產業轉型升級

農村產業是系統化、多元化的概念，在種植業、飼養業、畜牧業等傳統農業之外，農村產業不能忽略的部分包括產業鏈延伸發展而形成的第二三產業，這些非傳統農業的領域也成為了農村產業嶄新的增長點。正因如此，產業轉型升級政策結合目前中國農村產業的發展現狀，致力于傳統第一產業本身的升級與轉型，推動農村產業深度融合，同時挖掘第一產業食物供給功能之外的休閑、文化功能，探索融合服務業的可能性。

推動農村產業轉型升級的政策包括下幾點：第一，調整農業結構，如農業區域結構、產業結構和品種結構等；第二，質量興農，如推進農業全程標準化、培育農業品牌、提高農產品質量水準等；第三，發展特色農業，重點支持綠色農業促進項目，提供財政支持并舉辦項目試點[7]；第四，促進三產業融合，如開展特色互聯網農業小鎮試點、鄉村旅游等。除此之外，農業數字化被置于產業轉型升級的前沿陣地，從電子商務到結合區塊鏈、大數據、5G等最具發展前景的技術應用，許多支持數字鄉村建設的政策也相繼出臺。

二、生態宜居

鄉村振興戰略布局中，生態宜居的要求具有關鍵意義，主要指向鄉村生態政策模塊。在生態宜居總目標的指引下，鄉村生態政策主要針對以下幾個關鍵問題：如何修復治理已遭受污染的生態環境，如何平衡好生態保護與農業開發的關系，以及如何改善人居環境等（如圖3所示）。鄉村發展過程中，生態保護與農業開發常常是一組矛盾體，妥善處理環境與開發的關系是生態政策制定關鍵。一方面需要通過限制開發來保護生態資源，另一方面需要與產業政策中的要求相呼應，推進農業自身的綠色發展，通過這兩方面平衡生態與開發的關系。

圖3 生態宜居政策模塊結構

（一）環境修復治理

治理既存的農村環境突出問題，修復已遭破壞的生態資源是建設生態宜居的鄉村的重要要求，為此我國頒布了多項關于環境修復治理的政策與法規。例如，2017年農業部發布文件，對農業面源污染防治攻堅戰重點工作作出部署，內容包括開展化肥農藥使用量零增長行動、推進養殖糞污綜合治理行動、秸稈綜合利用行動、耕地修復、面源污染防治技術推廣行動等[8]，旨在以各類專項活動的形式重點治理具體的污染問題，為治理農村環境提供有效的支持政策，打好農業污染防治攻堅戰。

環境修復治理政策還強調將修復治理與安全利用相結合，在加強資源和生態保護的同時考慮農業的可持續性發展。譬如，農業農村部與生態環境部聯合發布了關于污染耕地安全利用工作相關政策，其中“土十條”（即《土壤污染防治行動計劃》）規定的最終目標是治理修復面積達到1000萬畝，輕中度污染耕地中實現安全利用的土地面積達到4000萬畝，受污染耕地的安全利用率提升至90%左右。

（二）生態資源保護

耕地、水、草原等重要農業資源是農業發展的基礎，長期過載生產會產生地力損失等難以逆轉的問題，極大阻礙鄉村的可持續發展。鄉村振興戰略提出以來，中央各部委部署的相關政策十分豐富，力求不斷健全生態系統保護機制。這些政策包括生態紅線制度、水（耕地、草原）等資源保護政策（如，河長湖長制、草原禁牧、水源地保護）、生態搬遷政策、生態補償政策。其中生態補償政策對于緩和生態保護與農民民生、產業發展的緊張關系具有重要作用。國家相關部門十分重視這一創新性政策的探索，接連頒布政策將長江流域作為重點區域進行政策試點。2018年頒布《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》，2019年印發《長江流域重點水域禁捕和建立補償制度實施方案》，標志著長江流域重點水域禁捕補償制度的初步建立。這幾份政策文件對于長江水域作出清晰劃分，類別包括水生生物保護區、干流和重要支流保護區以外的水域、大型通江湖泊保護區以外的水域和其他相關水域，分類分階段根據水域特定要求實施禁捕。同時，以一次性補助和過渡區補助的形式為退捕漁民提供臨時生活補助，同時提供社保、職業培訓等活動所需資金作為補償安排。

（三）農業綠色發展

建設生態宜居的鄉村要求以農業為代表的鄉村產業不斷作出符合環境要求的變革與轉型，走親環境的可持續發展道路。農業綠色發展具有注重資源節約、環境友好、生態保育、產品質量四個方面內涵。[9]與之對應，相關政策主要包括以下內容：農業清潔生產政策、農業節水政策、循環農業政策、農業廢棄物資源化政策、農藥化肥減量化政策、輪耕輪休政策等。這些政策著眼于農業生產的各個環節，加快生產方式變化轉型。以農業廢棄物資源化政策為例，農業部于2017年7月下發2017-2020年畜禽糞污資源化利用行動的方案，要求將定期督查畜禽規模養殖場定位為長期堅持的機制，并進行清潔養殖工藝、糞污資源化利用技術的大力推廣，同時創建畜牧業綠色發展示范縣。

（四）人居環境改善

近年來人居環境提升一直是涉農部門積極倡導的重點。2018年2月，《農村人居環境整治三年行動方案》由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布，列出了多項重點任務，包括推進“廁所革命”、農村生活垃圾治理、農村生活污水處理、鄉村綠化、鄉村規劃、村莊景觀開發、完善建設和管護機制等。①中華人民共和國國家統計局，第三次全國農業普查主要數據公報.根據2006年和2016年分別進行的第二、三次全國農業普查數據對比，可以發現這10年間我國農村衛生處理設施及農村家庭衛生設施水平產生了顯著提升（見表1、表2）。

表1 全國農村衛生處理設施的鎮和村比重（單位：%）

表2 按家庭衛生設施類型分類的全國農村住戶構成（單位：%）

案例1：農村人居環境整治經驗——浙江“千村示范、萬村整治”工程案例

2003年鄉村振興戰略尚未提出，習近平總書記時任浙江省委書記，他在全省啟動了“千村示范、萬村整治”工程，在改善農村人居環境方面取得了顯著成效。此工程有著極強的示范意義，在鄉村振興戰略背景下仍被作為學習借鑒對象在各地推廣，產生了連串的正向政策影響和效應。

當時的浙江農村建設明顯滯后，根據省農辦調查摸底，當時浙江省環境較差的村莊達3萬多個。[10]由此，浙江“千村示范、萬村整治”工程正式推出，重點攻堅農村“三生”（生產、生活、生態）環境改善，開啟了村莊整治建設大行動。各階段工程內容涉及臟亂差環境整治、改水改廁、村道硬化、污水治理、綠化亮化、村莊綜合治理等。習近平親自提出要求在5年的時間里，不僅要全面治理1萬個左右的村莊，還要把其中10%的中心村打造成“全面小康示范村”。15年來，浙江省以堅守“千萬工程”為使命，從示范引領開始探索，之后整體推進、深化提升，取得成果后不斷反思進步、轉型升級。這種政策一以貫之的實施帶來了豐碩的政策成果。目前，全省范圍的建制村都實現了農村生活垃圾集中處理，衛生廁所覆蓋率、生活污水治理覆蓋率、畜禽糞污綜合利用、無害化處理率幾乎達到100%，成為各地農村人居環境整治可參考的樣板項目。[11]此項政策的效果還獲得國際認可，浙江被聯合國授予“地球衛士獎激勵與行動獎”。[12]

浙江經驗的主要經驗在于始終發揮綠色發展理念在農村人居環境綜合治理中的引領作用，并實現高位推動和農民、實體力量調動的良性結合。實施過程中黨政“一把手”親自監督實施工作，堅持系統治理，不惜真金白銀投入的要素保障。這項政策本身對鄉村領域人居環境改善推進階段有借鑒意義，其蘊含的綠色發展理念、農民和市場主體力量激活、資金支持體系、因地制宜原則等貫穿鄉村振興體系之中。

材料來源：新華網、錢江晚報、《關于深入學習浙江“千村示范、萬村整治”工程的報告》[13]

三、鄉風文明

鄉村文明是鄉村振興的思想保障，主要指向鄉村文化政策模塊。此模塊政策主要以繁榮發展鄉村文化、滿足農民精神文化生活需求為目標，旨在在新時代煥發出鄉風文明的新氣象、擴大和豐富中華優秀傳統文化內涵并繼續傳承下去。在鄉風文明總目標的指引下，鄉村文化政策主要有以下幾個關鍵點：思想道德建設、鄉村教育、鄉村文化傳承與發展和鄉村公共文化服務（如圖4所示）。思想道德建設是鄉風文明的基礎，鄉村公共文化服務為鄉風文明提供基本保障，鄉村文化傳承與發展則推動文化的創新發展，而鄉村教育則是提高鄉村文化水平、培養鄉村人才的長久大計，為產業發展和鄉村治理等提供人才輸送的保障。

圖4 鄉風文明政策模塊結構

（一）思想道德建設

農村思想道德建設是鄉風文明的重要內容，起到為農村發展提供思想保證的作用。道德建設政策需要依托中華傳統文化，致力于弘揚道德、宣揚正義、見義勇為、幫扶弱者等傳統美德，培育淳樸民風。其政策路徑有家風建設、移風易俗等，倡導的道德標準涉及社會生活的各領域，包括社會、職業、家庭及個人堅守的各類“德”。[14]同時輔以文明村鎮、農村文明家庭、星級文明戶、五好家庭等評選工作，將教育與表彰寓于一體，充分發揮道德模范引領作用。

（二）鄉村教育

教育是文化素質提升最直接的方式，是從根本上進行鄉風文明建設的手段。一直以來農村地區與城市相比，群眾受教育水平普遍偏低，加之原先的經濟、文化基礎薄弱，通過實施鄉村教育相關政策加強鄉村教育，培養鄉村人才可以說是精準扶貧的長遠之道，更是鄉村振興的重大任務實施。在《鄉村教師支持計劃（2015—2020年）》《教育脫貧攻堅十三五規劃》等綜合類綱領性文件之下，具體政策有繼續普及義務教育、完善學生資助體系、學校基礎設施建設、教師隊伍建設，此外還包括關注度日漸提升的民族教育發展、職業教育提升等。這些政策實施對象涵蓋學生與老師，實施階段覆蓋學前教育與高中教育，實施領域包括普通教育與職業教育等教育全階段，形成了服務于全年齡段、各階段教育的政策循環。[15]

（三）鄉村文化傳承發展

鄉村發展的思想源泉是鄉村文化。鄉村文化傳承與保護的相關政策既包括鄉村文化的保護政策，可具體到文物、古跡、傳統村落、農業遺跡、民族村寨、非物質文化遺產保護政策等，也包括從傳統中推陳出新、挖掘商業價值、推動鄉村文化產業發展等政策。在鄉村文化產業發展政策方面，2017年4月文化部進行了總體規劃，鼓勵農村再思考、發掘特色文化資源，在縣一級探索特色文化產業并形成產業群。該文件指出特色文化鄉村既要求文化特點鮮明，還要主導產業突出，各地應對這樣的項目進行支持。[16]值得注意的是，此部分政策與產業興旺政策模塊的鄉村產業轉型升級有密切聯系，同歸于第三產業的文化產業發展，不僅有助于促進鄉風文明總要求的達成，同時也是鄉村三產業融合的重要方面。

案例2：成都川西林盤保護修復工程，生態、產業、文化三位一體推動鄉村振興

2018年以來，成都市依托當地川西壩子獨特的林盤體系，大力實施川西林盤保護修復工程，融合建設特色文化產業、山水林田生態整治、鄉村產業轉型三類政策設計，在打造符合產業興旺、生態宜居、鄉風文明三項目標的鄉村新形態方面取得了很大進展。

“川西林盤保護修復工程”是成都市2018-2022年規劃的十大重點工程。青瓦、土墻的林盤是極具地域特色的鄉村景觀，具有生態物種多樣、文化傳統豐富等特征。修復工程正是考慮到這些特點，采用“特色鎮+林盤+產業園”“特色鎮+林盤+景區”等建設模式推進林盤保護修復，目標建成100個特色鎮（街區）、1000個特色林盤聚落，新建天府綠道1500公里，并配備特色主題民宿、文化酒店等設施。政府出臺一系列支持政策作為支撐，包括建立100億元特色鎮和川西林盤建設發展基金、鼓勵通過PPP模式等方式引導社會資本參與并股權投資、擔保、貼息等方式給予支持。[17]此前，成都市蒲江縣甘溪鎮明月村就已經投入6000萬元作為項目試點建成了占地77畝的明月新村，當地特色農業興旺起來，既構成了良好的生態本底，又成為村民的收入來源。2017年全村共接待了18萬人次的游客，鄉村旅游和文旅收入大幅上漲。

成都的這一政策實踐充分證明了鄉村文化建設中蘊含的前景，以及其與產業建設、生態建設結合的巨大潛力。依托當地自然條件，深挖傳統文化，以文化作為鄉村振興的精神支柱與滋養原料，探索生態與產業的均衡與結合，開辟出頗具特色的鄉村振興之路。

資料來源：成都政府網、成都商報[18]

（四）公共文化服務

鄉村公共文化服務是向鄉村居民提供公共文化產品與服務、保障農民文化權利、豐富鄉村居民的文化生活的制度總稱，包含文化設施建設、文化產品發展、文化活動開展等。《鄉村振興戰略計劃（2018—2022年）》中規定要建立群眾文化需求反饋機制，充分利用各類資源不斷豐富文化服務內涵，更好對接村民的文化生活需求。《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》中列出的具體政策包括加強基層文化產品供給、文化陣地建設、文化活動開展和文化人才培養，還倡導結合民俗活動，根據當地特點開展文體活動。此外，公共文化服務還需要見微知著，從小處著手關照農民的文化需求。如文化部《“十三五”時期繁榮群眾文藝發展規劃》就特別提出了“戲曲進鄉村”政策，將戲曲作為農村公共文化服務供給的重要內容，要求對屬于國家貧困地區范圍的每個鄉鎮兩個月配送一場以地方戲為主的演出，解決農民看戲難的問題，推動形成政、企、社協同推動農村文化建設的局面。

四、治理有效

治理有效是鄉村振興的制度保證，主要指向鄉村治理政策模塊。此模塊政策的主要目標是加強共產黨領導基層鄉村組織，健全鄉村現代化治理體系，旨在打造共建共治共享的現代社會治理格局。為了實現治理有效的總目標，鄉村治理政策可劃分為以下關鍵點：組織體系、法治建設、政務服務和人才隊伍建設（如圖5所示）。組織體系建設涉及鄉村治理的領導中心，法治建設主要與治理的方法、依據相聯系，政務服務則是聯系廣大鄉村居民的路徑，人才隊伍建設為治理提供人才保障，它們對于鄉村治理共同發揮著不可或缺的支撐作用。事實上，本模塊的治理政策緊密融于其他各項政策之中，若無健全的治理體系，其他任何政策均難以高效推行，更無法達成相應的政策目標。

圖5 治理有效政策模塊結構

（一）組織體系

黨在鄉村治理中發揮著統一領導的作用，村民自治組織和監督組織則是微觀治理的基礎，這兩者與經濟社會組織（如集體經濟組織、農民合作組織等）共同構成村級組織體系。為完善以村黨組織為領導的鄉村治理體制機制，人事方面的政策安排要求村黨組織書記不僅擔任村民委員會主任，同時兼任村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人。此外，還要求推行村“兩委”班子成員交叉任職、村“兩委”換屆候選人縣級聯審機制。組織內部要突出黨員的模范引領作用，這點在引導農民群眾跟黨走中尤為重要，黨員聯系農戶、黨員戶掛牌、承諾踐諾、設崗定責、志愿服務等政策充分體現出黨為人民服務的原則。此外，要求完善村民（代表）會議制度，賦予村民更多機會加入村域的公共事務平臺，充分利用治保會等群防群治組織，在協商議事形式方面不斷創新，在實處辦好村代會、議事會、理事會、監事會等等。

（二）法治建設

在自治、法治、德治三治融合的鄉村治理體系中法治是根本依據，是鄉村治理現代化的基石。要進一步加強法治建設，首先要在農村范圍內推廣法治文化。“法治文化應包含法治意識、法治思想、法治信仰等法治精神，憲法和法律制度的建立與配套，法治組織的架構和運作等內容。其中，法治精神是法治文化的核心。”[19]結合目前中國鄉村的發展階段，鄉村法治建設政策著眼于法治文化推廣與法治服務供給的結合，主要包括法律服務供給、法律業務培訓、鄉村矛盾糾紛調處化解機制、“民主法治示范村”創建活動、平安鄉村建設以及農村法治宣傳教育工作。

（三）政務服務

村級組織常常陷入行政事務多、負擔重的困境。推動建立有效的鄉村治理格局需要減輕村級組織負擔，規范村級政務工作，將政府服務與農民需求更好對接，以真正發揮便民與治理的目的。具體政策主要分為規范村級組織工作事務、鄉村便民服務、村級事務陽光工程、行政審批下移政策幾個類別。其中，規范村級組織政策主要圍繞簡化組織機構、切實減輕村級組織負擔、規范政務管理和建立“智慧村莊”綜合管理服務平臺等方面。便民服務政策旨在通過改變服務方式、建設平臺機制和優化服務基礎設施等以提升服務能力。鄉村政務服務不能遺漏群眾監督一環，“村級事務陽光工程”是便民服務、政務服務公開透明化的一攬子工程，力求實現實現公開經常化、制度化和規范化，更好地將政務服務與農村人民群眾相聯系，發揮村民對權力的有效監督，提升群眾的參與感和幸福感。

（四）人才隊伍

人才隊伍的建設情況直接決定了鄉村治理水平的高下。事實上，不僅是治理有效政策模塊內部，鄉村振興的一切政策都依靠“人”的實施和推行、依靠“人”的智慧與實踐，人才隊伍建設政策在整個鄉村振興戰略中發揮著保障作用。目前，鄉村人才建設面臨多重挑戰，在城鎮化的大流中鄉村人口流失嚴重，農村環境缺乏吸引人才回流的動力，對于已吸納人才的培養、管理和使用機制中也存在不完善、不科學的問題。[20]面對這些問題，人才隊伍建設等政策應運而生。具體政策有：首先，將各類人才資源聚合到人才隊伍中，既在當地取材進行帶頭人隊伍建設，又通過鄉村人才培育引進政策吸引農村致富能手、在外務工人員、大學畢業生、退伍人員等參與鄉村治理；其次，完善已有的人才隊伍管理，保障村干部報酬，健全報酬兌現機制，將其與績效考核掛鉤，分層分類推進培訓工作，保證隊伍的積極性并不斷提升工作水平。例如，中組部聯合農業農村部每年會定期發布農村實用人才帶頭人和大學生村官示范培訓計劃。2019年計劃中，培訓對象覆蓋貧困村黨組織書記、村委會主任、大學生村官、黨員骨干以及新型農業經營主體負責人、農村創業帶頭人等參與鄉村建設的各類主體，培訓內容回應前沿問題，包括創業富民、鄉村發展治理、大學生村官能力建設、農村婦女帶頭人培訓班、農業農村信息化專題等內容。[21]此項政策綜合考慮了全國各地鄉村人才能力建設的多方面需求，有助于切實提高鄉村治理人才隊伍的素質水平與業務能力。

五、生活富裕

生活富裕是鄉村振興的根本目標，也是對鄉村振興成果的檢驗，主要指向鄉村社會保障政策模塊。鄉村振興是要讓農民過上好日子，生活富裕模塊的政策以農民收入水平提高，脫貧攻堅成果得到進一步鞏固，保障改善農村民生為主要目標。達成生活富裕的目標主要有幾個關鍵點：農民增收政策、農村社會保障政策、農村勞動力就業政策以及生活基礎設施政策（如圖6所示）。沒有完善的生活基礎設施，生活富裕如同失去物質基礎的空中樓閣。農村社會保障體制突出對弱勢群體的關注，是增進福祉的基本要求。農民增收政策以及農村勞動力就業政策則結合起來，分別從收入和就業兩個角度幫助農民提高收入和生活水平。

圖6 生活富裕政策模塊結構

（一）農民增收

農民增收處于鄉村振興戰略中的突出位置，是生活富裕政策模塊下最直接的目標，是在從農村扶貧到鄉村振興轉換過程中不變的核心內容。我國農民收入結構較為多元化，主要可以分為工資性收入（勞動報酬收入）、家庭經營性收入（包括農業和二、三產業收入）、轉移性收入以及財產性收入[22]。本文重點討論農民通過農業生產和其他鄉村產業經營獲取的家庭經營性收入以及通過國家補貼、獎勵等政策獲得的轉移性收入。

要提高農民的家庭經營性收入，首先要保障農民個體能在產業整體的發展中獲得收益分享，因此需要農民共享發展成果的政策完備。農民參與農業產業化聯合體、惠農富農的利益聯結機制、聯農帶農激勵機制等政策均是針對農民家庭經營性收入提高提出的方案。這些政策一般與產業政策尋求結合，在促進產業鏈發展的同時帶動農戶獲取紅利。例如2016年《農村產業融合發展試點示范方案》中特別將健全產業鏈利益聯結機制、讓農民更多分享產業增值收益列為試點示范的主要任務。文件中鼓勵試點示范縣圍繞股份合作、流轉聘用等利益聯結模式，龍頭企業與農戶同分擔風險，形成利益共同體[23]。

另一方面，從提升轉移性收入入手，各類直接補貼、大縣獎勵政策、農業保險補貼政策不斷為農民收入提高提供基礎支撐。財政部、農業部每年發布的《重點強農惠農政策》都將此類政策作為重點，根據每年的實際情況進行適當調整。例如，2019年的惠農政策針對特定產業與區域重點支持，直接面向糧油重點生產地實施省份獎勵，對豬、牛、羊等家畜調出大縣進行資金獎勵；在內蒙古和東北三省發放玉米及大豆生產者補貼。此外，與產業興旺政策模塊的資金支持部分相聯系，國家對農業保險給予保費補貼支持，農民自繳保費比例一般不超過20%。

（二）農村社會保障

社會保障政策在農村社會建設和福利供給中承擔重要作用，有助于保障鄉村居民的基本生活質量、調節農村收入分配、促進農村社會和諧穩定，進而更好地建設生活富裕、幸福愉悅的鄉村社會。農村社會保障政策主要包括農村基本醫療保障建設、基本養老保險建設、社會救助體系建設、特殊群體社會保障建設幾個方面。農村基本醫療保障包括城鄉居民基本醫療保險和大病保險兩個方面。農村基本醫療保障政策發展方向著眼于城鄉制度整合，為城鄉提供平衡的醫療服務。2014年起，全國開始建立城鄉統一的養老保險制度，決定將新農保和城鎮居民基本養老保險兩項制度結合起來實施。近年來，城鄉居民基本養老保險制度在參保繳費激勵約束機制、保障機制、待遇確定和基礎養老金標準正常調整機制等方面進行了不斷完善。此外，農村最低生活保障制度是農村社會救助的核心內容，近年來其保障標準和補助水平不斷提高。最后，各項農村社會保險政策都體現了對貧困戶的大力幫扶。根據《關于切實做好社會保險扶貧工作的意見》，政府應代繳所有或一部分最低標準養老保險費，并為個人繳費部分給予補貼。實施貧困戶降低起付線、提高報銷比例和封頂線等醫療保險傾斜性政策等政策也都體現了對特定群體的重點體恤關懷。

（三）農村勞動力就業

我國社會主義市場經濟體制不斷變革和完善，各類產業與城鎮化不斷發展。在這一背景下，越來越多的農村勞動力來到城市務工，在城市就業所獲的勞動報酬類收入在農村居民收入結構中所占比例日益提升。從2006年國務院5號文件發布以來，農村流動就業制度逐步推進并不斷完善，國家推出城鄉勞動者同工同酬、勞動就業服務和技能培訓、勞動保險、農民工權益保護等政策，解決進城務工人員面臨的實際困難。

此外，在鄉村振興戰略提出之后，國家政策有意識地引導農村勞動力融入城市和反向創業的雙向流動的良性循環，推動城鄉共同融合發展。例如，我國在2016年發布了專項五年計劃，對農民工等人員返鄉創業進行培訓。培訓的主要行業是生產性和生活性農業服務業，互聯網創業被置于重要位置，農村電子商務百萬英才計劃、農村青年電商培育工程都直接針對農村創業和電子商務的結合。同時五年計劃中還要求跟蹤扶持創業對象，完善長期的創業孵化對接機制[24]。此外，人力資源社會保障部攜手扶貧辦、婦聯等多部門舉辦的“春風行動”專場招聘會已經在全國范圍持續推廣15年，在招聘平臺搭建之外，還融合了服務、培訓、維權內容，為農村勞動力轉移就業、返鄉創業提供堅實支持。[25]

案例3：構建創業生態系統，引領農民工回鄉創業：以四川省仁壽縣為例

在鄉村振興與“萬眾創業、大眾創新”的雙重戰略之下，四川省仁壽縣成為國家首批返鄉創業試點縣之一，當地通過各類政策手段為農民返鄉創業構建產業平臺、提供優質創業服務和保障措施，近年來在政府主導下初步構建出凝聚企業、政府、當地勞動力、返鄉勞動力的創業生態系統，直到2019年全縣吸引14.9萬人回鄉就業創業，其中自主創業人數達3萬以上，為實現鄉村生活富裕提供了可借鑒的經驗。

仁壽縣利用重點產業的虹吸效應，為返鄉創業搭建產業平臺。當地依托縣內工業園，引進信利集團、德國通內斯等龍頭企業帶動就集群集約的產業發展。仁壽縣還背靠2個農業園區和2個旅游景區，引導返鄉農民工投身農旅創業，構建多樣化的創業圖景。產業先行帶動更多在外村民進入關聯行業，返鄉者到2019年為止已創辦工業及關聯企業100余家、農家樂等3400余家。這些落地當地的企業又進一步吸引更多在外勞動力回鄉應聘，政府主辦的“春風行動”進城務工人員返鄉專場招聘會作為橋梁，搭建起返鄉農民工就業平臺，整體構成良性循環。

仁壽縣政府不僅是引導者，還是生態系統中的支持者、服務者。當地成立創業服務中心，同時擔負起創業服務提供與創業指導會、交流會等活動舉辦的職能。同時，為了便捷創業人員辦證辦事，當地開設創業綠色通道，從公司注冊到稅票領取時間壓縮至4個工作日。仁壽縣支撐返鄉創業的資金占到產業發展資金的60%，提供的資金支持措施包括針對返鄉創辦企業吸納人數1000元/人的一次性獎補、1萬元的一次性創業補貼，2019年小微企業3億元以上普惠性降稅降費等，切實幫助創業企業解決資金籌措難題，利用政策工具助力做大做強。

資料來源：《四川省仁壽縣助推農民工返鄉創業“引鳳筑巢”案例研究》[26]

（四）生活基礎設施

基礎設施是鄉村生存發展的支柱，各類基礎設施水平的提高能便利農村居民生活，提高居民福祉，保障改善民生，推動生活富裕、幸福的鄉村建設。鄉村產業發展依賴農田、水利等基礎設施，鄉村文化發展依賴文化服務中心等基礎設施，可以說基礎設施是一切政策落實的基礎。按照服務的性質劃分，農村基礎設施可以分為生產性、生活性基礎設施、人文性和流通性四大類。[27]在促進民生方面，與村民衣食住行息息相關的交通、物流、能源利用、信息化等生活性基礎設施建設是考慮的重點。相關政策有為鄉村硬化路建設訂立目標、重視道路養護、供電系統優化、農村供水安全保障體系建立等。近期，關于農村信息化基礎設施建設的政策被重點推行，財政在2018、2019年的重點強農惠農政策中均將提及信息進村入戶整省推進示范，要求盡快修通修好“信息高速公路”，中央財政對入戶采取市場化建設運營給予一次性獎補。