綠色發展理念下責任審計服務城鄉基層治理的路徑探析

張理想

【摘? 要】在推進可持續發展總體戰略中，堅持以綠色發展理念引導審計工作服務城鄉基層治理，即全面發揮責任審計監督職責，進一步釋放審計在推進國家治理體系完善和治理能力現代化中的重要保障效能，對城鄉經濟發展與基礎社會治理進行持續性“常態體檢”，為促進我國加快轉變經濟發展方式、優化城鄉基層治理模式、實現城鄉綠色可持續發展作出應有貢獻。

【Abstract】In promoting the overall strategy of sustainable development， adhering to the concept of green development to guide the audit work to provide service for urban and rural grassroots governance， which is to fully play the supervision responsibility of responsible audit， to further release the important guarantee effectiveness of audit in promoting the improvement of the national governance system and modernization of governance capabilities. It carries out continuous "normal physical examination" for urban and rural economic development and basic social governance， and makes due contributions to the promotion of China's accelerated transformation of economic development pattern， optimization of urban and rural grassroots governance mode， and the realization of green and sustainable development of urban and rural areas.

【關鍵詞】綠色發展;審計;基層治理

【Keywords】green development; audit; grassroots governance

【中圖分類號】F239.45;D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）02-0099-03

1 引言

城鄉基層治理是一項復雜的綜合治理工程，需要財政、教育、文化、住建、規劃、審計、公檢法等多部門協同、多層次參與、多系統推進。近年來，我國城鄉基層治理工作進展成效良好，城鎮化規模及發展速率令世人矚目，基層社會治理制度進行了諸多深刻變革，城鄉協調發展成為推動國家經濟增長的重要動力。但與此同時，城鄉基層治理進程中同樣面臨著不少新情況、新問題，需要在發展的同時予以重視和解決。十九大報告中指出，發展必須是科學發展，必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。堅持以綠色發展理念統籌推進城鄉基層治理，就是將發展理念和政府職能轉變、優化經濟增長點、完善基層治理模式等系統工作統籌全盤考慮，有計劃地引導城鄉發展治理走向可持續發展的道路。在這一過程中，必須充分發揮審計這一國家治理工具的重要作用，將生態環境質量不斷提升、國家生態環境安全不斷穩固及經濟社會可持續發展不斷深化作為基層治理和城鄉發展的目標，以環境保護審計作為審計的重點內容，進一步釋放審計在推進國家治理體系和治理能力現代化中的重要保障效能，進一步促進加快轉變經濟發展方式和城鄉基層治理模式的優化。

2 綠色發展理念與城鄉基層治理的三重維度

第一，在時間維度上，二者實現了當前與長遠的統一。

實現當前發展與長遠發展的統一，需要以戰略眼光從全局視野把握好綠色發展理念與城鄉基層治理的總體脈絡和發展趨勢。綠色發展理念是黨在結合中國特色社會主義建設實際的基礎上，對于馬克思主義科學發展規律、人類社會發展規律的進一步升華，是應對當前全球生態環境現狀及我國經濟發展新常態下統籌當前與長遠發展的戰略布局。綠色理念為城鄉可持續發展指明了道路，同時，也在治理模式和治理理念上對城鄉基層治理和國家治理產生了一系列重大影響。在綠色發展理念下，城鄉基層治理工作也應該以全局視野，從國家發展戰略的高度評價現階段的基層治理模式，以能否滿足城鄉可持續發展作為判斷依據，對基層政府管理模式、政府職能、多元化社會治理體系及治理制度等重新進行審視。從政府部門角度看，對城鄉基層政府部門來說，需要將綠色發展理念真正融入基層治理和城鄉發展工作中，基層治理中的政府行為要符合綠色發展理念的要求、符合人民群眾長遠利益的要求;從管理制度看，現行基層治理相關的法律法規要符合綠色發展理念要求，要健全綠色發展的相關扶持政策和整體規劃;從生產經營行為看，生產者要把綠色理念融入產品生產和銷售的各個環節當中，消費者應將綠色理念貫穿到消費行為中，監督者真正將綠色發展作為市場經濟監督職能履行的價值取向。這些都是從歷史發展的維度，正確認識當前與今后的發展關系，以對歷史負責、對人民負責的擔當和情懷將綠色發展理念融入城鄉基層治理中。

第二，在價值維度上，二者實現了發展與穩定的統一。

發展與穩定的統一，是價值維度上綠色發展與城鄉基層治理的一致追求。作為有機整體，改革開放以來，我國的經濟體制由計劃經濟向市場經濟過渡和轉變，不斷探索和完善社會主義市場經濟體制，經過幾代人四十多年的不懈努力，中國目前已一躍發展成為世界的第二大經濟體。在這一過程中，發展與穩定的動態平衡面臨著各類不斷涌現新問題、新矛盾所帶來的挑戰，如何釋放穩定作為發展催化劑的作用，又充分發揮發展作為穩定壓艙石的效能，需要在把握基層治理現狀和社會主義發展規律的基礎上提出和踐行更為科學的發展理念。面對當前經濟社會發展和城鄉基層治理進程中暴露的資源過度開采、生態環境惡化問題，在發展與穩定中必須從價值維度牢牢守住綠色發展的底線，實現綠色理念與城鄉基層治理的統一。在決策制定階段，要以政府政策的前瞻性和科學性作為價值追求，在綠色發展中樹立國際視野和全局意識，加強對當前城鄉經濟發展、基層社會治理形勢進行客觀全面分析，增加決策討論和制定的協商層次，真正將綠色發融入政府決策中;在決策執行階段，將維護綠色發展大局作為基層治理的治理紅線，對政府、組成部門、治理對象及社會各界在綠色發展政策的制定和落實上、生產經營活動上、財政資金使用上存在的問題及時發現和解決;在事后監督階段，充分發揮經濟審計、紀檢監督、工商執法等部門作用，厘清部門職責，充分發揮經濟審計、紀檢監督、工商執法作為在基層部門的治理作用，為城鄉綠色發展保駕護航。

第三，在治理維度上，二者實現了秩序與活力的統一。

強調秩序與活力的統一，必須以辯證思維謀劃和統籌城鄉基層治理工作。面對我國當前所經歷的前所未有之社會變革，要保證治理維度上秩序與活力的統一，就必須在推進國家治理的總體方向下深入推進依法治國，保證社會基本秩序的持續穩定，同時，以綠色理念為引領釋放經濟社會的發展活力。一是把握好城鄉基層治理的整體規律，將綠色理念貫穿城鄉基層治理的方方面面，重點對影響生態發展的重點領域、重點部門、重點資金進行管理;二是把握好城鄉基層治理的聯系規律，綠色發展的現實意義在于實現經濟、社會和環境的可持續發展，因此，基層治理中能否正確處理生產、生活、生態三者之間的關系至關重要，必須以聯系的眼光認識城鄉發展、產業發展、生態環境，激發生產關系中的主動性、積極性、創造性;三是把握好城鄉基層治理的發展規律，在秩序規則下釋放發展活力，就是以綠色發展理念推動產業結構調整及優化資源配置，在完善基礎治理體系中逐步建立循環發展的產業體系，實現綠色發展對城鄉基層治理的經濟反哺。

3 綠色發展理念引導城鄉基層治理的現實基礎

第一，構建基層治理的決策基礎。

城鄉地區作為國家治理的基層單元，如何在制度承接上處理好頂層設計與基層探索的關系至關重要，推進基層社會治理現代化本身就是一個頂層設計與基層探索不斷實施與完善的過程。綠色發展理念是黨治國理政經驗的新概括，也是對中國特色社會主義理論的創新，以綠色理念引導的城鄉基層治理作為新時代國家治理的新命題沒有成例可循。因此，必須在承接頂層設計的同時結合城鄉治理實際進行基層實踐，因地制宜科學制定政府決策，發揮綠色發展理念對城鄉基層治理的引導作用，重點解決資源短缺、環境污染、生態退化等問題。

第二，構建基層治理的執行基礎。

綠色理念引導下的城鄉基層治理工程涉及功能區劃、植被涵養、污染整治、資源保護、產業調整等，參與主體涵蓋政府監管部門、市場參與者、城鄉居民等，主體多元、涉及面廣、治理環節多。因此，要注重城鄉基層治理中各項措施執行反饋的有效性，把控各領域、各環節、各主體之間的關聯性，構建由政府牽頭、各部門齊抓共管、社會多元參與的綜合治理模式，通過加強對源頭預防與過程監管的密切銜接，協同推進資源開發、環境治理、綠色供給，實現社會各界生產方式、生活方式、消費方式的綠色轉變。同時，加大對污染防治專項資金征收、管理和使用情況的審計力度，核查排污費核定、征收、預算安排、撥付、結存結轉等基本情況是否存在少核定、不核定、減免緩征和擠占挪用截留等方面的問題，各級財政投入的各類污染防治專項資金規模、構成以及撥付、使用、結存及資金使用效益等情況，對踩“紅線”、越“底線”行為堅決打擊，嚴防出現“破窗效應”。

第三，構建基層治理的制度基礎。

發揮好城鄉基層治理的末端治理效果，必須統籌發揮約束監管與激勵引導的協同作用，形成長效機制。一是嚴格執法監督，建立源頭嚴防、過程嚴管、違法嚴查，覆蓋城鄉領域、各行業、全過程的治理體系及監管流程，以齊全的評價指標、合理的產業政策、完善的法治體系、嚴格的剛性約束保障基層治理的法治效果;二是注重激勵引導，通過稅收調節、財政補貼、專項信貸等經濟政策工具，進一步健全和優化綠色發展治理機制，引導市場主體向綠色生產和綠色消費傾斜，調動綠色理念引導基層治理的積極性。

4 綠色發展理念下責任審計服務城鄉基層治理的實踐路徑

第一，圍繞關鍵少數，筑牢責任審計服務城鄉基層治理的決策基礎。

只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法制，才能為生態文明建設提供可靠保障。要加強對污染整治、資源保護、產業調整等方面重大政策的跟蹤審計，及時發現和解決政策執行過程中出現的問題。同時，進一步完善領導干部自然資源資產離任審計制度，從責任審計反向推動領導干部固化綠色發展意識養成、盡職履職，以審計的震懾作用和查究作用規范和懲處領導干部違法行為，更好發揮審計在城鄉基層治理中的重要保障作用。

第二，加強剛性約束，筑牢責任審計服務城鄉基層治理的執行基礎。

要發揮責任審計的剛性約束作用，重點對環境影響評價審批平臺、環境執法檢查案卷、污染事件舉報臺賬、環境監察臺賬、環境信訪臺賬、重大疑難環境問題處理處置記錄、會議紀要、領導批示、上級環保部門督辦件等資料進行認真核查，通過審計調查確定當地重點企業、重點建設項目履行環境影響評價手續情況，核實是否存在未嚴格執行環境影響評價報告中提出的整改意見和建議、未經環境影響評價就開工建設等方面的問題，加快建立和完善企業“黑名單”制度，對納入“黑名單”的企業按要求嚴格完成整改任務、規范企業環境管理行為。

第三，完善長效監管，筑牢責任審計服務城鄉基層治理的制度基礎。

將制度優勢轉化為治理效能，是審計有效服務城鄉基層治理的關鍵環節。一是完善生態環境保護審計結果公開制度，推進信息公開，發揮好社會輿論和公眾的監督、問責及警示力量，形成社會各界關注審計、熱心監督的濃厚氛圍;二是完善生態環境保護審計結果運用制度，要將環境保護審計結果與領導人員管理任用緊密結合，把環境保護責任審計的結果與其他硬性考核指標等同考慮，作為領導提拔任免和晉升的重要依據，促進各級領導干部自覺將綠色發展作為城鄉發展及基層治理的指導理念，把各項國家生態文明建設政策和制度落到實際施政行為中。

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